第 2 章 社会管理创新的理论基础
理论是实践的基础和先导，它来源于实践又反过来指导实践。在社会发展的历史长河中，前人创造和积累了丰富的社会管理实践经验。进入现代社会以来，迅猛发展的科学技术推动着人类社会发生着日新月异地变化，传统的管理理论和管理模式已难以应对社会生活不断出现的新情况和新问题。总结和创新社会管理的实践和理论已经成为新时期社会发展的客观需要。
2.1 社会管理与社会管理创新
2.1.1 社会管理
20 世纪 80 年代初期，“社会管理”作为一个相对独立的概念初步形成。前苏联学者奥马罗夫曾对社会管理进行了诠释，成为当时学界比较有代表性的界定，即“管理主体对社会系统有科学依据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。
这种影响能够使系统呈现有序状态，使他趋于稳定和转变为另一种状态。该影响的实现要从加工反映系统运动特征的信息的结果出发，要借助于人类活动的组织、协调。”
奥马罗夫对“社会管理”的定义折射出的是计划经济体制下的社会管理水平。在我国，“社会管理”这个概念最早是在 1993 年党的十四届三中全会上提出并使用的，当时主要强调要通过转变政府职能来加强社会管理。此后，直到党的十六大后“社会管理”才被系统深入地提出和论证。从 2004 年党的十六届四中全会将社会管理纳入国家建设体系性框架，到 2007 年党的十七大报告提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十六字社会管理格局。从 2009 年将加强社会管理创新作为全国政法工作重点之一要求大力开展，到 2011 年中央召开省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班进行研讨并出台意见进行专门部署推进，再到 2012年，党的十八大报告用完整篇幅论述社会管理创新，提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”这一发展历程，充分体现了中央对社会管理及其创新工作的不断重视和完善。特别是“党的十八大报告在十六字的基础上，增加了‘法治保障',这实际上是一种国家（执政党和政府）主导、社会协同和公民参与的多主体合作管理模式。从国家的全面控制和包办代替的社会管理模式转变为国家主导、社会协同和公民参与的社会治理模式，既符合我国目前的国情，又是一种社会建设上的进步，为多元、协商、合作与共治指明了方向。”
关于“社会管理”的概念，我国诸多学者对此展开了大量的研究。潘丽霞认为，“社会管理是指国家通过自己的权力机关或者授权部门依据一定的规则，对社会生活的方方面面的干预、协调、调节、控制等行为。它是政府以调整社会管理、规范社会行为、维护社会秩序为目的而对社会活动所进行的管理。”
李学举认为，“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部门、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。”
王思斌认为，“社会管理是从综合的角度、用综合性的方法、处理综合性社会管理的管理活动，是由政府主导、各方参与的社会治理与管理活动。”
何增科认为，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本要求，解决社会问题，提高社会生活质量。”
魏立群认为，“在我国社会、政治体制下，社会管理是指党和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程或活动。”
徐顽强认为，“社会管理是指政府以及其他社会主1监督和控制的过程，以解决社会问题，提高社会公共福利，推动个人发展和社会系统和谐有效运行。”[28]27在社会管理的概念界定上，学界存在很多不同的观点和声音，可谓众说纷纭，莫衷一是。虽然上述学者对社会管理内涵的解释各有千秋，但他们都从各自的视角阐释了社会管理的目标、主体、内容和途径等，揭示了社会管理的本质。社会管理作为现代社会特定的新概念，迄今的认识一定具有某种局限性，有待于进一步深化。
但是，作为一种历史性的阶段性认识，无疑是非常必要的和可贵的。综合上述学者的观点，笔者认为，社会管理是指党和政府以及其他社会主体为促进社会系统协调运转，运用多种资源和手段，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业等各个方面进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。
2.1.2 社会管理创新
江泽民同志曾指出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”时代的滚滚车轮不断推动社会向前发展，社会管理也必须在实践中不断创新和发展。
笔者认为，社会管理创新是指“在现有社会管理条件下，运用有效的的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身的运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理创新目标的活动或者这些活动的过程。”①社会管理创新的基本任务是“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”,[30]确保社会既充满活力又和谐稳定发展。其目标是实现社会的善治，使公共利益得以最大化的实现。
