摘 要：现代城市社会是充满了各种不确定、不稳定、不安全因素的高风险社会，各种公共安全风险无处不在，系统脆弱性正日益突出，各类突发事件已经成为社会常态，城市公共安全治理工作备受考验。 流程管理理论作为企业管理理念的一次 “划时代飞跃”， 为城市公共安全治理工作提供了全新的理论框架和战略思路。 树立流程管理的战略理念，改革传统的职能型公共安全治理模式，建立基于突发事件发生、发展、演变规律的流程型公共安全治理模式是形势所迫，更是大势所趋。
关键词：流程管理；城市公共安全；系统脆弱性；发展战略
1986 年 ，德国社会学家乌尔 里希·贝克在 《风 险社会》一书中提出了着名的“风险社会”理论，指出现代社会是风险社会，人类正生活在文明的“火山口”。 现代社会是充满了各种不确定、不稳定、不安全因素的高风险社会，各种公共安全风险无处不在，突发事件已经成为社会常态。 特别是随着我国新型工业化、城镇化、信息化的快速推进，城市的高风险性特征和系统脆弱性日益突出。 改革城市的公共安全治理模式， 实现城市的安全可持续发展，已经成为实现我国经济社会持续健康发展的重要课题，也是检验政府治理能力和公信力的重要指标。
一、流程管理的内涵及优势
20 世纪 90 年代中后期，为了打造企业持续的竞争优势，管理学界提出了“流程管理”这种新的管理方式， 被称为企业管理理念的一次 “划时代飞跃”，迅速成为理论界和实践界的时尚。 由于流程管理的新兴特征，学术界对于流程管理的内涵还缺乏统一的认识。 国内具有代表性的观点，一是王玉荣(2002)提出流程管理是一套认识流程、建立流程、运作流程、优化流程的管理体系，并在此基础上形成不断的新的循环。 二是岳澎（2006）认为流程管理是一种管理过程和系统化方法，它以规范化地构造卓越业务流程为核心， 以持续地提高组织绩效为目的，本身包含着并同时体现为丰富的技术和工具。
笔者认为，流程管理就是界定一件事情的处理和办理经过， 明确它所涉及到的相关部门和岗位，规范相应的工作标准和工作程序，最终形成环环相连的闭合式工作流程，做到机构不重叠、业务不重复。 它可以有效克服传统金字塔型的职能式管理模式机构重叠、中间层次多、效率低下等弊端，建立扁平化组织，实现组织资源的合理配置，最终目标是提高组织的运作效率。
二、当前我国城市公共安全治理的现状以及问题
城市是政治、经济、文化、教育、科研、交通、通讯等公共生活的枢纽和平台，是人类生产、生活和社会关系最密集的中心区，也是复杂、脆弱、易受损害的特定社会系统。 城市公共安全就是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态，是反映城市健康正常、稳定和谐的决定性指标，也是确保城市繁荣与发展、国家稳定与发展、社会和谐与进步的关键指标和基本保证[1]。 一般意义上的城市公共安全问题包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件，也有学者认为还应该包括常规的、渐发的公共事件。
进入 21 世纪以来， 中国的城市发展正以突飞猛进的速度震惊世界。 诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨指出，21 世纪影响人类进程的两件大事，一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城镇化发展。 2015 年 9 月 28 日，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社共同发布《城市蓝皮书：中国城市发展报告 No.8》也指出，“十二五”期间，中国城镇化率实现了两大重要突破：2010—2011 年中国城镇化率达到并开始超过 50%，中国整体进入城市型社会阶段；2012 年中国 城 镇 化 率 达 到 52.6% ， 超 过 世 界 总 体 水 平（52.5%），并以高于世界平均水平的速度（年均 0.5个百分点）快速推进。 中国城镇化与城市发展在“十二五”期间取得了很多实质性进展，城镇化的区域差距逐步缩小，城市群的载体功能日益显着，城市经济实力、社会事业、创新创业等领域的水平均不断提升，城乡收入差距逐年缩小。 但是，中国城市在规划管理、经济增长方式、空间布局、科技创新、社会矛盾、安全管理、环境污染等方面依然问题突出、有待改善。
2014 年，中国百万人口以上城市达到 142 个，有六大城市人口超过千万。 2015 年，中国城镇化率达到 56.10%， 城镇常住人口达到 7.7 亿，“十三五”末期城镇化率要达到 60%的目标。城镇化和城市现代化进程既是积聚财富的过程，也是孕育风险的过程，城市规模越大，功能地位越重要，公共安全越显得脆弱。 当前我国城市公共安全治理的风险与挑战并存，现状和问题表现如下：
（一）城市公共安全的“系统脆弱性”日益突出
“脆弱性 ”一词来自拉丁文 Vulnerare，意思是“可能受伤”。 上世纪 70 年代，美国学者吉尔伯特·F·怀特首次提出了脆弱性的概念，之后被广泛应用于灾害学、生态学、金融学、社会学和经济学等许多方面。 系统的脆弱性是指系统对外在危害的暴露程度，是系统本身的客观属性，是暴露性、抗逆力和恢复力的高度统一的概念[2]。 系统脆弱性主要来源于：
