第三章 电梯安全管理机构和标准体系
3.1 电梯安全管理机构及职责
3.1.1 电梯安全管理的行政机构及其职责
电梯行业高速发展的 30 多年，政府对电梯的安全管理从未停止，与电梯关联性较强的行政法也不断推出。如 《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国计量法》 等。法出多门，其对电梯管理的行政机构也对应的多起来了。其涉及到质监、安监、住房城乡建设、发改委招投标、工商、 公安等行政主管部门及行业社会组织。有抓资质管理，有抓安全认可，有抓消防，多头管理。具体职责划分如下：
1. 质监部门负责依法实施对电梯的制造、安装、改造、维修的安全监察和电梯使用单位、维保企业、电梯检验检测机构及相关作业人员的资质考核，查处有关违法违规行为，组织电梯事故调查处理。
2. 安监部门负责电梯安全综合监督管理，并参与电梯安全事故调查和处理。
3. 住房和城乡建设部门负责对电梯机房、底坑、井道等土建工程的质量监督，配合相关部门做好电梯的选型和配置把关，指导物业服务企业加强对电梯维护保养活动的监督和相关服务。负责电梯停运等紧急情况下物业专项维修资金的应急拨付。
4. 发改部门或招投标行政监督部门负责电梯招投标活动的监督管理，将电梯企业的质量安全诚信信息纳入电梯招投标评审内容。负责制订调整涉及电梯的行政事业性收费和委托检测、维护保养、物联网安全监控等服务收费标准，加强价格和收费行为监督管理，依法查处有关价格违法行为。
5. 工商部门负责会同有关部门制订电梯委托使用管理合同及维护保养合同示范文本，依法吊销被撤销许可的电梯企业营业执照或者责令办理企业变更登记，依法查处电梯违法销售经营行为。
6. 公安部门负责电梯突发事件应急救援、电梯事故现场秩序和安全维护，依法查处破坏电梯设施、危害公共安全等违法行为，并实施电梯消防安全监督管理。
电梯行业的这种多头管理，重复管理，免不了带来重复发证、重复检测和验收、重复收费等现象，其不仅增加了生产安装企业的成本，加大了社会的行政成本，而且还容易滋生腐败的温床。简化行政机构，将电梯检验检测从行政部门剥离开来推向社会，是电梯管理体系的发展趋势。
3.1.2 电梯安全管理的其他单位及其职责
在电梯管理中，政府行政部门是管理标准的制定者和执行者，但不是唯一的管理者。
电梯安全管理体系中，还应包含有电梯（工程）建设单位、电梯制造单位、电梯使用单位、电梯安装、改造单位、电梯维保单位、电梯经营单位和电梯检验检测单位。这些非政府单位，是电梯管理体系的基础。其履行的职责为：
电梯（工程）建设单位 ,要求严格按照电梯安装、使用的特殊要求施工和设计，保证电梯选型、配置及备用电源的要求与建筑结构、使用需求相适应。
电梯制造单位 ,对电梯设计制造环节的质量安全以及电梯安全运行涉及的质量问题负责，对出厂电梯的安装、改造、维修、维护保养、使用等环节加强监督和指导。
电梯使用单位 ,对电梯安全使用负第一责任。要切实落实主体责任，依法加强安全管理，建立健全安全管理责任制度，完善安全使用条件，确保电梯安全使用。
电梯安装、改造单位 ,负责相应环节的施工质量、现场安全及作业人员安全教育培训和相关质量记录档案电梯维保单位 ,对其维护保养的电梯的安全性能负责。要严格按照国家相关安全技术规范的要求进行电梯的日常维护保养，确保电梯安全、平稳运行。
电梯经营单位 ,应确保所售电梯技术资料和文件的齐全，并对电梯符合安全技术规范、相关标准要求负责。
电梯检验检测单位 ,承担电梯安全法定检验、技术鉴定及风险评估工作，对其检验结果、鉴定结论负责。
在电梯管理体系中，政府的职责是监管好其他管理单位的工作，协调落实电梯运行、检验、维护保养、维修、改造、更新等责任的归属。同时组织开展电梯安全隐患日常排查治理，处置好涉及电梯安全问题的投诉和纠纷。
3.2 电梯安全管理的法规标准
3.2.1 不断完善电梯标准规范体系
《电梯制造与安装安全规范》GB7588-2003,是我国电梯行业的核心标准和技术规范之一，应用非常广泛。该标准与同期的欧洲电梯标准 EN-81 是等效的，为防止电梯运行事故，保护乘员和货物起到功不可没的作用。是电梯企业贯彻标准和投入生产的准绳，为推动中国电梯走向国际市场打下坚实的基础。
作为标准，本身是动态的，适时的，可修改的。2000 年，全国电梯标准化技术委员会专门成立了编制组，主要工作是追随科技的不断发展，着手组织各大电梯厂的技术代表，对现行的电梯标准进行修订。目前与电梯制造安装的相关标准，随着电梯发展而不断的进行完善。归纳为：基础法规 ,《中华人民共和国质量法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国标准化法》。这三份法规是指导各行业生产经营的要道基础法规，也是电梯行业必须遵守的。其他的条例、规范、方法都是以此为基础，根据实际情况进行延伸。
核心法规 ,《特种设备安全监察条例》、《中华人民共和国特种设备安全法》 .
