建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制（以下简称“联动机制”）的目的是完善社会救助和保障体系， 保障低收入群体生活水平不因物价上涨而降低，并逐步得到改善。影响社会救助和保障标准高低的原因是多方面的，既受物价上涨幅度大小的影响，又受财政收入规模的制约，既有补贴模式的选择，又有补贴范围的确定。 如何完善联动机制是政府及其相关部门必须予以尽快解决的问题。
一、联动机制的含义
社会救助和保障是指国家对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的低收入群体给予无偿物质帮助和服务，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一种社会保障制度。 为了维持低收入群体的基本生活需求， 政府应根据经济发展状况制定或及时调整最低生活标准， 并对收入低于最低生活标准或最低生活保障线的群体给予一定数额的补助 （一般以现金方式补助）。这个“一定数额”就是通常所说的社会救助和保障标准。
最低生活标准调整时间跨度比较长， 一般是一年或者两年甚至更长时间。 受国际国内政治、社会、经济等各种因素影响，市场物价会随时发生变化。 因此，社会救助和保障标准不应该一成不变。 应根据经济发展水平、市场物价变化程度适时予以调整。要以更加灵活机动的方式，给予低收入群体相应价格补贴，以消除物价上涨对低收入群体基本生活产生的负面影响。
综上所述， 联动机制就是指当市场物价上涨到一定程度时， 政府在按照规定标准发放社会救助和保障金的同时， 对被界定为低收入的群体无偿给予适当数额价格补贴的社会救助和保障机制。 实施联动机制的实质是减轻或缓解市场物价上涨对低收入群体基本生活的负面影响，它有两种表现方式：一是发放临时价格补贴；二是提高最低生活标准，并按调整后的标准发放社会救助和保障金。
二、建立联动机制的背景
20 世纪 90 年代中后期，在改革开放浪潮推动下，我国传统社会救济制度开始步入现代社会救助和保障制度建设轨道。其中，城市居民最低生活保障制度建设经历了 1993 年 6 月～1995 年 5 月的试点阶段、1995 年5 月～1997 年 8 月的推广阶段以及 1997 年 8 月～1999年 10 月的普及阶段。截至 1999 年底，在全国范围内建立了城市居民最低生活保障制度。在制度探索方面，农村低保制度建设先于城市低保制度建设， 但受农村传统集体福利思维定式束缚和农村税费改革影响， 农村低保制度建设进展十分缓慢。 2003 年，国家开始重新部署农村低保制度建设工作， 逐步建立了农村低保制度和农村特困户救助制度，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实基础， 截至 2007 年 6 月底， 全国 31 个省、自治区和直辖市（以下简称省份）全面建立了农村低保制度。随着社会经济的发展，政府逐步提高了城市低保、农村低保和农村特困户救助标准，以保障各类社会救助和保障对象基本生活需求。
从我国社会保障制度建立和发展历程来看， 我国社会保障制度建设与社会经济发展水平是联动的，但联动的紧密程度较低，联动的进程较慢。联动机制属于微观层面制度建设范畴，主要考虑市场物价涨幅变化，并通过调整社会救助和保障标准、 发放临时价格补贴予以体现。自 2010 年 7 月起，受国内外各种因素影响，我国以农产品为主的生活必需品市场价格上涨较快，物价总水平逐月攀升， 城乡居民生产和生活受到不同程度的影响， 城乡居民特别是低收入群体经济生活质量有所下降。 2010 年 11 月 19 日，国务院发出了《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》，要求各地和各有关部门采取有效措施， 切实维护好广大人民群众根本利益，切实保障好群众的基本生活，以保持社会和谐稳定，并明确提出了两点要求：一是要根据实际情况，对优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象发放价格补贴； 二是要根据基本生活费用物价指数变动情况，尽快建立和完善最低生活保障、失业保险标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐步提高基本养老金、失业保险金和最低工资标准。 2011 年 3 月 2 日，国家发改委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家统计局联合发出了 《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》， 要求各地在 2011年底前，建立起符合“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”要求的联动机制。