第 4 章 国内外城市河道养护管理的经验及借鉴
根据国情的不同，世界各国的河道管理模式均有所区别。尤其是西方发达国家，在经济社会发展到一定程度后，河道管理机制的建立与本国的文化、人口、环境状况等联系的更加密切。总体而言，国外河道养护管理的做法依据水资源在国家中的重视程度、经济社会发展程度以及水资源自然条件的变化而变化，与国家和地区发展有着紧密联系，当前主要有国家统一管理、多部门综合管理和流域性区域性管理等。在进入二十一世纪以来，我国各地特别是较先进城市在意识到河道保护的重要性之后，逐步减少了对河道的开发和利用，更多地在河道自然生态恢复和可持续发展上下功夫，城市河道的养护管理工作进入了密集的探索、发展和巩固阶段。
4.1 国外养护管理模式、经验及典型做法
4.1.1 管理模式
4.1.1.1 国家统一管理模式
国家统一管理模式主要应用于水资源环境较为恶劣的国家或地区。针对水资源短缺、河流水土流失、水质恶化、河流生态环境不平衡、洪涝灾害频发等突出河流问题，由国家统一对河流进行治理和管理。典型国家有荷兰、古巴等。
成立于上世纪70年代的交通、公共工程与水管理部是荷兰专门的水行政主管机关，代表荷兰中央政府行使制定、监督和实施国家的水资源政策、方针，同时对省级政府的河流管理工作进行监督指导，对污水处理等市场服务行为进行规范监管。该部下属的水资源管理司具体负责河流工程实施、河流水质提升和污水处理等。荷兰典型的“一龙治水”模式，经过长期的实践证明是较为成功和有效的。
4.1.1.2 多部门联合管理模式
多部门联合管理模式主要应用于河流建设完成度较好、水资源问题不突出的国家或地区。典型国家是日本。日本的河川管辖部门涉及国土交通省、农林水产省和经济产业省等部门。其中国土交通省负责对河川进行建设和维持管理，农林水产省负责河川涉水产业如捕鱼、企业排污等行为的监管审批，经济产业省负责水资源的开发利用和水处理技术的应用。日本各部门注重整体效应，各司其职进行河川的开发、利用和管理。
4.1.1.3 流域综合管理模式
流域综合管理模式是通过综合性措施重建生命之河的系统综合管理，目前己成为西方发达国家21世纪水资源管理的重点。①主要应用于河流环境较好、水资源较丰富、防洪排涝、污水处理等水利基础设施较完善的国家和地区。这种模式通常由中央政府负责宏观规划编制和协调，具体河流保护和管理工作由以流域为单位的州一级政府或管理机构负责。对河流的管理由分散逐步变为协调统一，由地方行政分散管理变为对流域统一管理和协调。典型国家有法国、美国、澳大利亚等。
在1964年之前，法国采用的是按行政区划对河流进行管理，随着对水资源利用需求的增加和水污染问题的突出，流域性和系统性的河流特征让法国政府认识到，管理河流的范围和方式要从行政区域向河流流域转变。法国成立了国家水务委员会、流域委员会（及水管局）和子流域水务委员会，强调实施流域管理，国家水务委员会只负责制定各大流域的总体规划，具体规划与措施由州一级和流域管理机构制定。法国采用的流域综合管理模式避免了多部门水资源管理职责的交叉重复，特别是避免了地方政府和流域管理职责的交叉重复，得到了欧洲国家的广泛认同。
4.1.2 管理经验
目前，发达国家的河道管理理念已从“充分开发和利用水资源”提升为“更加注重河道生态系统的恢复和保护，充分发挥河道的综合服务功能”,即河道可持续保护、开发、利用的综合管理理念。
4.1.2.1 生态治理管理理念
欧洲着名河道如塞纳河、泰晤士河、多瑙河、莱茵河，历史上都曾经历过重大污染，各国政府在经过大规模整治后，针对河道水体的易污染和易破坏的特性，提出了生态治理的概念：通过重建并恢复河道自然生态，保护生物多样性、利用生态系统进行自我修复是保持河道可持续发展的重要途径之一。西方发达国家还建立了河道生态治理与河道管理可持续发展相融合的新模式，向市场广泛引进原位生物修复、曝气复氧、生物填料、菌种培养等新技术，采用生物菌、生物酶降解河道水体污染物，同时严格管控排污行为，逐渐恢复了河道的自然生态。
