四、城市群重大公共安全事件应急指挥协同的核心问题及解决思路
（ 一） 核心问题
自2003年“非典危机事件”以来，我国在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，逐步确立了依托于政府办公厅的应急办发挥枢纽作用，来协调各层级政府及相关职能部门的关系。这是以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。由于重大公共安全事件本身具有的突发性和不确定性，信息获取不充分，初始应急指挥目标不明确，这就需要各层级政府部门集思广益，针对各种应急指挥决策问题进行协调，并利用各种技术手段来尽可能多的获取有效信息。目前来看，我国应急指挥体系的协同模式主要是纵向协同和横向协同。
纵向协同模式是指不同层级应急指挥部门之间的协调，以规划辖区内的各种资源和力量为总体的应急行动进行协调。其主要特征是总指挥部权威明确，由大领导统一指挥应急救援。目前中国已基本建成应对各类突发事件的纵向分级应急指挥体制，如图1所示。例如，在2008年的汶川大地震时政府构建的应急指挥体系就是典型的纵向协同模式。
横向协同是指在同一个应急指挥层级中，各职能部门遵循一定的协调原则和细则，完成应急救援工作的模式。其主要特征是应急组织各司其职、协商应急救援行动。例如，2013年国家相关部委针对四川雅安7. 0级地震紧急启动的应急响应及救援行动即为横向协同模式。
我们认为，基于城市群重大公共安全事件的系统复杂性，其核心问题是研究基于网络的分布式应急指挥协同。在网络条件下的应急组织协同中，应急组织内的各应急单元或网络节点分布在一定的时间和空间里，其结构将决定其协同模式和决策方式，因而影响其应急指挥效果。此时，可将协同看作是应急指挥者依据一定的指挥结构，在特定的环境下，动态适时地配置应急指挥系统中应急资源和应急行动的过程。
（ 二） 解决思路： 城市群重大公共安全事件应急指挥关系优化模型
以实现应急指挥协同为研究目标，在设计城市群应急指挥组织协作网的基础上，对城市群应急指挥组织决策树进行描述和分析，由此构建数学模型，以实现城市群各结点城市之间的有效协作。
1.建立核心概念 这里的概念分析是对城市群应急指挥组织资源和组织过程需求的定量描述，是应急指挥组织设计的基础。一般来说，其核心概念包括应急指挥平台、应急救援任务和应急指挥决策实体。
第一，城市群重大公共安全事件应急指挥平台。应急指挥平台是应急组织中的资源实体，是应急决策个体执行应急救援任务的载体。可将应急指挥 平 台 记 为P,则 由 其 构 成 的 平 台 集 合 为P ={P1,P2,…，Pk} ,k为应急指挥组织拥有的平台数量。对于城市群应急指挥组织来说，其应急指挥平台就是参与应急救援行动的相关部门和组织，具体如表1所示。其中，每一个应急指挥平台都是应急组织中的资源实体，归属于某个应急指挥决策实体指挥，来实现特定的应急救援任务目标。
第二，城市群重大公共安全事件应急决策实体。决策实体是应急指挥体系中的决策者，对于城市群应急指挥体系来说，其决策实体就是各城市应急指挥中心的负责人。应急指挥决策者通过应急指挥平台进行指挥与控制，可将其视为指挥与控制关系中的结点，负责实现应急救援目标与任务。设DM为应急指挥决策实体集合，则DM ={DM1,DM2,…，DMi} ,i为应急指挥决策实体数量。可根据重大公共安全事件的实际情况将上述应急指挥平台进行聚类，以完成不同的任务目标。如假定在某个城市群重大公共安全事件中共成立了5个城市应急指挥中心，可记为{DM1,DM2,DM3,DM4,DM5}.需要完成的应急救援任务包括抢险救灾、应急保障、预警监测、卫生防疫和社会安全稳定。
第三，城市群重大公共安全事件应急救援任务。应急救援任务通常是由应急指挥目标进行分解得到的子任务，是应急指挥组织为完成应急指挥目标而实施的某一次行动。应急指挥组织完成其应急救援目标的过程就会产生基本任务及任务间的序列关系。
2.城市群重大公共安全事件应急指挥组织结构层次设计 应急指挥组织结构设计工作依次需要建立以下三个层次的关系。第一层次为应急指挥平台在应急救援任务上的协作关系，即应急救援任务计划； 第二层次为应急指挥决策实体对应急指挥平台的控制关系，即应急指挥组织协作网； 第三层次为应急指挥决策实体之间的协作交流关系，即应急指挥组织决策树。城市群重大公共安全事件应急指挥关系的设计是基于组织协作网的决策树生成过程。
综合以上概念定义，对于城市群应急指挥组织结构的设计要建立应急指挥决策实体、应急指挥平台和应急救援任务之间的三个层次的关系。
第一层次为应急救援任务计划的分配。第一层次上应急指挥组织设计主要解决应急救援任务计划问题，也可称为应急救援任务结构设计。它根据应急指挥组织所拥有的平台资源及所需要完成的救援任务需求的约束来确立应急指挥平台到应急救援任务的最佳配置关系，由此产生应急组织平台资源执行任务流程的分派方案。因此，这一分配过程可描述为： 应急指挥平台调度方案的设计目标是在满足应急救援任务资源需求的情况下使应急指挥组织任务中最长时间路径最小化。
第二层次为应急指挥组织协作网的设计。这是根据应急指挥决策者的各种能力和工作负载的约束来确立由应急指挥平台到应急指挥决策者的聚类，是基于应急指挥组织平台资源的分派方案而产生的组织协作网，从而能够建立应急指挥决策实体之间的协作链接关系和链接权重。
