在城市公共安全治理工作中，一些相关部门和机构出现重复建设、职能交叉、推诿扯皮、反应迟缓、效率低下等问题。 例如 8.12 天津港火灾爆炸事故，暴露出港口安全管理工作权责不清、管理混乱的问题，从交通部到天津市政府及相关部门、中介机构几乎都有责任， 出现了系统性的失职和渎职，最终造成 173 人死亡的特大安全责任事故。
2.部门之间横向沟通不畅
各部门都基于自身利益来开展工作， 相互之间信息通报较少。 气象、地理、地震、卫生、防疫和统计等部门都有自己的监测体系， 对灾害风险进行预报预警工作，但对灾害风险信息的综合利用、分析评估和趋势预测不足， 信息无法实现横向共享。
3.权力高度集中
在缺乏明确授权的情况下，下级只能服从和执行，缺乏必要的自主权，面对突发事件无法在第一时间进行快速反应，可能产生消极等待、依赖上级指令或者推卸责任的问题，贻误战机。 以 2003 年重庆开县特大井喷事故处置为例，由于体制限制经过层层请示汇报， 井喷发生十几个小时后才完成点火，严重贻误战机，最终造成剧毒硫化氢气体大范围泄漏蔓延，导致 243 人死亡，周边村镇的 6 万多群众紧急撤离，成为国内乃至世界上罕见的特大井喷事故， 也是建国以来重庆历史上死亡人数最多、损失最重的一次特大安全事故。
（三）城市公共安全发展战略严重缺失
当前我国城市发展过多地侧重发展经济，追求经济指标，比规模、求速度，出现严重的“城市病”。
而日常的公共安全治理工作主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，在应急预案、应急管理体系、应急管理法制、应急技术、应急队伍、宣教动员等方面都存在缺陷，缺乏综合治理、系统治理、源头治理、依法治理等意识，导致“头痛医头、脚痛医脚”，“手忙脚乱”， 远远不能适应城市的公共安全需要，导致一些类似事故接二连三的重复发生。 出现这些问题的关键在于公共安全发展战略缺失，缺乏战略思维、战略眼光和战略能力，没有把城市安全治理工作摆上城市发展应有的战略地位，上升为城市可持续发展的战略高度，从根本上制约了城市公共安全治理的成效， 也弱化了政府的治理能力和公信力。
三、以流程管理为视角加强城市公共安全治理的战略对策
分析当前我国城市公共安全治理成效不高的原因，根源在于缺乏科学规范的规章制度、工作流程和工作标准， 不能适应突发事件自身特定的发生、发展、演化规律以及我国当前严峻的公共安全形势。 而流程型的城市公共安全治理模式区别于传统职能型模式的优势在于：按突发事件应对流程分工，各方共同参与管理；权力分散，各职能部门之间平等、相互支持；扁平式组织体系，各职能部门按应对流程对接；适用于当前规模大、复杂性、不确定性较高的非常规突发事件[4]。 流程管理理论为我国城市公共安全治理提供了全新的理论框架和战略思路，建立流程型的城市公共安全治理模式是公共安全形势所迫，也是公共安全治理大势所趋，势在必行。
（一）树立流程管理的战略理念
战略泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。 流程管理理论为城市公共安全治理工作提供了全新的战略理念，提升城市公共安全治理的战略能力和水平，首先必须树立流程管理的战略理念，具体包括以下几方面：
1.系统化的理念
制定城市公共安全的发展战略，必须树立系统化的理念，谋划全局性和长远性的发展，将城市公共安全治理纳入城市经济社会发展整体规划中考虑，统筹规划并整合各种人力、信息和技术资源，统筹各个领域的安全协调发展。 统筹经济与社会的安全协调发展、 统筹社会与环境的安全协调发展、统筹城乡安全协调发展，统筹做好城市规划与建设的安全规划。
2.规范化的理念
区别于传统风险，当前城市的公共安全风险已成为影响大、程度不确定、综合性强、回旋余地较小的现代风险，各类突发公共事件相互影响、相互转化，引发次生、衍生事件，或几个突发事件的耦合，风险的复杂性大大增强。 为适应这一严峻形势，城市公共安全治理必须树立规范化的理念，合理地制定各项规章制度以及工作流程，形成并不断完善统一规范的公共安全管理体系， 最终形成井然有序、协调高效的公共安全治理格局。
3.提升产品和服务有效性的理念
城市公共安全治理是政府公共服务和社会治理的重要内容，目标是为市民提供高质量的公共安全产品和服务，保障市民的生命、健康和财产安全。随着城市公共安全的频繁性、危害性、群发性、链发性等特点越来越突出， 市民期待政府提供更加高效、全方位的公共安全产品和服务，提升公共安全产品和服务的有效性成为城市公共安全治理的重要理念，也是当前推进供给侧结构性改革、提升公共服务质量的根本要求。
（二）构建流程型城市公共安全治理模式
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件应对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四大环节。
它以突发事件的发生为开始，经过发展演化，以突发事件的控制为终结，形成一个复杂而闭合的循环系统， 构成一个完整的应对突发事件的管理流程。
通过确定流程中每个岗位的职责和权力，实现各地区、各部门、各单位的协调联动，可以有效控制风险、提高公共安全治理成效，实现城市公共安全治理的程序化、规范化、常态化和制度化。
1.做好预防准备工作———假想最坏的情况，做最好的准备