4.1.2.2 依法实施管理
各国都强调立法优先，从保护生态环境出发，制定相应的法律、法规，严格监督水质安全，增加河道水资源保护和控制的建设与管理经费。
①如美国河道管理的相关法律法规较为健全，从中央政府到各州，都有各自的水法，对河道管理的职责内容、程序步骤、权限地位等均从法律的角度予以规定。1977年实施的清洁水法案是1972年联邦水污染控制法案的修正案，这项法案明确了控制污水排放的规则，规定除了依据该法获得污水排放许可证外，任何人不得向自然水体排放污染物。
②依据此法案，各州政府通过立法增加了河道建设、保护、开发、利用等专项经费，进一步提升了河道养护管理水平。
4.1.2.3 加强公众参与
通过公众教育和公众参与，形成全民自觉保护环境的良好氛围。环保团体、志愿者组织监督河道排污违法行为，传播环保意识，为河流生态治理出谋划策。如瑞士设置“人与环境”课程，使之成为中小学教育的一项重要内容；美国在华盛顿波托马克河治理中制定“河流监管计划”,广泛发动社会志愿者参与河道保护和管理；新加坡制定“水道认管计划”,规定认管机构要定期清洁水道，开展水质研究，保护水道环境等等，都为加强公众环保意识和提倡公众参与起到良好作用。日本将满足民众需求作为河川管理的重要目标之一，在兴修水利工程实施前广泛征集民众意见建议，通过河川管理为民众提供安全、舒适的生态河川环境。
4.1.2.4 多渠道筹集管理经费
美国通过立法增加政府投资、发行水利基金公债、用水户公益筹款、吸纳民间投资等办法，用于河道水资源的管理和可持续发展。巴黎利用塞纳河沿岸土地建设使用或租赁产生的经济效益弥补管理资金的不足用费等，以弥补资金来源的不足。瑞士实施生态发电，用额外的绿色电价恢复和改善已经退化的莱茵河上游河到自然生态系统。
4.1.3 典型国家（城市）
4.1.3.1 英国
作为最早实施依法治水的国家，英国有着完备的涉水法律法规体系，确保全国上下均能严格遵守，依法开展一切水事活动。从法律的层面还特别规定了水行政主管部门、企事业单位分清职责权限，严格督查涉水管理机构充分发挥作用，对违规排污等违法事件则进行严管重罚。
英国加强对河道进行流域性的集中统一管理。像法国一样，英国以流域为单位成立了水资源管理部门，对涉水活动进行统一管理。经过多年的改革和探索，英国已基本完成了全国范围内的河道流域综合性集中管理模式的建立。英国还与法国建立了国与国之间和地区与地区之间的协作机制，通过定期的会晤、协商、交流、合作等，共同建设和治理河道水环境。
英国十分注重公众参与在河道管理中发挥的作用。通过建立民主的监督管理机制，引导沿河企业、工厂、农场主和居民共同参与水管理活动。一方面扶持各类水行业协会和理事会等非政府组织的成立，对沿河排污者进行监督检查；另一方面，向沿河居民和河边钓鱼者发放电话联系卡，发动民众发现和举报河道污染行为。政府管理部门则在重要河段、河流交汇处设置水质水文监测点，及时监测水质变化情况，并实时在网站和平台上公布，供各界查询。所有的涉水非政府组织和民众代表都可以通过合法途径参加河道管理工作的决策讨论过程中，使得决策结果更加科学合理。有着广泛民众参与的水质监测和监管体系已成为河道管理部门决策及执法的重要依据。
4.1.3.2 美国
美国在原有仅仅注重污染控制的单一目标向污染控制和恢复河流自有生态系统并重转变，提出了与经济发展想适应、与自然相协调的河流可持续发展理念。①运用先进的科学技术和管理手段，改善河流生态系统，发挥河流功能，实现可持续发展。同时在河流规划和相应项目筹划开始，就强调加大公众参与和引进民营组织投资，广泛的公众参与成为了美国河流保护和管理的一个明显特征。
4.2 国内养护管理模式、经验及典型做法
4.2.1 管理模式