在此之前， 部分地区就联动机制建设进行了有益探索，如2008 年 7 月 1 日 ，杭州市出台了 《杭州市区物价上涨与低收入群体临时价格补贴联动机制实施意见》，建立了低收入群体临时价格补贴与低收入群体基本生活费用指数挂钩的联动机制；2008 年 8 月， 海南省建立了城乡低收入群体补贴与物价上涨联动机制；2011 年 12月，宜春市人民政府出台了《宜春市社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制实施办法》，2012 年 1 月～5 月，该市居民消费价格指数月均涨幅超过 3％，宜春市政府适时在全市范围启动联动机制，历时 5 个月，全市 25.72 万名重点优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员受益。
三、建立联动机制的意义
1.体现了我国社会主义制度的优越性。 在我国社会主义制度建设过程中， 党和政府历来高度重视社会保障制度建设，并通过各种方式、各种途径努力保障低收入群体基本生活需求。特别是改革开放以来，随着社会经济的快速发展，国家经济实力迅速增强，为进一步完善社会保障制度，政府相关部门经过探索和实践，构建联动机制保障低收入群体的基本生活水平和生活质量，充分体现了我国社会主义制度的优越性。
2.体现了我国共享改革成果的内在要求。 所谓共享改革成果就是要使每个社会成员的基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足， 每个社会成员的基本发展条件能够得到保证， 每个社会成员的生活水准和发展能力能够随着社会发展进程的推进而不断得以提升。在市场经济条件下，社会成员在财富占有量方面不可能绝对平均，但国家完全可以通过税收、社会保障制度建设等方式消除过大的贫富差距， 使低收入群体的生活水准同社会发展的总体水准基本保持一致。 联动机制正是这样一个保障低收入群体基本生活、 使他们得以共享经济、社会改革成果的重要制度，充分体现了全体公民共享改革发展成果的内在要求。3.体现了我国构建和谐社会的最终目的。 社会和谐是中国特色社会主义的本质属性， 深刻反映了把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求， 充分体现了中国最广大人民的根本利益和共同愿望， 具有非常重要的理论创新和实践创新价值。 实现共同富裕和社会公平是和谐社会建设的两个重要方面。社会救助和保障是维护百姓切身利益的“托底”机制，是维护社会安定的一张“防护网”，对构建和谐社会具有重要作用。 联动机制作为社会救助和保障制度的重要补充， 能够切实解决低收入群体的生活困难，保证其基本生活质量，有效消除社会不安定因素，增强低收入群体对社会的认同感。
四、“联动机制”的主要内容
1.总体思路。 实施“联动机制”是基于满足人民群众日益增长的物质文化生活需求， 不断提高广大人民群众的生活水平， 完善社会救助和保障标准正常调整机制， 逐步实现社会救助和保障标准提高幅度与经济发展水平、居民收入增长水平基本同步的目标，消除或避免市场物价上涨对低收入群体生活产生重大影响。
2.基本要求。 一是明确责任，改善民生。 即明确有关部门工作职责，并通过部门职责履行，保障和改善低收入群体的生活质量。 二是短期波动，发放补贴。 短期内市场物价上涨达到设定时间长度、 涨幅达到设定幅度时，应当向保障对象发放价格补贴。 三是持续上涨，调整标准。 即较长时期（一般为一年）市场物价涨幅达到预定幅度时，应当调整社会救助和保障标准。
3.保障对象。 目前，基本社会救助和保障对象有四类人员：一是优抚对象；二是城乡低保对象；三是农村五保供养对象；四是领取失业保险金对象。 经济发达、财政实力雄厚的地方， 可以而且应当适当扩大社会救助和保障对象范围。在物价涨幅较高时，应根据实际情况， 将家庭困难的高等院校学生以及其他经济困难人员列为保障对象。
4.启停条件。 联动机制因市场物价变动而引起，与市场物价涨幅高低和市场物价持续上涨时间密切相关。因此，事先设定的物价上涨幅度和物价持续上涨时限就是启动或停止联动机制的条件。
5.联动措施。 一是发放临时价格补贴。 当低收入群体基本生活费用价格指数或居民消费价格指数月度涨幅及其持续时长达到临界条件时，必须启动联动机制，向保障对象发放价格补贴。二是停止发放价格补贴。当低收入群体基本生活费用价格指数或居民消费价格指数月度涨幅低于联动机制启动临界条件时， 应立即停止发放价格补贴。三是调整最低生活保障标准。当低收入群体基本生活费用价格指数或居民消费价格指数同比涨幅达到或超过事先设定物价上涨幅度时， 应及时调整城乡最低生活保障标准。
