With the persistent adjustment of economic structure, urbanization has entered into a period ofdeep transformation. The further promotion of new urbanization is the need of the times and thenecessity of history. But at the same time, the continuous urban expansion makes the number oflandless farmers increase rapidly. With the impact of the original rural pattern and the continuousloss of land, a series of social problems related to landless farmers have emerged one afteranother. Land is the basis for farmers to live in. Once the land was expropriated, those farmerswould lose the most fundamental production method and the most important source of living.
Meanwhile, the city would become their only destination. Under the background of newurbanization, we should implement the people-oriented development idea and promote thecoordinated development of the region. However, due to the restriction of the long existing dualeconomic structures in urban and rural areas, landless farmers cannot be treated equally with thecitizens in terms of household registration status, social security, etc. Nevertheless, it is difficultfor them to integrate into the city, resulting in a serious decline in life quality and theincreasingly prominent plight of old-age care. In 2020, the number of landless farmers in Chinais estimated to break through 100 million. Whether the problem of landless farmers’ pension canbe solved effectively is directly related to the prosperity of the country, the stability of the society,and the revitalization of the countryside. It also puts forward more urgent requirements for theconstruction of landless farmers’ Pension Security system.
Based on the actual needs of the old-age care for the landless farmers, this paper discusses alarge number of documents and policies and defines the relevant concepts. Moreover, this paperanalyzes the main existing problems in the old-age care of the landless farmers by applying thetheory of social equity, landtax theory, and the theory of sustainable livelihood. From the threeaspects of the rural land requisition system, the security system for landless farmers, and theideology values of the landless farmers, this paper explains the reasons behind the problems indetail and then raises specific countermeasures such as optimizing the compensation system forland acquisition, improving the operation system of the endowment insurance, and polishing therelevant supporting policies. Under the strategic background of fully promoting newurbanization and rural revitalization, combining the pension security with the problem oflandless farmers, this paper considers the solutions to the pension security dilemma of landlessfarmers in the construction of new urbanization in multiple dimensions via comparing andcommenting on the typical mode in some areas of China. The goal is to explore the new pensionsecurity pattern for landless farmers consistent with the basic status quo in China and to specifythe development path and direction of breakthrough. What is expected is to bridge the defectsand deficiencies of the current pension security system, improve the quality of urbanization andrelieve the landless farmers’ worries.