随着国家人口的快速增长和经济的高速发展，经过上千年的开发和利用，我国的很多河道环境已受到了严重破坏。水质恶化、河道断流、水体污染、水环境退化、洪涝灾害等问题日益凸显。在经历了深刻的教训和付出沉重的代价之后，人们开始反思并提出了河道养护管理工作要可持续发展的理念。①将水质水量管理、生态系统维护、河道水环境景观和旅游、水资源开发利用等作为河道养护管理的重点，越来越在社会上取得共识。城市河道养护管理的对象内容从河道水面和河岸保洁、绿化养护和设施维护，逐步向水质水量、生态系统和水循环系统构建、水环境改善和人水和谐等方面延生。而要实现城市河道的可持续发展，国内管理部门结合地方实际情况，分别采取了建设与管理链接、政府与民间联合、综合一体化养护等管理模式。
4.2.2 管理经验
4.2.2.1 引入非政府机构管理
随着越来越多的人选择拥有良好的生态环境作为工作、生活的场所，大量滨河建筑的建设和开发随之兴起。以往河道管理部门对涉河建设项目完成后对河道整体环境造成的破坏不胜其烦，为恢复和提升河道水环境需投入大量人力和资金。现在许多城市的河道管理部门在对涉河建设项目进行审批时，要求建设单位一并对建设范围内的河道环境进行提升改善，并在建设期内对河道设施进行养护管理。这种做法一定程度上缓解了政府的财政压力，同时给予了建设单位一定的权限和责任，既能作为整体建设项目的亮点内容，又能保持和维护原有河道设施不受工程破坏。一些先进城市还开展了涉河企业、单位河道认养试点，将河道的养护管理和经营权交给私营企业或沿河单位，政府部门进行行业监管，引入市场机制，使得河道管理养护工作效率得到很大提高。
4.2.2.2 依法加强管理
北京、上海、深圳等国内较先进城市都建立起了较为成熟和完善的地方性河道法律法规体系，各项法律法规条文涵盖了河道管理的全过程，长期的从严执法和依法管理为减少河道违章排污行为和提升河道水质提供了坚实基础。而且当现有河道法律法规与城市发展情况不相适应时，由政府牵头召集立法机构和管理部门对条文进行修改完善，使得河道养护管理行为均有法可依。
4.2.2.3 注重源头治理
城市河道失去原有功能主要原因是人为的过度开发和破坏，向水体排放污染物就是最直接的原因之一。当河道经过综合治理后景观优美、设施完善、绿化覆盖，一旦企业的工业废水和居民的生活污水大量直排入河，势必造成河道水体受到污染，水体富营养化加剧，河道原有生态系统和自净能力遭到破坏，引起水体发黑发臭。国内先进城市十分注重从源头上控制污染源，通过市政管网建设、雨污水管网改造、截污纳管等方法减少污水入河，从而有效扼制污水对河道的影响，减轻了河道管理难度。
4.2.3 典型城市（地区）
4.2.3.1 香港
香港河道事务由渠务部门负责（早期为渠务部，1989年后升格为渠务署，2007 年划入发展局），主要工作包括设计、建造、操作及维修各区的污水和雨水排放系统。香港降雨量季节差异很大，加之城市化导致地面硬化，降低了城1第一个大型区域性河道整治工程。为全面改善香港河道排水情况，90年代开始，香港又系统地区分整治河道，代表性的有深圳河防洪计划、主要河流排水系统工程和乡郊排水系统复修计划等。政府逐渐意识到应该在整治河道同时，发挥河道养护管理维修的作用，包括定期巡查河道、修补破损、河道疏浚等，并制定了土地排水条例。研究香港河道治理的历程，并了解渠务署工作情况后，发现香港河道治理的理念主要呈现几个特点：
1.工程手段主导，围绕防洪目标。香港河道治理首要目的是防洪，主管部门也以处理“渠务”为职责，主要采用工程方法将天然河道拓宽、浚深、拉直和筑高河堤，以增加河道容量和流速。并多采用复合式整治，除了干流工程外，还很重视河堤和河岸外围附加工程，多设立乡郊洪水抽水系统（由乡村防洪堤、乡村内部排水系统、蓄洪池和洪水抽水站四部分组成），确保洪水及时排出。浏览香港渠务署政务网站，有各种关于防洪和排污的宣传教学电子刊物、短片等，面向广大市民及专业从业人员，从中也可以看出，香港河道治理的重心主要是落在防洪与净流上的。