6.补贴标准。 由于各地经济发展程度不同，财政实力有强有弱，不同地方的社会保障标准不同。但可以肯定的是，补贴标准是否合理，应以价格补贴发放能否消除或缓解物价上涨对低收入群体基本生活的实际影响来衡量。
五、建立联动机制应遵循的原则
1.范围恰当原则。 就是要将那些真正处于社会底层且基本生活得不到保障的低收入群体纳入到社会救助和保障范畴。 社会救助和保障范围大小与社会经济发展程度密切相关，社会经济发展程度越高，社会救助和保障范围越广，反之亦然。 随着社会经济的发展，绝大部分人的收入和生活水平得到不断提升， 但一些原本不属于社会救助和保障对象的群体有可能成为低收入群体， 这些新增低收入群体也应纳入到社会救助和保障范围。
2.标准合理原则。 社会救助和保障标准是否合理取决于两个主要因素：一是社会救助和保障的范围，二是财政支付能力的大小。 即确定社会救助和保障标准既要考虑社会救助和保障范围大小， 又要考虑财政支付能力强弱。值得一提的是，社会救助和保障标准存在不公平现象， 如城市低保对象保障标准是农村低保对象保障标准的 2 倍以上， 农村分散供养五保对象低保标准仅仅是农村集中供养五保对象低保标准的 65％，差距较大，应当引起重视并予以改进。
3.启停适时原则。 包括两层含义：一是指联动机制的启动要适时。 当市场物价涨幅以及持续时间达到启动临界条件时，应及时启动联动机制，向保障对象发放临时价格补贴，或及时调整社会救助和保障标准。二是指联动机制的停止要适时。当启动临界条件不存在时，应当及时停止“联动机制”，否则会使财政资金流失，增加财政负担。
4.部门协作原则 。 实施联动机制涉及到财政 、价格主管、人保、民政、统计调查等多个部门。 其中，财政部门主要负责资金的筹集和拨付， 价格主管部门主要负责联动机制启停意见提出、实施过程协调与监督，人保和民政部门主要负责救助和保障对象核定以及保障金发放， 统计调查部门主要负责物价指数测算编制等等。显而易见，只有各相关部门密切协作、尽职尽责，联动机制才能真正落到实处并发挥应有的作用。
六、完善联动机制的政策建议
1.制定联动机制操作规范。 现行联动机制在操作规范方面尚处于探索阶段。如救助和保障对象范围、启停联动机制临界条件、临时价格补贴等，都还没有制定出一个统一、规范的标准，致使联动机制在实际启停过程中总是带有具体操作人员主观意识， 存在启动不及时、标准制定或调整不合理、补贴发放不到位等现象，影响了联动机制功能的有效发挥。因此，要制定责任明确、程序科学、操作性强的联动机制操作规范。
2.设立专项财政资金。 在实施联动机制过程中，资金是其有效运作的基础，是必要条件。 缺乏资金支持，联动机制将成为空中楼阁、海市蜃楼。一些地方尽管建立了联动机制，但并没有设立专项资金，一旦启动联动机制，要么拆东墙补西墙，要么延期发放价格补贴，有的甚至不了了之，严重损害了党和政府的形象。随着社会经济的进一步发展， 绝大部分地方政府经济实力不断增强，财政支付能力大大提高，为政府设立联动机制专项财政资金奠定了经济基础。
3.编制专门物价指数。 众所周知，居民消费价格指数（CPI）反映的是价格总水平变化，并不能反映价格变化对不同收入阶层的影响。 因此，国家为推动联动机制建设，专门设计了居民基本生活费用价格指数（COLI），主要反映低收入群体衣食住行、医疗、文教、服务等日常消费品和服务的价格变化， 及其对低收入群体生活的影响。 但目前不少地方并没有编制 COLI， 而是将CPI 作为联动机制启停临界条件设置依据。 显然，由于COLI 剔除了高档奢侈消费的因素，使食品价格变动情况更加凸显， 以 COLI 作为联动机制启停临界条件设置依据及计算价格补贴依据更为合理。
4.动态管理保障对象。 要进一步规范社会救济和保障对象申请、审核、评议、审批、公示、发放等程序，做到程序公正、职责明晰、按标施保；要认真做好救助申请家庭信息联审联查工作， 建立社会救助和保障对象包括经济收入来源、 经济收入数额等在内的家庭基本状况核对和查询机制； 全面建立定期报告和定期核查制度，建立保障对象有出有进的动态管理机制。如县级民政部门要定期指导乡（镇）政府、街道办事处组织开展核查工作， 对无生活来源、 无劳动能力且无法定赡养、抚养义务人的“三无人员”，每年核查一次；对短期内收入变化不大的家庭，半年核查一次；对收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的家庭，原则上实行城市按月、农村按季核查制度，并根据核查结果及时调整社会救助和保障对象。
【参考文献】
[1]佚 名.完善 社 会 救 助 制 度 的 思路 与 对 策[EB/OL].
[2]江 西 省 发 展 和 改革 委 员 会 ，江 西 省 民 政 厅 ，江 西 省 财政厅，江西省人力资源和社会保障厅，国家统计局江西调查总队.江西省社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的实施意见[R].2011-01-22.