Key words: New urbanization; Landless farmers; Pension security
目录
摘要..................................................................................................................................................I
Abstract...........................................................................................................................................II
第 1 章 绪论................................................................................................................................. 1
1.1 研究背景与意义................................................................................................................ 1
1.1.1 研究背景.................................................................................................................. 1
1.1.2 研究意义.................................................................................................................. 2
1.2 国内外研究现状................................................................................................................ 4
1.2.1 国外研究现状.......................................................................................................... 4
1.2.2 国内研究现状.......................................................................................................... 5
1.3 研究思路与方法................................................................................................................ 7
1.3.1 研究思路.................................................................................................................. 7
1.3.2 研究方法.................................................................................................................. 8
1.4 研究重点、难点和创新点................................................................................................ 9
1.4.1 重点.......................................................................................................................... 9
1.4.2 难点.......................................................................................................................... 9
1.4.3 创新点.................................................................................................................... 10
第 2 章 相关概念与理论基础................................................................................................... 11
2.1 相关概念.......................................................................................................................... 11
2.1.1 新型城镇化............................................................................................................ 11
2.1.2 失地农民................................................................................................................ 11
2.1.3 养老保障................................................................................................................ 12
2.2 相关理论基础.................................................................................................................. 12
2.2.1 社会公平理论........................................................................................................ 12
2.2.2 地租理论................................................................................................................ 13