2.重视环境保护，采用生态治理。为了与整体生态环境和谐融合，同时配合市民不断提高的环保意识，渠务署特别重视环保理念，在河道治理、排水改善工程中注入保育自然生态的元素，采用可再生能源、再造水等低污染、节能手段。淘汰了十几年沿用的全混凝土排洪渠设计理念，进而采用生态景观的设计理念，即在工程建设中融入自然景观元素，或保育原地的生态环境。例如，当弯曲的河道被拉直后，将原有的河曲和湿地保留下来，减少自然改造上的损失，同时也可担负起蓄洪作用。河曲内外分别种植适合的植物，为雀鸟提供结巢和栖息环境，人工河堤上建行人小径，让市民能享受到美丽的自然景观。在这种理念治理下，造就了很多成功案例，如元朗排水绕道项目的生态保育工作等。
香港河道环保设计主要有几种方式：（1）通过混凝土草格建成草坡或被草河床，以美化河岸环境及打造自然生态；（2）在环境许可下于堤岸建立裸土表层，促进植物繁衍；（3）通过纤维植被巩固河岸驳坎；（4）尽量保持原有河床，以减少对河道生态动植物系统的破坏，促进继续繁殖；（5）保留天然河曲；（6）建造浅水池塘，让淡水鱼类、两栖类动物、蜻蜓及水禽等栖息；（7）建造人工湿地和芦苇圃，以增加生态多样性和美化景观。
3.秉持专业理念，施行规范管理。香港渠务署致力于提供世界级的污水和雨水处理排放服务，向市民提供优质的专业、技术和行政服务，承诺遵守适用的法例、法规及其他规定；推行预防污染的措施以减少对环境造成的影响；为员工提供足够的资源和所需的培训；持续改进服务表现和环保成效；以殷勤服务的态度理解及回应客户不断提升的期望；发展、推行和维持一套符合ISO9001及ISO14001要求的综合管理系统。
4.2.3.2 上海
上海较早实现河道管养分离，及时将养护管理服务推向市场化、社会化。原来是企业背景的河道维修养护管理队伍在管养分离后，通过政府培育扶持，成为河道养护管理市场的主力军。上海市河道养护管理工作同样实行设施维修、河面保洁、绿化养护管理“一体化”模式。①对维修养护管理单位提出较高的资质要求，原则上须同时具备相应的水利施工资质和市园林绿化企业资质（或取得上海市园林绿化企业养护管理能力认定证书）。上海市对于河道养护管理市场化运作机制的研究，特别是对于养护管理企业资格等级设置条件的梳理，具有前瞻性。
2000年上海实行了水务一体化管理，市水务局是河道管理行政主管部门，局属的市水利管理处负责全市河道的检查、监督、管理和指导，并对市级河道实施监管，区（县）、乡（镇）建立相应的管理组织，形成三级管理架构。上海市逐步推行河道管理与养护管理分离计划，对推进河道市场化养护管理工作给予了极大重视，提出工作目标：探索培育河道设施养护管理市场；深入推进市场化养护管理机制和河道轮疏机制建设；完善河道管理相关规程及定额、中小河道管理相关办法、市管河道管理相关制度；推进河道保洁及设施养护管理全覆盖、示范河道建设、中小河道养护管理示范镇建设、河道管理经费规范使用。并至2005年建立了河道养护管理市场准入和退出等一系列制度，实现了河道养护管理修理工作的市场化、社会化、专业化。
4.2.3.3 昆明
昆明市完成了《滇池流域水污染防治“十五”计划》、《环滇池生态保护规划》等系统规划，明确了水体的功能定位、目标要求、工作步骤和治理措施，确保治理工作全面、合理、循序、有效地推进。昆明市坚持“属地管理”原则，尤其是“河道长责任制”（市领导为河长、区领导为段长，并在河流醒目位置进行公告）开全国先河，充分发挥河长、河长助理及乡镇街道、村委会、村民小组的作用，同时强化督查问责，落实“谁污染谁治理、谁治理谁受益”要求。
4.3 国内外经验对杭州城市河道养护管理的借鉴价值
4.3.1 杭州各城区调研建议
为进一步解决存在问题，对杭州市城市河道涉及的各城区进行了调研。调研过程中，针对城市河道高标准、一体化综合管养要求，各城区河道管理部门和养护管理企业代表从一线河道管理养护工作经验出发，在养护管理市场培育、管养力量投入、管理难点突破、联动机制建立等方面提出了建议。
