河南省突发事件应急联动机制构建(2)

　　三、河南省突发事件应急联动机制建设的不足
　　
　　1.思想上重视不足
　　
　　认识是行动的先导，突发事件应急联动机制在全国很多地方已经取得突破性的进展，基本形成应急联动机制网络。但河南省大部分地区尚未很好地开展此项工作，主要是部分领导干部对建立健全应急联动机制的重要性认识不足，思想上尚未认识到应急联动机制的社会价值。主要表现为： 一是认为突发事件在本地区发生的概率不大，早投入、多投入没有必要，且加之财力有限，更认定是心有余而力不足。二是对应急联动可能带来的部门调整不安，现有部门均强调自身的重要性、特殊性，在联动过程中易出现“应而不急，联而不动”的局面。应急处置是复杂的社会系统工程，它需要不断的投入、专业化人才，还需要对原有的管理体制进行相应变革，因此，思想认识不到位会从深层次上影响应急联动机制的建设，影响其作用的发挥。
　　
　　2.制度建设不完善
　　
　　河南省应急管理方面虽然出台了一些法规，但系统性不够，操作的联动性不强。一方面，应急联动中的横向联动不顺。应急联动涉及部门众多，可分为纵向和横向的联动。由于目前我国实行的是应急工作属地管理的应急管理体制，政府应急响应和突发事件的处置是按照“按灾种，分部门”“条块结合，以块为主”的突发事件应急处置管理模式，纵向协调联动是比较顺畅的。而横向联动，往往受行政区划的限制，由于管辖权不确定等原因，在指挥权确认等方面是相对滞后的。同时，由于危机管理分行业、分部门进行，在发生需要多个部门共同应对的“综合性”突发事件时，往往容易出现部门间职责交叉、相互掣肘的情况，以至于错过了最佳的黄金救援时机，呈现“不联不动、联而不动，联而慢动、联而乱动”的机制不协调的现象。另一方面，社会与政府的应急联动协作途径不畅。突发事件的“公共性”决定了非政府组织合作参与其中的必要性，政府外部的协调联动是突发事件应急联动机制的重要组成部分，它包括政府与非政府组织、公众、国际组织等的协调联动。但目前突发事件发生后，总是先启动某个政府部门的上下级应急管理工作，对突发事件进行预防和处置，社会参与度不高，缺少非政府组织的有效配合与合作。社会力量，特别是非政府组织有效参与减灾的机制也不完备，公众突发事件救助素养不高。
　　
　　3.联动保障乏力
　　
　　河南省成立了应急联动指挥中心、应急联动安全委员会等机构，各个部门也制定了一些应急法规，但存在着规范性不强、整体性差，相互之间缺乏衔接甚至矛盾的情况，应急法制建设滞后。一是规范性的应急制度建设不足。各级政府和社会各应急联动单位之间的联动协调只是原则性的暂行约定，对各级应急协调联动主体在应急体系中的地位、权责分配、处置程序、运作规则、经费保障和应急系统技术标准等缺乏统一的规范性要求，跨区域公共危机责任追究机制也是缺失状态。二是应急技术支撑系统整合力度不够。目前河南省很多部门独立开发各自的规模大小不一的专用监控管理系统，如地质灾害监控管理系统、智能交通监控管理系统、消防监控管理系统、流浪乞讨人员监控管理系统等。110、119、120系统的大部分如GIS系统、数据库系统、电话接入系统、录音系统等都属于重复建设。指挥调度和辅助决策由于受系统的限制，功能较弱，无法解决突发事件。重复投资导致资金没有集中使用，分散到消防、公安、供水、供电、供气、防风、防洪、防旱、防震等政府部门的各指挥调度中心的建设资金严重不足，系统更新不及时、应急设备落后的现象普遍存在，根本不能满足社会发展的现实需要。加上保证本部门利益的短视行为，政府各部门整合各种现有资源存在阻力。三是专业人才不足。突发事件应急处置需要大量的专业人员，主要集中在信息收集、处理人员，各灾种的专业救援人员，心理救助专家，通讯、网络支撑人员，社区交流人员等等。应急联动这一环节也需要大量专业人才，但目前以政府部门为主体的应急处置队伍在专业处置方面还是存在一定差距的。专业人才如何培养、定期培训，专业人才平时如何安置，决策过程中如何最大限度地发挥专业人才的力量，是目前需要解决的问题。
　　
　　四、河南省突发事件应急联动机制建设的完善
　　
　　1.推进应急联动法制建设
　　
　　当一个国家从中等收入向高收入迈进的过程中，社会正处于转型期，社会风险必将增加，人们越来越清楚地意识到必须为突发事件做好充分的法制准备。突发事件的应急联动机制是靠系统整体功能提升来解决突发事件的，而应急联动机制必须依靠法制建设来保障协同性，进而提高整体功能性。所以要使应急处置始终能联且动，必须制定应急联动法律层面的约束条文。对于各协调联动主体在应急体系中的功能地位、应有的权责分配、合理的运作规则、科学处置程序、应急系统技术标准、经费保障等给予具体规范，使操作、配合更清晰、明确。必须让所有公民都对此有所认知，明确公民在紧急状态时期的法律义务。
　　
　　2.深化应急联动体制改革
　　
　　制度变迁是一个复杂的过程，其变化最先体现在边际，是一系列规则、非正式约束、实施形式等等作用的结果。面对某些路径依赖，需要深化相关体制改革。一方面要改革组织机构以实现应急联动指挥的集权化。在突发事件应急联动的程序运行过程中，最容易出现协调联动行动缺乏具体的操作规范，其中最为突出的就是领导权的确定问题，突发事件的应急管理主体不明确、不具体，部门和区域间的协调联动难以顺畅。应急主体要快速高效地处置危机，必须在组织方式、机构设置等方面有所变化，实施一体化集权管理。可以较为简单直接地在组织领导体制上建立一个高规格高权威的综合性应急协调机构，来统一指挥协调多方应急主体的行动，达到联动效果。另一方面要构建网络式的应急联动组织结构。目前，主要是公安部门掌握了较为丰富的资源，如现代通讯资源、应急物资资源、视频监控资源、情报信息资源等，同时也有较为成熟的处置突发事件的方法和经验。网络式结构具有扁平化、弹性化的特征，适用于将多元治理主体形成应急管理主体，使应急联动组织成为网络式动态联动组织。网络式结构还有助于实现应急资源的集约化利用。因此，推动应急联动体制变革，以公安指挥中心为依托，网联其他各相关平台的信息，以最小的应急成本实现最大的应急效能，加强应急联动指挥体系建设是比较合适的选择。