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【题目】新农村社会救助体系建设困境研析
【第一章】乡村社会救助机制改革研究绪论
【第二章】农村社会救助相关概念和理论基础
【第三章】中国农村社会救助体系的发展历程
【4.1 4.2】寿光市农村社会救助体制的发展现状
【4.3】农村社会救助体系存在的问题分析
【第五章】完善寿光市新型农村社会救助系统的对策
【结论/参考文献】新型农村社会救助制度优化研究结论与参考文献
1 绪论
1.1研究背景及意义。
1.1.1研究背景。
新中国建立以来，中国的农村社会救助政策取得了重要进展。农村扶贫政策、农村居民最低生活保障政策、新型合作医疗政策及贫困人口救助等方面取得了许多进展。但是中国现阶段农村社会救助政策也存在诸多问题与不利因素的挑战，例如，一是当前我国农村地区的社会救助服务范围还较小，所开展的救助服务层次处于低水平，农村地区还有庞大的贫困人群、失业人群以及常年饱受各类疾病折磨的人群等没有享受到社会救助，这些社会问题在我国农村地区尤其是偏远山区和经济不发达地区较为普遍。二是农村社会救助体系发展远远滞后于城镇社会救助体系。三是农村灾害救助工作存在着缺乏统一的应急管理综合协调部门、救灾物资储备体系薄弱、公众减灾意识薄弱、灾害保险事业发展滞后等不足。从总体上讲，农村社会救助政策的缺失，必定会降低中国民众总体的生活质量，抑制农村的内需拉动，妨碍和谐社会及新农村的建设，加剧城乡之间的差距和社会排斥。
进入二十一世纪以来，中国高度重视农村的社会救助工作。在党和政府重视下，我国的农村社会救助制度取得了巨大的进步。截至到目前，我国已经建立了比较完善的农村社会救助体系。覆盖面不断扩大，服务水平逐渐提高，管理和监督越来越规范化，体制越来越健全，等等。在 2007年召开的党的十七大中，着重指出要"加快推进以改善民生为重点的社会建设"这一发展目标，其中涉及了提高农村医疗保障水平、健全城乡居民最低生活保障制度体系、拓展社会救助覆盖面等内容，从政府工作报告中明确地提出了完善农村地区社会保障体系的要求。到了 2012 年，在党的十八大中又着重指出"完善社会救助体系"的基本任务，高度重视全社会救助制度的建立健全，要求在农村地区构建新型农村社会救助体系，让广大农民享受到经济发展与社会进步方面的成果。到了 2014 年 5 月 1 日，《社会救助暂行办法》正式实施，这是我国首部统筹城乡地区现有各项社会救助制度的行政法规，从多个角度全面细致地阐述了农村社会救助体系的内容，其中涉及到了受灾人员救助、医疗救助、最低生活保障、特困人员供养、教育救助等十个方面确立了我国社会救助的范围和主要工作内容。在国家和社会大力发展和不断健全我国农村地区社会救助体系以及相关政策、制度和配套措施的形势下，以寿光市为例来研究新型农村社会救助体系相关问题，具有十分重要的现实需求和实践应用价值。
1.1.2研究意义。
本文立足于当前我国建立健全社会救助体系及相关制度、法律法规的主要工作内容，以寿光市农村社会救助体系的发展现状和存在的突出问题为研究重点，在总结和分析前人相关研究成果的基础上，提出有针对性的对策，无论是在理论还是在实践中，都具有极其重要的意义和价值。
（1）理论意义。
在社会救助方面的研究，政府部门和国内学者普遍关注城镇居民的社会救助现状和问题的研究，对于农村地区现行的社会救助制度及其实施效果缺没有多高的关注度。随着我国政府日益关注三农问题，与农村发展相关的各项制度建设和体系构建必然是今后政府、社会和学术界普遍重视的课题研究方向之一，而我国农村地区还存在着数目庞大的贫困家庭和人员，他们较之于城镇人口迫切需要得到国家和社会的救助。那么，如何保障这些人员的生存和生活问题，从理论角度我们应当加强对农村地区社会救助体系的研究和分析，进一步明确农村社会救济相关概念、理论等基础知识，为理论应用于时间打下坚实的根基，因此本文具有较重要的理论研究意义。