4.3.1.1 从设施养护管理向水质养护管理转变
拱墅区突破了常规按照水面、驳岸、城市家具、慢行系统、绿化植物、闸站设施等为对象的“设施养护管理”思路，着力向“系统养护管理（狭义指闸站养护管理调度，广义指水系片区养护管理）”、“水质养护管理（指改善并保持水质的养护管理）”转变，并以此围绕这三块工作一体化综合养护管理，紧紧抓住了河道管理工作的核心，深挖做实，更加有的放矢。
4.3.1.2 建立健全养护管理市场准入退出机制
江干区提出“建立养护管理企业诚信作业评价体系和养护管理市场退出机制”设想：一是建立诚信作业评价体系，将那些作业不规范、信誉较差的企业纳入黑名单，作为招标专家评分依据，同时制定不良企业清退机制，对于那些已经进入市场的企业，符合条件的可允许其继续参加河道养护管理项目投标，对其中业务能力和诚信经营方面表现特别好的企业应给予一定的保护，对不符合条件的限期整改，若仍无改善，将予以清退出场，以促进市场的良性竞争。二是在招标文件中进一步突出企业的养护管理资质和从业经历要求。资质要求应逐渐从工程建设类资质转变为养护管理服务类资质，包括绿化、市政、环卫等方面专业资质，适时推出河道养护管理专业资质，考量的内容还要包括水上作业、水生植物养护管理等。企业资质评价应更加侧重项目经理而不是企业业绩。三是招标文件的技术标应加入针对性的养护管理技术方案，针对项目所在河道的养护管理内容、河道净空、水深等不同条件，提出具体的养护管理方案，供评标专家对比评判等等。
4.3.1.3 提升河道管养形象，做强河道管理品牌
河道养护管理队伍是河道代言人，他们的形象素质、作业质量直接体现着杭州河道管理面貌，上城区提出“提升河道管养形象，做强河道管理品牌”建议，内强素质、外塑形象，通过强化企业内部管理，充实相关作业要求、作业流程和检查考评细则，加强员工岗位技能培训，统一服装和船只、养护管理设备标识，培育一支业务精、装备强、形象好的养护管理队伍，努力打造杭州河道一流品牌，以良好的河道环境、优质的养护管理服务，提高市民百姓对河道工作的认同感。
4.3.1.4 加强资金保障措施，确保正常养护管理经费
针对河道养护管理项目中标价趋低的走势，下城区建议提倡最低限价，借鉴环卫保洁中标价不得低于定额95%的规定，出台类似政策对中标最低价进行限制，同时参照最低工资收入标准上浮情况，相应提高特殊岗位津贴；滨江区建议健全突发事件应急反应机制，在招标文件中专门列支应急保障内容，确保每年的应急保障资金得到落实；养护管理单位建议借鉴环卫行业做法，由政府适当补贴机具设备采购经费，提高企业提升作业机具的积极性。
4.3.1.5 健全联动机制，解决养护管理难点
针对城郊结合部地区“建筑工地较多、群租房片区较多、河道垃圾污染较多、涉河违章行为较多”的情况，西湖区建议联合执法、工商、环保等部门，定期开展联合执法行动，宣传、劝导和查处电鱼网鱼、偷排污水、私设泥浆管等违法违章行为，同时开展清理河岸垃圾、清除河道障碍物的“两清”行动，进一步提升河道综合环境面貌和行洪能力。在应用先进治理技术提升河道水质的基础上，成立难点问题协调小组，牵头对城市河道占用、设置围堰等突出难点问题开展专项协调。
4.3.2 启发与借鉴
根据国内外城市河道养护管理经验梳理研究，结合杭州市各城区调研建议提炼分析，该处侧重于从城市河道综合养护管理市场化的角度予以阐述。
4.3.2.1 对应养护管理内容，明确专业资质要求