一是自然属性，如地理、地质、气象、自然环境和生物等；二是技术属性，如工程、装备、技术和生产活动等；三是社会属性，如政治、社会、经济、法治、文化、宗教、教育制度和传媒网络等；四是管理属性，如公共管理、应急管理法制、体制、机制与应急准备等[3]。 将脆弱性理论运用于风险管理和应急管理领域，为客观认识我国城市公共安全的现状与问题提供了全新的理论视角。 系统脆弱性是突发事件形成与发展的本质原因，当公共安全系统在致灾因子作用下超过了系统脆弱性的抗逆力，灾害或危机事件就会发生。 当前我国城市公共安全的“系统脆弱性”
正日益突出，具体表现在：
1. 源于自然属性脆弱性引发的城市自然灾害多发频发
我国地处东亚季风区，由于特有的地质构造条件和自然地理环境，导致我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大。 除火山灾害之外，几乎所有的自然灾害，包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等都在我国城市出现过。
我国是世界上大陆地震最多的国家，我国 70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然灾害严重的地区，2/3 以上的国土面积受到洪涝灾害威胁， 例如1998 年特大洪水、2008 年南方低温雨雪冰冻灾害和汶川地震，以及近年来京津冀城市严重的雾霾灾害，2014 年开始持续 18 个月的厄尔尼诺现象导致极端天气频发等等。 由于自然灾害的“链条”会导致一系列次生、衍生事件，社会性和政治性较强，影响社会秩序和政治稳定，给城市公共安全带来巨大威胁。
2. 源于技术属性和管理属性脆弱性引发的城市事故灾难处于易发期多发期，公共卫生事件仍然威胁群众生命和健康
从技术属性来讲，城镇化的快速发展带来了城市的人口密集、产业密集和财产密集，城市规划注重表面上的“高、大、上”，忽视公共设施的“通、畅、好”，埋下诸多的安全隐患。 同时，现代城市发展高度依赖技术设施，水、电、气、交通、通信等等网络，为城市现代生活创造了基础，也带来了难以控制的高风险和系统脆弱性。 从管理属性来讲，一些城市管理者偏重经济发展和空间规划，对于城市公共安全的脆弱性认识不足，安全责任意识淡化，监管存在漏洞，难以及时准确的识别、防范和控制风险，安全设施设备不足、救援能力有限，市民应急知识缺乏，自救、互救能力明显不足，这些管理属性脆弱性随时可能导致重大事故灾难和公共卫生事件的发生。 事实也表明，2000 年以后，我国安全生产事故以及由此导致的环境污染和生态破坏事件几乎天天发生， 并且重特大事故多， 伤亡总量大。 例如2000 年河南洛阳东都大厦火灾事故 、2005 年松花江特大水污染事件、2010 年上海静安区特大火灾事故、2013 年山东黄岛输油管线泄漏爆燃事故、2014 年上海外滩踩踏事故和兰州自来水苯污染事件、2015 年天津港危化品仓库爆炸事故和深圳山体滑坡事故等等。 近年来，流行病、传染病、疫病、动物疫病、假药废药、有害有毒食品等直接威胁和破坏人口安全、卫生安全、食品安全，重大食品药品安全事故仍处于高发态势，例如毒奶粉、地沟油、毒豆芽、问题疫苗等事件。
3. 源于社会属性脆弱性引发的城市社会安全事件时有发生
我国正处于急剧的社会变革和深刻的社会转型时期，由此带来了利益分化、贫富差距、收入分配不公、社会心理失衡、社会信任感下降等一系列问题，造成官民关系、警民关系、医患关系、民商关系紧张，导致近年来恶意砍杀、纵火、爆炸、投毒等恶性报复社会的案件时有发生， 例如 2013 年厦门公交车纵火案件。 同时，由于公民维权意识、法律意识增强，群体性事件呈现集中爆发趋势。 第一类是“邻避”运动，例如由近年来各地发生的反对 PX 项目、垃圾焚烧厂、殡仪馆等有潜在危害的公共项目建设引发的群体性事件，如什邡事件等。 第二类是非直接利益冲突的泄愤事件， 例如 2008 年瓮安事件、2009 年石首事件以及 2015 年 甘肃金昌聚集打砸事件。 第三类是维权事件（占 80%以上），表现为抵抗非法强拆、讨薪、企业破产安置等方面的维权。 除群体性事件以外，近年来国内外极端势力制造的各种恐怖事件也危及城市公共安全，反恐形势更加严峻。 例如 2008 年拉萨打砸抢烧事件、2009 年新疆7.5 事件 、2013 年天安门金水桥恐怖袭击事件 、2014 年昆明火车站暴恐事件等。
（二）城市公共安全传统治理模式存在弊端
一直以来，我国城市公共安全治理采用的是职能型管理模式，即以部门职能为中心来设定相应的职能和职责，主要特征是部门分割、条块分治、议事协调、职能导向，突发事件分别由民政、地震、安检、卫生、公安等部门进行牵头和分类管理。 这种职能型的公共安全治理模式适用于传统的单一性突发事件， 已经远远不能适应当前新的公共安全需要，在应对当前各种复合型的非常规突发事件、需要多个部门协同运作时，各种弊端暴露出来。 例如 2003年的“非典”疫情，引发了我国城市从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件，暴露出传统的职能型公共安全治理模式粗放式、散乱式、经验式、临时性管理的问题，重救治、轻预防，重现场、轻虚拟，重命令、轻治理，重动员、轻协调，重追责、轻评估。 具体表现为：