2.2.3 可持续生计理论.................................................................................................... 14
2.3 相关关系阐述.................................................................................................................. 15
2.3.1 新型城镇化与土地征收的关系............................................................................ 15
2.3.2 新型城镇化与农民土地权益的关系.................................................................... 16
第 3 章 我国失地农民养老保障的现状及问题....................................................................... 17
3.1 失地农民养老保障的现状.............................................................................................. 17
3.1.1 失地农民养老状况................................................................................................ 17
3.1.2 失地农民养老保障相关制度................................................................................ 18
3.1.3 失地农民安置措施................................................................................................ 19
3.2 失地农民养老保障存在的问题...................................................................................... 20
3.2.1 传统养老模式难以持续........................................................................................ 20
3.2.2 失地农民养老保障水平低.................................................................................... 21
3.2.3 养老保障制度不完善............................................................................................ 22
第 4 章 新型城镇化背景下失地农民养老保障存在问题的原因........................................... 24
4.1 农村土地征用制度亟需规范.......................................................................................... 24
4.1.1 征地补偿标准不合理............................................................................................ 24
4.1.2 征地补偿程序不透明............................................................................................ 24
4.2 失地农民保障体系矛盾丛生.......................................................................................... 25
4.2.1 养老保障制度设计不科学.................................................................................... 25
4.2.2 养老保障监管机制不健全.................................................................................... 26
4.2.3 社会保障相关立法迟滞........................................................................................ 26
4.3 失地农民思想价值观念制约.......................................................................................... 27
4.3.1 失地农民参保意愿不足........................................................................................ 27
4.3.2 失地农民就业观念落后........................................................................................ 28
4.3.3 失地农民自我身份认同感欠缺............................................................................ 28
第 5 章 国内部分地区解决失地农民养老保障问题的实践及总结....................................... 29
5.1 国内部分地区失地农民养老保障实践.......................................................................... 29
5.1.1 成都：纳入城镇社会养老保险体系.................................................................... 29
5.1.2 青岛：纳入农村社会养老保险体系.................................................................... 29
5.1.3 上海：纳入小城镇社会保险制度体系................................................................ 30
5.1.4 嘉兴：建立失地农民养老保险制度.................................................................... 30