（2）实践意义。
现阶段，寿光市作为山东省的县级市，其贫困人口在山东省各市依然众多。这些农村贫困地区人口的脱贫问题已经成为寿光市政府开展社会救济的主要工作之一。通过研究寿光市在农村最低生活保障制度、五保供养制度、自然灾害救助情况、扶贫救助、医疗救助、教育救助、法律援助、住房救助、社会互助等方面的基本情况，分析突出问题，寻求解决对策，有可以为市政府和社会救助相关部门或组织制定完善本地区农村社会救助制度和体系的主要参考，具有较强的实践应用价值。
1.2国内外研究现状。
1.2.1国外现状。
通过分析国外学者在社会救助方面的研究现状及其社会救助体系的发展过程不难看出，贫困和就业两大社会问题是促进社会救助制度产生和发展的基本动力，而社会救助做具备的最为基本的功能就是不断去解决贫困问题，帮助人们就业。本文对 1980年以来国外学者在社会救助方面的研究成果进行了收集、总结，主要研究情况及典型的研究成果如下所述。
国外学者率先对发达国家已经建立起来并快速发展的社会救助体系进行了研究、分析，主要代表是 Eardley（1996）等学者在研究发达国家已经成熟的社会救助体系运行规律和积累的经验中，运用调查和比较分析法对社会救助的资金支出情况及其变动趋势进行了分析，为政府开展社会救助所需要在财政方面的支出额度问题提供了指导意见。自上个世纪的八十年代以来，社会救助支出在欧美国家的国民生产总值中的支出比重表现出明显的上升趋势。Saraceno（2003）研究了欧盟成员国内 l3 个重点城市在开展社会救助及其制定相关制度案例，针对社会救助对象的"加入和退出"政策展开了深入讨论，提出了解决福利依赖问题的基本思路。
近年来，国外学者在农村社会救助体系的研究中，集中在那些面向劳动年龄人口的救助政策。较为典型的研究有 Katelin（2006）深入分析了 24个国家的社会救助结构以及标准，并对其救助管理及救助人数和支出等进行了详细的探讨。Titadsih（2009）研究了社会救助对象加入和退出社会救助的整个过程，达到了解析福利依赖之谜团的目的。还有学者在研究中提出了较为科学可行的对策，例如学者 Mubbarao（2013）在研究中对比分析了转型国家与发展中国家在社会救助政策方面的优劣，从中总结出了对于发展中国家开展社会救助有益的经验做法。Lowell（2014）探讨了社会救助的理论基础以及相关的计划问题，并提出了亚太地区社会救助制度的设计策略。
1.2.2国内现状。
国内学者对于农村社会救助相关研究主要可以分为以下三个方面：
（1） 关于我国农村社会救助资金来源的研究。
我国很多学者在研究农村社会救助资金支持问题上，发现我国很多地区的试点工作中都普遍面临着资金不足的难题，而且认为当前我国农村社会救助方面的资金筹资渠道需要多元化。张阳（2007）提出征收社会保障税和遗产税，作为农村社会救助资金的主要来源。蒯小明（2010）指出我国是一个典型的二元经济结构国家，虽然在农村扶贫政策、农村居民最低生活保障政策、新型合作医疗政策及贫困人口救助等方面取得了许多进展，但现阶段的农村地区的社会救助服务范围还较小，农村地区还有庞大的贫困人群、失业人群以及常年饱受各类疾病折磨的人群等没有享受到社会救助，这些都需要大量的、充足的资金支持，而现阶段我国在农村社会救助工作中提供的主要资金来源为政府财政支出，很少部分是通过社会力量获取的。刘晓燕（2012）提出要大力发展慈善捐助事业，作为政府农村社会救助的有力补充。
（2）关于农村社会救助体系存在问题的研究。