做好源头治理和预防准备工作，最大化的减少“风险源”， 是做好城市公共安全治理的前提和基础。 很多突发事件发生并造成严重后果的根本原因，就是不重视预防准备工作，或者做得不实。 一是做好风险的识别、评估与控制，把所有最坏的情况都想到。 众多突发事件教训表明：事故往往在那些管理最薄弱、隐患最多的地方发生，使那些最没有准备、最弱势的人群遭受到最严重的伤害。 对于一些大型活动、公共设施、政府决策活动等要进行客观充分的风险评估，降低高危风险。 例如重大决策社会稳定风险评估机制，特别是提高规划项目的环评和安评质量，解决“重审批、轻验收”、“走过场”、“红顶中介”等问题，加强事中事后监管、信息公开、公众参与和社会监督。 二是提高公共安全风险防范意识。 城市管理部门必须首先增强公共安全风险防范意识，树立风险治理理念和安全发展理念，把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，发展绝不能以牺牲人的生命为代价。 市民要增强风险防范和自救意识， 增强日常生活中防踩踏、公交车逃生等意识和能力，防患于未然。 三是加强安全保障。 借鉴发达国家的成功经验，加快消防等应急救援队伍的专业化、职业化建设，树立科学救援的理念，避免盲目牺牲；鼓励和扶持由公民、志愿者以及社会组织参加的社会化应急救援队伍建设，提升社会化救援水平。 抓住大数据、物联网等技术发展的有利契机，建设智慧城市，加快智能应急产业发展，广泛使用人群密度热感摄像、Wi-Fi 嗅探、视频监控自动识别、客流眼等技术手段更精准地掌握人员密集场所的客流变化情况， 及时预警和管控，防止踩踏等突发事件发生。 在城市公交车普及安装“GPS 定位”、“一键报警”装置、易燃易爆液体快速检测器， 有效防范公交车恶性突发事件发生。
四是加强宣传演练。 借鉴台湾、日本的深入人心的防震教育做法，将应急知识技能“进社区、进学校、进企业、进村居”活动制度化、常态化，以政府为主导，探索政府购买服务等形式，鼓励市场和社会的资源研发宣传预警系统， 大力提高市民的防灾、避险、自救、互救的能力。
2.做 好监测预警工作———将事态控制在萌芽状态
一是从单一预警转向多部门协同预警、综合预警，提高监测预警的质量。 二是提升监测预警的专业化水平。 例如在地震预警建设中，鼓励和扶持高校科研机构的社会监测预警技术研究，完善相关的配套法规和标准体系， 探索政府购买服务、PPP 等政策形式，整合政府资源、市场资源和社会资源共同建设全民防灾网络。
3.做好处置救援工作———快速反应、科学救援
一是做好信息报告工作。 《国家突发公共事件总体应急预案》规定：重大突发事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过 4 小时，同时通报有关地区和部门，并及时续报有关情况。 必须坚持“三敏感”（敏感时间、敏感地点、敏感事件）和“五早”（早发现、早报告、早研判、早处置、早解决）原则。 二是提升应急决策指挥能力，这是衡量政府公共安全治理能力的关键性指标。 不断完善应急决策指挥机制，提升决策指挥能力，做到快速反应、科学决策，统一指挥、综合协调，属地为主、条块结合，以人为本、灵活机动。三是做好危机沟通。面对新媒体和自媒体时代信息传递的即时性、海量性和复杂性，政府必须学会在聚光灯、放大镜和显微镜下工作，正确引导社会舆论和公众行为，制止谣言传播，减少社会恐慌。 首先要做到及时，政府要抓住“黄金4 小 时 ”和 “黄金 40 分 钟 ”，利用好 “微博 、微信 、客户端”及时发布最新情况，“快报事实、慎报原因”，积极回应社会关切。 其次要做到准确，不能迫于舆论压力，仓促发布不确定的信息，绝对不能发布虚假信息。 其三要做到权威，统一口径，由党政部门新闻发言人统一对外发布信息， 力求科学、 严谨、真诚，打造政府与媒体的良性关系，避免引发诚信危机。 其四要做到多元，发挥新媒体（两微一端）作用，辅助政府做好危机沟通，例如“济南公安”微博发挥的积极作用。
4.做好恢复重建工作 ———“ 硬 件 ” 与 “ 软件 ” 同步提高
一是从政府动员转向“全民总动员”。 充分发挥政府、企事业单位、社会组织、志愿者、公民等多元化主体合作治理的作用，做到以人为本、依靠群众、重在基层、平战结合，培育和发挥类似北京“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”、“丰台劝导队” 等社区治安志愿者队伍在社会治安防控方面的积极作用。 二是实现“硬件”和“软件”的同步提高。 采用专业知识并鼓励各方力量做好灾后的心理抚慰和重建工作；在“法律法规+保险行业+财政支持”的综合架构下，建立适合中国国情的巨灾保险制度，有效地分散和转移风险， 当前已初步建立地震保险制度；三是做好事后调查评估。 完善事件调查、责任追究、整改学习等工作流程，建立独立权威的第三方事故调查制度，科学和理性问责的机制以及应急指挥和决策的免责机制，亡羊补牢，避免类似事故再次发生。
参考文献：
[1]邱霈恩.城市公共安全增 进战略研究[J].天 津行政学院学报,2010,1(58).
[2][3]董 幼鸿.城市公共安全治 理对策———以 住宅小区电梯安全治理为例[J].行政管理改革,2015,1(68).
[4]钟 开斌.风 险治理与政府应急管理流程优化 [M].北 京 :北京大学出版社,2013:35-36.