5.1.5 重庆：纳入商业保险体系.................................................................................... 31
5.2 对比述评及经验总结...................................................................................................... 32
5.2.1 失地农民养老保障实践对比述评........................................................................ 32
5.2.2 失地农民养老保障模式经验总结........................................................................ 33
第 6 章 新型城镇化背景下解决失地农民养老保障问题的对策........................................... 36
6.1 优化土地征用补偿制度.................................................................................................. 36
6.1.1 规范征收流程........................................................................................................ 36
6.1.2 提高补偿标准........................................................................................................ 37
6.1.3 拓宽安置方式........................................................................................................ 37
6.2 健全养老保险运行体系.................................................................................................. 38
6.2.1 提升城乡社会养老保险的基本保障水平............................................................ 38
6.2.2 加强城乡养老保险的立法支持............................................................................ 39
6.2.3 扩大养老保险的资金来源.................................................................................... 39
6.3 完善相关配套政策.......................................................................................................... 40
6.3.1 加快户籍制度改革................................................................................................ 40
6.3.2 深化农地产权制度改革........................................................................................ 40
6.3.3 促进失地农民再就业............................................................................................ 41
结语............................................................................................................................................... 42
注释............................................................................................................................................... 43
参考文献....................................................................................................................................... 47
攻读学位期间发表的论文及科研成果....................................................................................... 52
致谢............................................................................................................................................... 53
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
我国有以农治国的传统，十分重视农业生产，千百年来便将农业作为立国之本，1978年，中国 9.62 亿总人口中乡村人口占比 82％。而到了 2019 年末，城镇常住人口达 84843万人，在中国总人口 14 亿人中占比为 60.60%，较之 2018 年末足足上升了 1.02%。[1]《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》强调我国应优化调整城镇化架构，以使 2020 年常住人口城镇化率达到 60%，并向更加健康的发展模式迈进。[2]新型城镇化战略的持续深入与有序推进使得我国城镇化进入了快速发展阶段，但一系列社会问题也随之而来。据《全国土地利用总体规划纲要》关于非农建设占用耕地面积的测算得知，随着城镇化率的稳步提高，中国失地农民或可于 2030 年增至 1.1 亿人，而其中又有约 0.5 亿以上的农民处于无地无业的艰难境况之中。[3]当房屋和土地被剥夺，农民失去的不单单是现有的收入，还有原有自给自足的生活方式。他们因无田可种日渐致贫，就业难的问题更让高龄失地农民举步维艰。因土地征用以致农民生活质量下降的情形极为常见，由此产生的社会矛盾层出不穷。