2003 年 6 月 1 日开始施行的《特种设备安全监察条例》 ,主要是加强含电梯的安全监察，防止和减少事故的发生，保证人民生命财产安全。但该条例对责任的明确性和事故赔付讲述不清晰，给基层人员协调工作带来了困惑。为完善这些不足，在 2014 年 1 月1 日起实施的《中华人民共和国特种设备安全法》，不但将电梯安全问题正式纳入了立法的高度，也进一步将电梯管理者的责任进行了细化，使到电梯安全管理有法可依。[10]
两大重要标准 《电梯制造与安装安全规范》GB7588-2003 、《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》GB16899-2011 . 《电梯制造与安装安全规范》GB7588-2003 是参考欧洲标准化委员会的标准 EN81-1 1998 年版 ,对原 GB7588-1995进行修订和完善。该规范适用范围简洁明确，对国外先进的标准的引入，与我国已有国标或行标相同的，就改为相应的我国标准号，对我国尚未转化的国外先进标准，就直接引用国外标准号，如电磁兼容性、辐射、电梯标准抗干扰性等。《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》GB16899-2011,是等效欧洲标准 EN115-1 2008 年版，对原GB16899-1997 进行修订的，该规范增加了如梯级、踏板表面、梳齿支撑板、楼层板表面防滑性能等试验要求和评价方法。这两份标准是我国垂直电梯、扶梯和自动人行道电梯行业最重要的基础安全标准。
四份技术规范 《电梯技术条件》GB/T 10058-2009 、《电梯试验方法》GB/T10059-2009、《电梯安装验收规范》GB 10060/T-2011、《电梯工程施工质量验收规范》GB 50310-2002 . 《电梯技术条件》GB/T 10058-2009 和《电梯试验方法》GB/T10059-2009 这两份国标是对各自原来 1997 年版本的修改和完善，如适用范围从额定速度 2.5m/s 抗大到 6.0m/s ,增加了电梯无障碍、抗震等设计要求，对电梯能耗的计算和测量方法有新的规定，对电梯开关门所用时间、产生的噪音、制造电梯不能使用如石棉等有害材料，也作了具体的限定。总的来说，这两份国标是互相呼应，相辅相成。
GB/T 10058-2009 规定电梯应满足的技术要求，而 GB/T10059-2009 则是通过试验的方法对技术条件进行试验验证。《电梯安装验收规范》GB10060/T-2011,是对原 GB10060-1993 的完善，其对影响电梯安全运行方面的验收内容作了较大篇幅的补充和修改，如增加了对无机房电梯的验收要求、增加了对安装电梯之建筑物影响电梯安全运行的验收检验内容等，适用范围也扩大到额定速度不大于 6.0m/s 的电力驱动曳引式和额定速度不大于 0.63m/s 的电力驱动强制式乘客电梯与载货电梯，不适用于液压电梯、杂物电梯。该标准是电梯安装的验收条件、检验项目、检验要求和验收规则的重要依据。《电梯工程施工质量验收规范》GB 50310-2002,是基于城市建筑和电梯技术的不段发展，原来的电梯安装工程标准《电梯安装工程质量检验评定标准》GB310-88 和《电气装置安装工程电梯电气装置施工及验收规范》GB50182-93 已不能满足电梯安装工程的需要，在 2002 年 4 月 1 日发布的 GB 50310-2002 ,取代了原来的 GB310-88 和 GB50182-93 ,该规范对提高工程的整体质量水平、减少质量纠纷、延长电梯使用寿命、保证电梯产品正常使用等起了至关重要的作用，是监理、施工、监督等单位的技术人员的重要工作依据。
地方标准 在《中华人民共和国标准化法》第二章第六条是这样描述地方标准的："对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案，在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。"[11]
由于各省、市日常对电梯使用频率、要求、经济投入等各不相同，为能更快速地规范本行政区域内电梯的使用、维护、保养等相关事项，各省、市根据《特种设备安全监察条例》和《中华人民共和国特种设备安全法》的文件精神，出台各自的地方标准，以形成对国家标准的补充。如2014 年 5 月 21 日由广东省人民政府印发的 《广东省电梯安全监管体制改革方案》，就是广东的地方电梯管理标准。
行业标准 《中华人民共和国标准化法》第二章第六条这样规定："对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。"[11]
如《住宅电梯的配置与选择》（JG/T 5010-1992）、《电梯钢丝绳用钢丝》（YB/T 5198-2004）、《船用电梯电缆》（CB/T 4255-2013）等标准是属于行业标准。电梯行业标准涉及的应用面广，制定标准的部门也多，包括船舶、交通、机械、电力、建材、电子、商检、劳动安全、社会公共安全等。从统一的、系统化的规范电梯的行业标准来看，制定电梯行业标准由一个部门牵头，多部门联合制定的模式是将来改革的方向。