“社会管理创新”是人们在总结人类社会发展历史，准确把握社会管理发展基础上形成的理性认识。它具有两个显着特点：一是稳定性和共同性。社会发展的规律性决定了社会管理创新的规律性，不同国家、不同历史阶段的社会管理创新均具有其共同点。二是变动性和特殊性。社会发展不同阶段具有不同的特点决定了不同历史时期社会管理创新的目标和内容具有可变性，不同国家、不同民族都有其具体的社会背景、发展道路和管理模式，因而社会管理创新的途径和手段必然具有差异性。这两大特点给予我们很多启迪。
第一，由于社会管理创新规律具有共同性，其它国家、民族和地区的社会管理创新的成功经验具有可借鉴性。因此，在本课题关于加强社会管理创新对策的研究中，一方面引入了国外的社会管理经验，另一方面也认真总结了酒泉市试点地区的成功经验。在对酒泉市社会管理整体创新探索路径的同时，也把一些经验做法推介给其他省市，提供某种有益的交流参考。
第二，由于社会管理创新具有特殊性，我们就不能照搬西方经验，而是要从我国的具体国情出发，研究和探讨具有中国特色的社会管理创新规律。本课题作为酒泉市社会管理创新研究，既要遵循社会发展和社会管理创新发展的一般规律，又要从我国整体利益的全局出发，考察分析酒泉市的具体市情。
第三，由于社会管理创新具有可变性，社会管理创新就必然是一个连续不断的动态调整过程，并因此推动其不断向更高水平发展。关于社会管理创新的研究，就必须以战略发展的眼光动态地观察和思考问题。
2.2 国外社会管理基本理论
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理（new public management,NPM）是 20 世纪 60 年代末期西方国家为了应对政府干预主义经济政策造成的“经济滞涨”困境以及传统官僚制管理模式产生的社会危机而进行的积极变革，是 20 世纪 70 年代兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。所谓新，是相对于建立在马科斯·韦伯官僚制基础上的传统的公共管理而言的。20 世纪 70 年代，科学技术的快速发展对建立在传统工业技术基础上的传统政府管理模式提出了严峻挑战，而私营企业的创新精神和管理成果又对政府的管理和服务产生了倒逼和示范效应。在此背景下，以英国撒切尔夫人和美国里根政府改革为代表的政府再造运动应运而生，新公共管理理论和实践得到蓬勃发展并逐渐成为一种国际性趋势。
新公共管理理论的核心在于强调商业管理的理念、方法、技术及模式在公共管理中的应用，并重视公共产品和公共服务的产出和质量。其主要思想包括：改造政府公共部门、建立顾客驱动制度、引入企业管理模式、推行社会合作、引入竞争机制、重视行政结果等。按照经济合作与发展组织（OECD）在 1999 年度公共管理发展报告“转变中的治理”的总结归纳，新公共管理具有以下主要特征：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任感；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量，加强中央指导职能。
2.2.2 新公共服务理论
新公共服务理论是美国着名公共管理学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批评的基础上提出的。所谓“新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理理论系统中所扮演的角色的一套理念。”
该理论认为，公共行政官员在社会管理中应该承担公民服务和权力下移的职责，他们工作的重点应该是在社会服务过程中建立具有完善的整合力和回应力的公共机构。
新公共服务理论包括以下七个方面的内容：（1）政府的职能是服务而不是“掌舵”,是充当调停者和中介人，协调各方利益，为社会问题的协商解决提供便利，通过公共政策的有效执行实现社会管理的目标。（2）公共利益是目标而不是副产品，政府的作用主要体现在为创造共享利益和共同责任促进公众真诚对话和共同协商上。（3）在思想上具有战略性，在行动上具有民主性，在社会管理中，应增进政府与公民的合作共识，实现社会的协商治理。（4）为公民服务，而不是为顾客服务，公平和正义是管理过程中必须考虑的重要因素，只有确保为公民服务，才能实现社会的稳定发展。（5）责任并不简单，社会管理的责任意味着要对公众负责，坚持法律、道德和正义。（6）重视人而非效率，政府必须通过分享领导权来为公民和其他主体提供参与社会管理的机会。（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。
2.2.3 治理与善治理论
治理理论是在 20 世纪 80 年代末 90 年代初，西方国家为了应对“政府失灵”带来的一系列社会问题而提出并发展起来的理论。该理论的主要创始人詹姆斯。N.罗西瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域里的规则体系，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。“治理是一种由共同的目标支持的活动，是一种内涵更丰富的现象，治理的机制既包括政府机制，也包括非政府与非正式的机制。”