新型城镇化建设的核心是以人为本，若想将以人为本落到实处，就要合理地开发利用土地资源，更要帮助失地农民实现生活和养老的基本保障。我国己于 1999 年被划为人口老龄化国家，农村的老龄化问题格外严峻。2016 至 2020 年，60 岁及以上老年人口的增速相对稳定，从 2021 年起则将有显着提升，直至 2030 年这一比率或可达 25%左右，80 岁及以上高龄老人数量更是持续增加。[4]人口老龄化的加速使得城乡之间老龄化的不平衡愈发凸显，总体而言农村程度最高，其次是城市人口，城镇人口相对较轻。农村老龄化问题程度高且速度快，常见于全国各个地区，故而对失地农民养老发展问题的研究能够为走中国特色新型城镇化道路肃清障碍。任何体系都在变化中不断演进，在当前的社会形势下，失地农民养老保障体系的构建更显刻不容缓。本文以新型城镇化为背景，详尽阐释了失地农民养老保障的现状及问题，并进一步探寻了问题背后的原因，同时就我国部分地区失地农民养老保障的实践模式进行了对比分析，以期提出更具可行性的对策和建议。
1.1.2 研究意义
坚持走中国特色新型城镇化道路是我国现代化建设中的全局性、历史性任务，它不仅能有效促进经济增长、拉动内需与改善民生，更有助于奋力推进全面建成小康社会的步伐。
“三农”问题事关国家的兴盛繁荣，失地农民问题正是社会转型期这一特殊时期不可回避的问题之一，研究新型城镇化建设背景下的失地农民养老保障问题，积极探索相应的发展路径，不仅给农村的建设与发展提供了参考，更为全国城镇化进程的推进总结了宝贵经验，有着十分重要的理论和现实意义。
（1）理论意义
城镇化向来是国内外学者的研究热点，但我国目前的研究层次依旧局限于宏观经济范畴，涉及新型城镇化的分析也仅是简单的给出定义，针对具体国情的理论解释尚缺乏全面深入系统的研究。与诸如养老保障等其他理论结合的相关书籍与学术文献较少，有关失地农民养老保障的研究更是鲜见。时至今日，三农问题仍是我国经济稳步向前发展的重要限制条件，之所以这些问题尚未妥善处理正是由于养老保障制度上的不足，我国始终未构建起公平完善的养老保障制度，这使得三农问题的处理存在切实困难。本文广泛结合社会学，管理学等知识，对现有成果与文献进行回顾与总结，并在此基础上从多个维度分析失地农民养老保障问题，这既是对以往理论体系的梳理，又可助推学术研究日趋向专业化、具体化、现实化的目标演进。
以科学的养老体系取代以往单纯依靠土地养老的陈旧模式，建立并完善城乡居民养老保险制度，让失地农民的现实问题得到妥善处置，更好地享受晚年生活，此亦即乡村振兴战略的应有之义。为了提升社会保障制度的公平性，维护社会稳定，务求令其制度设计尽可能覆盖到全体国民，加强对边缘群体的保护。这是增强养老政策针对性和实效性的突破口，更是弥合城乡鸿沟的重要举措。
（2）现实意义
有助于新型城镇化建设的深入。认识并处理好深化改革和改善民生的关系已成为社会转型期的重中之重。完善失地农民养老保障制度，解决失地农民养老发展困局与农村城市化、农民市民化息息相关，对于因势利导解决“三农”问题，缓和土地征用中的矛盾冲突，实现农村人力资本积累与农村经济多元化发展都起到了有效的推动作用。我国改革业已步入决胜阶段，城镇化质量的提升至关重要，改善农村老年人生活质量，不仅能加快推进中国特色新型城镇化进程，化解人地矛盾，拓展增收渠道，还能够提高农村老年人的自养能力，让失地农民权益获得制度上的保障，让现代化硕果惠及全体人民。
有助于以人为本发展理念的落实。农村是乡土社会，也是熟人社会，生活节奏相对而言比较缓慢，彼此的信任程度较高，讲究“乡里乡亲”，注重“人情往来”，通常更喜欢用“帮忙”来联络巩固感情，相处更为简单直接。城镇化的过程中部分失地农民由“农民”
变为“市民”，突然自熟人社会步入陌生人社会，原有的生活环境发生转变，交际圈子顿时缩小。高龄失地农民对于农村和土地的眷恋则更为浓厚，他们的交友范围通常比年轻人要窄，活动地域也相对有限，常年的农村生活让他们习惯了慢节奏的生活方式，农事生产几乎已经刻入骨髓，一旦脱离这种习惯了大半辈子的生活方式，往往会显得无所适从。李克强总理指出：“新型城镇化贵在突出‘新’字、核心在写好‘人’字。”[5]全面深化改革离不开养老保障制度的不断完善，这也是由党为人民谋福祉的宗旨与执政为民的理念决定的。只有将人民对美好生活的向往逐渐具象化，更加高效、更可持续的发展才有希望达成。
有助于全面建成小康社会的实现。在产业体系升级、城乡二元矛盾突出的大背景下，农村的社会环境日渐开放，社会活动也日趋活跃，然而当农民失去土地，其“日出而作日落而息”的行为习惯和“安土重迁”的故土情结都会使失地农民对新身份缺乏认同感和归属感。在历史与现实多方面因素的作用下，完备的社会保障体系对于绝大多数失地农民而言依旧遥不可及。如此规模庞大的失地农民若失去了一个公平合理社会保障制度的兜底，将有很大可能影响到社会的正常运转。2018 年 3 月 5 日，李克强在作政府工作报告时表示，“倾情倾力做好托底工作，不因事难而推诿，不因善小而不为，要让每一个身处困境者都能得到社会的关爱和温暖。”[6]因此，健全失地农民养老保障机制，建设覆盖城乡居民的养老保障制度，让失地农民老有所依、老有所养，不仅对经济转型与民生保障至关重要，而且对我国推动城乡一体化，实现全面深化改革，全面建成小康社会有着非同寻常的意义。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
经梳理可知，国外有关养老保障的研究已经形成了系统，但针对失地农民养老问题的论文依然很少，或在对征地、就业和社会保障的有关研究中仅仅有极小一部分涉及到了失地农民。这是因为国外养老保障制度早已相当成熟，配套的土地征用、农民补偿及社会保险制度业已非常完备，西方国家工业化与城镇化兴起较早且进展极为迅速，能够给予失地农民以充分的保障，因此征地所带来的失地农民养老保障困境不再被西方发达国家学术界视作关注的焦点。大多数发达国家早在上个世纪就建立起了科学、精准、完备的社会养老保险制度，福利国家瑞典便是其中的典型，瑞典设立了有关养老保险的一系列法规，如 1913年的《国民养老金法案》及 1948 年的《养老金法》等，英国政府更是于 1925 年将统一的养老保险制度在全国层面推行开来。尽管西方国家实施的土地私有制可以按照市场竞争的规律自由进行交易，这与我国土地归集体所有是相悖的，但国外也时常会以公共利益为缘由进行土地征收，故而同样会出现失地农民。
（1）关于养老保障制度体系的研究。
庇古（Pigou）在《福利经济学》一书中最先提出“经济福利”的有关概念，认为收入分配越趋于均等，就越有助于社会福利最大化，主张通过一定的税收政策向富人的消费征税，专为低收入人群提供基本福利保障，对“市场失灵”也提出了全新的解决思路，其国家干预与福利改革思想对后世影响深远。[7]密立根（Milligan）和康拉德逊（Conradson）则基于社会协同养老的视角，主张通过农村养老服务资源的整合精简效能，为健康的老人设置独立的生活区域，满足其实际需求，公益慈善组织及志愿服务机构应发挥自身优势，不断改善高龄老人生活及养老水平。[8]
（2）关于失地农民生活与就业的研究
古思塔澳（Gustavo）和立伯尔（Libor）认为，农民群体健康问题凸显，因其常年务于农事，身体素质每况愈下。此外由于收入水平偏低，农民的日常生活质量也受到影响，自身健康面临着极大的威胁，这使得农村贫困率居高不下。[9]美国社会学家罗伯特．Ｅ．帕克（Robert Ezra Park）则对农民失去土地进入城市后的生活进行了描述与分析，农民因土地被征用，沦为失地农民，进入城市后又因就业竞争力不足无法找到稳定的工作，以致流浪街头。而这种趋势一旦形成，就会使城市管理产生新的困难，也将在一定程度上影响城镇化的进程。[10]