潘宝兴（2009）认为农村社会救助体系建设存在的问题主要是政府在制定政策文件之前一般很少会广泛的征求社会和专业人士的意见，有的政策文件的颁布是按照上级精神和指示被迫紧急出台的，所颁布实施的相关医疗救助措施和标准中，很多指标的确定往往是依靠部分领导的主观意识和认知，在发放救助资金之后，对于困难家庭并无多大帮助，这些问题都属于法律法规体系不健全方面的问题。唐钧（2011）在研究中发现地方政府机构在社会救助工作中存在管理混乱的现象，诸如司法局、财政局、民政部门等都参与到了相应部分的社会救助工作中，存在"多龙治水"的现象，存在多重管理、标准不一的混乱问题。不同部门反复重复地解决同一个困难群众的问题，不仅仅是人力资源的浪费，而且也是会造成社会救助工作的低效。这种管理模式下，一旦出现了问题，很难追究起责任人和责任机构，容易造成各部门之间在救助工作中的责任推诿、车皮球现象，并且多部分管理模式下，本来就有限的社会救助资金无法全部应用在困难群众身上。刘德云（2014）认为上个世纪末大部分西方国家已经建立和实施统一的社会救助制度，由于经济和社会发展的特殊原因，包括中国在内的一些发展中国家尚未建立和实施城镇与农村统一的社会救助制度，农村社会救助制度之所以称为农村社会救助制度是为了和城镇社会救助制度相区别，但存在诸多问题，例如覆盖面较窄，无法对那部分急需救助的人群进行及时帮扶和支持，缺乏足够的资金，没有完备的政策与法律保障，等等。
（3）关于农村社会救助体系发展体系的研究。
郑功成（2010）在研究中提出，在解决我国现阶段农村社会救助体系中存在的各类问题过程中，需要立足于当前中国农村地区发展基本情况和对救助的需求层次，有针对性的完善相关法律法规和体系制度等，同时应当充分地借鉴国内外成功的经验和相关法律标准等，建立起真正适合我国农村基本情况的新型社会救助制度与体系。李润华（2012）在研究中本着新思维新方式来探讨我国农村贫困的根本原因，提出了构筑新型农村社会救助体系的基本思路和方法，其中最重要的就是要从发展农业和建设新农村的视角来有效解决我国农村地区的贫困问题。张文泰（2013）认为，随着我国政府日益关注农村地区困难人员的生活保障问题，与农村社会救助相关的各项制度建设和体系构建必然是今后政府、社会和学术界普遍重视的问题之一，而我国在解决农村地区数目庞大的贫困家庭和人员过程中，不能急于求成，要在资金、人力、物力和教育培训等方面实现多头并进，深入分析他们较之于城镇人口迫切需要得到国家和社会的救助这一现实需求，制订政府财政支出能力范围内的救助范围、标准等，并且应当加强监管工作力度。石曦（2013）从财政视角分析了地方财政投入的对策，认为应当通过结构优化、资源充分利用的方式加大对农村社会救助的支持，满足农村社会救助工作的资金需求，推动和促进地方政府在农村社会救助上的可持续性发展。
1.3研究内容与研究方法。
1.3.1主要研究内容。
本文以寿光市农村地区的社会救助现状和问题为研究主要内容，在相关理论的指导下，提出完善寿光市农村社会救助体系的可行性对策，相关研究内容包括：
第一章，绪论部分。主要是阐述了本研究的背景条件及研究意义，对于国内外学者在农村社会救助方面的研究成果与基本观点进行了总结、分析，提出了论文的主要研究内容、方法、创新之处以及不足之处。
第二章，相关概念和理论基础。主要是阐述了社会救助、农村社会救助的基本概念和资源配置理论、选择理论、福利经济学的公共选择理论、马斯洛需求层次理论等的相关概念。
第三章，中国农村社会救助体系的发展历程。分析了中国古代的社会救助思想与行为、建国以来我国农村地区的社会救助制度的发展演变，并对现阶段我国已经建立起来的社会救助体系框架进行了介绍。
第四章，寿光市农村社会救助体系发展现状与问题分析。在介绍寿光市基本情况的基础上，分析了寿光市农村社会救助体系的发展现状，并对其存在的问题做出了深入的分析、探讨。