治理理论在社会管理创新方面的观点主要包括以下五点：（1）强调政府与公民以及其他机构之间的合作互动。（2）政府并不是社会管理唯一的权力中心，各种公共机构、私人机构行使的权力只要得到公众的认可，具备了合法性之后都有可能成为不同层面上的社会管理的权力中心。（3）社会组织和公众参与社会管理，承担了越来越多本应由国家承担的责任，但现行的法律和管理机制不完善，致使社会管理主体之间的界限和责任日益模糊。（4）善治是最终目标，社会管理是为善治的实现服务的。（5）网络治理的兴起，社会管理就是对多主体之间合作网络的管理，根本任务则是提供有效的公共服务来维持社会的良性运转。
善治（good governance）是治理的一种理想状态，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，且是两者结合的最佳状态，也是实现公共利益最大化的社会管理过程。
其本质是政府和公民对社会公共事务的合作管理，是国家权力向社会的回归。善治理论认为，在社会管理过程中，公民广泛参与，政府与各类社会组织良好合作，才能最大程度地实现公共利益，最终实现善治的终极目标：合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性。
2.3 国内社会管理创新基本理论
实践的发展离不开理论的创新。社会管理创新的基本理论与传统意义上的社会管理理论不同，它是通过整合现有资源和经验，以全面创新的视角，在改进传统管理模式及方法的基础上建立起来的理论体系，对我国社会管理工作长远发展有着重要的指导意义。
2.3.1 生态理论
社会管理创新的生态理论是以生态系统观的视角研究社会管理发展的产物。其基本观点包括多元化的参与主体及多主体间的有机互动两个方面。该理论认为社会管理和社会环境之间是双向的、复杂的、相互制约和动态平衡的关系，其主要内容包括：一是要突破传统的社会管理观念，在社会管理中避免行政过度干预，引入多元主体共同承担社会管理职能，充分利用公民的广泛性和社会组织的便捷性实现加强社会管理和降低管理成本的目的。二是要突破机械的社会管理理念，政府、社会组织和公民等主体间要互相协调、通力合作才能实现多元主体与社会环境间的动态平衡。三是要突破单向的管理作用机制，通过整合机制化解矛盾，厘清不同主体的职能界限，保证多元主体之间能够顺利实现互动关联，从而推进社会管理创新。
2.3.2 协同理论
社会管理创新的协同理论是多主体参与社会管理的产物，也是通过社会协同机制实现政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局的内在要求。它从全面系统观的视角出发对多元社会主体之间的互动及其实现条件进行了系统研究，并指出社会协同是整合现有资源、进行社会管理创新的有效路径。该理论认为，社会管理系统是由公民、社会组织、政府和社会环境四大要素构成，在社会管理中应充分发挥各类社会组织、企业和公民的协同功能，特别是要注重发挥社会组织在社会协同中的核心作用，实现社会管理系统四大要素之间的有效互动。
2.3.3 开放式创新理论
开放式社会管理创新理论是为了应对知识经济时代的挑战、顺应网络时代的要求而诞生的一种理论。该理论研究的核心问题是如何整合多方面、各领域的资源，借助网络平台通过内外联动实现社会和谐的目标。其研究的重点是网络时代的社会管理创新，主张技术创新与内涵创新并举，通过社会管理的实体系统与网络社会的融合来推动社会的有序发展。技术创新是指社会管理创新的范围需要技术层面的支持，通过建立完善的协调机制、整合机制等制度创新，将系统外部的资源内部化，从而实现资源共享。内涵创新是指要清晰界定社会管理的边界，把社会管理的实体系统和网络社会有效结合，互相支持，真正实现全方位的开放管理，从而实现社会管理范围的开放、管理主体和管理要素从系统内部扩大到系统外部的开放以及整个社会管理过程的开放。
开放式创新管理强调内外资源的联动作用，主张在管理的过程中开放管理系统，综合运用多种手段实现内外部的有机互动。其核心理念在于不再区分效率目标的实现是来自于内部还会是外部，只期用最小的成本来获得最大的效益。其本质是对主体和各要素在空间和时间上的分立和整合。
2.3.4 分布式创新理论
分布式社会管理创新理论认为政府、市场和社会三部门的资源构成了社会管理的资源总和。政府是进行社会管理的主导资源，起总体指导和协调的作用，市场部门组织及社会组织是社会管理的主体资源，是具体事务开展的中心。分布式社会管理创新理论研究的核心问题就是如何在利用好政府、市场和社会各部门资源的基础上对其进行有效整合，建立完善的资源共享配置机制，统筹协调各方利益，从而形成有效的1是分布式社会管理创新理论的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的必要手段。
2.4 本章小结
本章主要论述了社会管理及社会管理创新的概念和理论依据。首先，主要分析了社会管理和社会管理创新的发展、概念及内涵，界定了社会管理和社会管理创新的范围，明确了社会管理的目标任务等基本理论问题；其次，阐述了国外社会管理的几种重要理论，包括新公共管理理论、新公共服务理论、治理与善治理论；最后，论述了国内社会管理创新的生态理论、协同理论、开放式理论以及分布式理论。通过对社会管理概念及国内外社会管理理论创新的脉络梳理，为下一步研究社会管理创新相关问题奠定理论基础。