企业所具备的工程建设类资质和相应等级情况，只能体现企业在工程建设领域积累的业务经验和专业水平，并不能完全体现企业在公共设施养护管理行业的专业能力，也即资质要求与作业内容并不匹配。应着力改变养护管理行业市场招标侧重考察工程建设类资质的现状，在招标文件中进一步突出企业的养护管理资质。招标资质要求应逐渐从工程建设类资质转变为养护管理服务类资质，近期可参照绿化、市政、环卫等方面现有的养护管理能力标准，待条件成熟时推出河道养护管理专业资质，该资质除了考量的内容包括绿化、市政、环卫等方面养护管理专业能力，还要包括水工维修、水生植物养护管理、闸站设施运维等河道专项养护管理内容。通过资质和准入要求的转变，推动企业针对相关内容做出相应的完善和提升。
4.3.2.2 提高定额加强培训，提升行业科技水平
加大与市政、环卫、绿化、水利等管理部门、行业协会的沟通联系，依托专业行业协会的服务，对河道养护管理作业人员进行技能培训，举办产品信息发布，组织管理单位和养护管理企业参观、考察市面上新式河道养护管理、绿化养护管理机具设备。通过充分的调查研究，从实际出发，在招投标方面对机械化作业能力提出更高的要求，并相应提高养护管理定额。提高河道管养科技水平，加大财政资金扶持，加快河道养护管理机具设备提升，努力向现代化、科技化、精细化管养转变。
4.3.2.3 建设信用保障体系，加强养护管理信用管理
为加快城市河道养护管理市场信用体系建设，规范城市河道养护管理市场，促进企业提高诚信经营的意识，建议借鉴园林绿化建设行业信用管理经验，由城市河道主管部门对河道养护管理企业的信息进行采集和记录，包括：资质等级、登记注册信息、经营状况等企业的基本信息；企业在城市河道养护管理过程中的诚信记录信息；企业技术人员配备、机械设备配置；外地企业在杭分支机构的基本情况等。加强企业养护管理过程中的信用管理，进行企业的诚信经营情况数据化评定，作为市场招标和行业管理重要参考依据。①对于区分遵守相关法律、法规和制度，开展诚信经营，并自觉维护城市河道养护管理市场秩序的具有良好信用记录的企业，给予适当政策倾斜，反之对于有不良信用记录的企业给予警告、考核甚至清退。
4.3.2.4 加强企业内部管理，取得ISO认证标准
ISO标准是国际通行标准，被认为是企业形成系统的管理机制，提高竞争力的重要手段。其中ISO9000系列质量管理认证和IS014000系列环境管理认证是养护管理企业最应该重视的。ISO9000质量保证体系有助于企业切实提高管理水平和服务质量，提高投诉意见处置率，做到问题解决快速高效，促进各部门的质量管理工作流程透明化和科学化，使组织的运行产生更大的效益及更高的效率。
ISO14000环境管理，体现节能降耗、改善环境、减少污染的“清洁生产”思想，有助于企业提升公众形象，获得良好的社会效益。河道养护管理企业，守卫着城市的流水和绿岸，参与配水防汛，监督非法排污，市民百姓的认可是最直接的评价，因而应该对其提出较高的环境管理要求，促进企业和社会的可持续发展，体现企业的社会责任。
4.3.2.5 推动现代企业管理，加强企业对外交流
现代企业通常是适用社会化大生产和市场经济要求的新型企业，具有产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学的特征，是现代市场经济社会中代表企业组织的最先进形式和未来主流发展趋势的企业组织形式。所有者与经营者相分离、拥有现代技术、实施现代化的管理和企业规模呈扩张化趋势是现代企业四个最显着的特点。对现代企业来说，在立足企业自身现代化管理的基础上，还应该不断加大与外部渠道沟通的力度，才能在社会上不断取得应有的声誉。相对应的，企业对社会的贡献值，是管理部门和招标部门应重点考评的内容。
4.3.2.6 积极承担社会责任，展现企业良好形象
干大事，创大业，更应识大体，讲责任，尤其是提供公共设施养护管理服务的企业更要如此，除了做好自身工作，不断提升养护管理作业品质外，还应该多参与公益活动，把群众的利益和城市基础设施安危放在首位，而不是斤斤计较眼前的利益得失，积极参与重大活动服务保障工作，做到公共服务经营者的应尽责任。提升企业自身形象和品牌影响，分担城市河道管理部门涉河养护管理任务。