第五章，完善寿光市新型农村社会救助体系的对策。在前文问题分析的基础上，有针对性地提出了四个方面的对策，认为应当通过强化农村社会救助法制化建设、完善现行农村社会救助相关法律法规去解决农村社会救助相关法律法规不健全的问题，应当通过明确各单位在社会救助工作中的分工负责、努力提升农村社会救助队伍的服务水平与能力以有效解决当前寿光市农村地区社会救助管理体制不健全这一现实问题，在政府财政支持农村社会救助方面进一步强化、支持慈善事业发展促进救助主体的多元化去解决政府投入资金总量不能满足社会救助需求的问题，应当通过整合各相关救助部门的资源、适时提高救助补贴和救助标准来解决农村社会救助标准普遍偏低的问题。
第六章，总结。对全文做出总结。
1.3.2采用的研究方法。
（1）文献资料法。
在本文的研究过程中，通过知网数据库、万方数据库、维普数据库以及网络资源库收集、整理并总结分析了大量的国内外关于农村社会救助的研究现状、课题与成果，并通过相关书籍阅读、政府网站检索、有关部门走访调查等渠道获得了寿光市在农村社会救助方面的现状和问题，形成了本文的研究理论基础和案例分析数据资料基础，并进行创新。
（2）定性分析和定量分析相结合。
在收集、总结寿光市社会经济情况相关数据资料以及在农村地区开展不同社会救助的基本数据资料的基础上，运用定性与定量相结合的分析手段来分析、探讨当前寿光市农村地区的社会救助体系的发展现状，通过数据分析来增强论文的研究价值和现实意义，从中总结出寿光市现阶段所开展的农村地区社会救助工作中存在的突出问题与不足，然后对其进行定性分析，探讨完善寿光市新型农村社会救助体系的具体对策。
1.4创新点与不足。
1.4.1论文的创新之处。
（1）本文研究发现，国内外学者对社会救助体系的研究较为深入、全面，但针对寿光市农村社会救助体系发展的现实情况、存在的问题与不足等展开研究的文献还未出现，尤其是在当前我国着力解决"三农"问题的大环境下，探讨寿光市农村新型社会救助体系的完善对策与建议，具有紧迫的现实需求和重要的应用价值。
（2）本文认为当前寿光市农村社会救助体系存在的问题主要在于：第一，农村社会救助相关法律法规不健全；第二，农村社会救助管理体制不完善；第三，政府投入资金总量远远无法满足社会救助需求；第四，农村社会救助标准普遍偏低。
（3）本文提出了完善寿光市新型农村社会救助体系的具体对策，在解决农村社会救助相关法律法规不健全这一问题中，立足寿光市现有社会救助体系相关法律法规发展情况，认为应当通过有效推动农村社会救助法制化建设进程、完善现行农村社会救助相关法律法规；在解决农村社会救助管理体制不完善的这一问题上，应当明确各单位在社会救助工作中的分工负责、重视农村社会救助队伍服务能力的提升；在解决政府投入资金总量不能满足社会救助需求这一问题上，应当强化财政作为农村社会救助资金来源的主体作用、通过支持慈善事业发展促进救助主体的多元化；在解决农村社会救助标准普遍偏低这一问题中，应当合理整合各相关救助部门的资源、适时提高救助补贴和救助标准。
1.4.2论文的不足之处。
对于一个寿光市农村地区的社会救助体系进行实证研究，由于相关数据和资料获得的难度，只涉及了最低生活保障制度、医疗救助、扶贫救助、住房救助、社会互助等九个方面的研究，致使本文在研究上还存在着许多不足。而农村社会救助体系所涉及的内容较为广泛，体系的建设与完善并非一朝一夕能够完成，加上本文对于相关数据信息和资料的收集不是很全面，因此在定性定量分析中难免会显得单薄。另外，本文在理论和实践工作中的经验有限，这就有可能使得本文的理论研究或实证分析部分对于寿光市当地的实用性、针对性不够。这些问题和不足，都将成为本人在今后的工作和研究中不断努力的方向。