法律，行政法规，部门规章，安全技术规范，引用标准这五个层级的法规文书是政府构架电梯安全管理的法规标准体系，地方标准和行业标准是对其的补充和协调。运行良好的标准体系，能加速电梯行业的发展，能为我国由电梯大国转变为强国保驾护航。
同理，一套跟不上时代步伐发展的标准体系，会成为电梯行业发展的绊脚石。标准体系是动态的，是不断的修改和完善的。目前在运行的电梯安全管理标准体系，也不是完美的，或者说基于标准体系的系统性规划是有一定缺失的。表现在下面三点：1.标准的动态更新慢、审批周期长。现使用的标准，大多是从 97 年或更早的年份的标准修订来的，标准的标龄过长。现行的标准是集中在 2009-2013 年制定出台的，而这 5 年是电梯事故较为频发的年份，这说明标准的集中出台是后知后觉而没有一定的前瞻性。2.标准侧重点有所偏失平衡。国家标准大多集中在电梯的产品标准、零部件标准和检测技术上等硬性内容上，而对电梯的服务和管理等软的方面是偏少的。3.标准没能跟上前沿概念。如现在社会要求节能低碳的出行理念，但有关节能审核、能效评价计算等标准还不见出台。
网络化、智能化的管理理念也鲜有出现。
4.标准对电梯保险制度、报废标准也鲜有涉足
随着社会大众对电梯安全日益重视，可以预见未来标准的制修订工作会变得更加系统性和全方面性。
3.2.2 实施有效的行政许可制度
行政许可制度是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为。是政府对电梯安全管理最基本，也是最重要的监管手段，是政府职能部门对电梯行业运作机制的必要补充。对电梯行业的行政许可，可以克服电梯生产企业的自发性、盲目性和维保公司的事后性所带来的消极后果，可以有效预防和控制电梯从生产、安装、维保过程中产生的不安全因素，从而维护广大市民的公共利益。
行政主管部门对电梯进行检验，颁发合格证，表面上看是检验电梯是否安全、合格，其实质是允许所有权人使用该电梯。所以严格的电梯行政许可制度是电梯安全使用的前提。而严格的电梯行政许可制度，往往是包含制度制定和制度执行两方面。
（1）。制度制定原则：第一是遵循电梯行业自身的发展规律，凡电梯行业能自律管理的事项，不设或简化设定行政许可。第二是有利于促进电梯行业与社会经济、市民生活的协调发展，要平衡好不断发展的科技和安全需求，着眼于未来，保持电梯行业的可持续发展。第三是以维护公共利益为基本，对直接关系市民生命财产安全的电梯相关设备，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测等方式进行严格的审定。目前与电梯有关的行政许可大致有 9 种：
1.特种设备制造许可：规定电梯制造单位，应当经许可方可从事相应活动，主要采取制造单位许可和产品型式试验备案，制造许可程序主要包括：申请、受理、典型样品的型式试验、制造条件评审（产品型式试验备案方式许可无此项）、审查发证和公告。
2.特种设备安装、改造、维修许可：规定电梯安装、改造、维修单位，应当经许可方可从事相应活动，许可程序主要包括：申请、受理、单位条件评审、审查发证和公告。
3.特种设备使用登记：主要规定电梯在投入使用前或者投入使用后 30 日内，其使用单位应当向直辖市或者设区的市的特种设备安全监督管理部门登记。
4.特种设备检验机构资格核准：规定从事电梯型式试验、监督检验、定期检验的技术机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门的核准。
5.特种设备型式试验：通过资料审核、检测验证和功能测试，确认电梯设计及被试验样机与相关安全技术规范和标准的符合性。
6.特种设备安装、改造和重大维修的监督检验：规定电梯安装、改造、重大维修过程的质量与最终交验设备的安全技术性能，必须经监督检验合格，方能投入使用。
7.在用特种设备的定期检验：规定在用电梯必须按照相应安全技术规范规定的周期（1 年），定期进行检验合格后，方能继续使用。
8.特种设备检验人员资格许可：规定从事电梯型式试验、监督检验和定期检验的检验检测人员应当经国务院特种设备安全监督管理部门组织考核合格，取得检验检测人员证书，方可从事检验检测工作。
9.特种设备作业人员资格许可：主要包括电梯安全管理人员、电梯司机和电梯安装维修人员，规定电梯的作业人员应当经特种设备安全管理部门考核合格，取得国家统一格式的特种设备作业人员资格证书后，方可从事相应的作业或者管理工作。
（2）。制度执行原则：第一是依法实施，实施责任人必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。第二是阳光许可，将电梯从制造、安装、维保到作业人员等一系列的许可主体、程序、依据、申请书等都放上管理部门网上，接受公众监督。第三是提高许可的效率，减少审核部门、缩减批示时间，提供优质服务及时修改、废止不符合现实需求的行政许可，也是电梯行政许可的不可缺少的环节。一方面避免行政许可实施部门的困惑，另一方也可以迅速弥补许可事项清理后造成的行政管理真空，有效维护好电梯的安全管理工作。