（3）关于征收制度的研究
布蓝达澳（Brandao）和费得尔（Feder）认为农民的合法权益应该得到保护，建议在征用土地前明确政府的职能定位与土地产权的归属，同时出台专门的法律政策约束政府官员的权力，确保失地农民得到公平对待。[11]赫林（Herring）认为政府在征地时，只有综合考虑到经济与政治利益，才能给失地农民带来切实的好处。[12]罗伊普罗斯特曼（RoyProsterman）则认为，政府应在改革土地征用制度与增强农民维权意识中发挥其不可替代的重要作用，让农民与开发商通过直接的接触进行充分协商，真正做到还权于农民。[13]
土地是农民生产生活最为根本的保障。政府则是被征地群体养老保障资金的首要承担者，同时肩负着相关的监管责任。如施行现收现付制模式的德国，养老保险的资金便主要来源于政府，农民有一套独立的养老保险制度，由国家专门补贴，在英国与瑞典，失地农民养老保障的费用更是几乎全部由财政承担，因此，对政府责任的明晰事关重大。失地农民养老保障制度的发展要与我国国情和经济体制相适应，符合社会客观现实的需要，同时建立在自身相对完备的理论体系之上。尽管我国与西方发达国家社会文化迥异，土地所有权、社保体系、城市化与经济发展水平均有所不同，失地农民产生的原因也各有其特殊性，但国外学者仍能为我们思考问题、看待事物提供一些全新的视域与方向，对于论文的撰写同样有一定的参考价值，在研究时需要有选择地借鉴。
1.2.2 国内研究现状
近年来，随着我国城镇化水平持续提升，失地农民养老保障问题对于促进社会和谐稳定的重要意义也日渐凸显，引发了政府的高度重视与学界的广泛关注，并以此开展了一系列深入的实证研究，在诸多层面都实现了突破性的创新，大致可分为如下几类：
（1）关于失地农民养老保障必要性的研究
王敏、杨宇霞认为失地农民养老保障的必要性体现为以下几点：第一，城镇化的深入与高龄群体的增多使被征地农民养老保障制度的规范势在必行；第二，失地农民养老保障制度在城乡统筹中意义重大，优化失地农民养老保障制度是通往和谐社会的必由之路；第三，失地农民群体的实际利益亦可因此得到充分的保障。[14]李庆伟认为失地农民群体为国家做出的功绩不可磨灭，养老保障制度的缺陷令失地农民遭遇不公，这一问题不容忽视，而妥善处理失地农民养老的核心要义就在于公平。着眼长远，失地农民养老保障体系的建立与健全正是彰显社会公平的关键。[15]杨枢认为针对城乡二元结构，农村养老保障制度的改革要摆脱旧体制的掣肘，政府也应加大扶持力度，改变农村养老保险的“碎片化”格局，对参保者采取标准化管理，提升管理效能，有效降低成本，逐步缩小城乡差距。[16]史先锋则认为现行失地农民养老保险制度存在种种缺陷，诸如政策缺少强制性，个人缴费比例高，保障水平无法适应失地农民的养老需求，正是这些原因降低了失地农民群体的参保积极性。[17]徐志宏认为，完善被征地农民养老保障制度可以起到缓解社会矛盾的作用，让被征地农民群体的物质需求得到满足，生活水平有所保证，让发展的硕果造福城乡居民，从而推动城乡一体化的协调发展与社会主义和谐社会的构建。[18]
（2）关于失地农民养老保障现状及问题的研究
徐志宏认为，我国的养老保险政策存有漏洞，失地农民参保意愿淡漠，参保积极性不足。失地农民大多文化层次低，基本理财技能薄弱，看不到参保所能带来的积极作用，同时由于经济实力往往并不乐观，个人难以承担全部参保费用。[19]赵蒙成、王语晗以苏南地区 2000 位失地农民为样本，经由实地调研与实证分析，获知收入是失地农民幸福感的首要影响因素。[20]程萍萍则认为家庭养老功能趋于弱化，以土地为依托的家庭养老模式虽在农村仍占主流，但计划生育的深入和青年“务工潮”的兴起使得农村空巢老人与日俱增，家庭养老趋于弱化。[21]刘邦凡、张伟芳、李建军通过对张家口市的实地考察，认识到目前我国的农村养老保障体系存在包括家庭养老功能削弱、农村养老服务滞后、农民投保意识淡薄等多个方面的问题。[22]兰措卓玛对西宁市户籍改革进行了调研，指出城镇企业职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险差距悬殊，这是由二元经济壁垒导致的。而要使失去土地的农村居民在生活水平和社会福利上向城市居民靠拢，则应努力构建城乡一体的保障体系，从而真正实现城乡公平。[23]
表 5-1 失地农民养老保障实践对比述评
…………由于本文篇幅较长,部分内容省略,详细全文见文末附件
结语
国家的兴盛与繁荣离不开城镇化的推动，“新型城镇化”的提出则使人们对城乡关系的认识愈加理性与科学。十九大报告指出，“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”[70]这也为新型城镇化的持续深入指明了方向和路径。城市空间的拓展与城市规模的扩大令失地农民的数量与日俱增，土地所承担的养老保障功能转移，失地农民晚年生活面临着极其严峻的挑战，在社会的急速发展与持续裂变中，失地农民日渐边缘化，成为游移于农民与市民之间的特殊人群。随着新型城镇化的不断推进，如何让失地农民融入城市，共享新时代的累累硕果，如何让失地农民老有所养，幸福感、获得感、安全感不断增强，如何让失地农民在失地后不“失心”，失地后有更好的生活，是我国新型城镇化进程中政学两界亟需研究、亟待解决的重大社会问题。
新型城镇化背景下失地农民养老保障的建立与完善，是对长期以来二元体制壁垒的有效响应，也是对城乡统筹规划的积极探索。新型城镇化以人的全面发展为终极目标，优化城镇化发展模式，推动城乡一体与区域协调发展，中央与地方政府均要强调问题导向，加大财政投入，回应民生关切，承担其各自的职能。失地农民养老保障制度的选择要从本国国情出发，通过探寻不同地区的经验，实现新型失地农民养老保险制度与其他制度的衔接与转换，从而为失地农民创造发展的无限空间，丰富其精神文化生活，使失地农民的长久生计得到充分保证，失地农民的利益需求得到切实满足。
注释
[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国 2019 年国民经济和社会发展统计公报[R].2020.
[2]中共中央 国务院.国家新型城镇化规划（2014－2020 年）[EB/OL].新华社.2014.http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.
[3]中国政府网.全国土地利用总体规划纲要（2006－2020 年）[EB/OL].新华社.2008.http://www.gov.cn/guoqing/2008-10/24/content_2875234.htm.
[4]国务院.国家人口发展规划（2016－2030 年）[EB/OL].新华社.2016.http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/25/content_5163431.htm.
[5]李克强强调：扎实推进以人为核心的新型城镇化[N].人民日报,2014,09(17):03.
[6]中国政府网.李克强作政府工作报告(文字实录)[EB/OL].2018.http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-03/05/content_5370734.htm[7]庇古.福利经济学[M].北京:商务出版社,2006.
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