一、引言
我国目前已基本形成较为成熟的城市群，包括京津冀、长三角和珠三角三大城市群，此外还有多个快速形成和发展的大城市圈和城市带。[1]近年来，城市群的建设已成为我国的重大国家发展战略之一。随着城市群数量的不断增加及城市群规模的快速扩张，一方面为区域经济的发展提供了强有力的支撑，另一方面也形成了人口的高度集聚和建筑物的高度密集，这就加大了城市群发生重大公共安全事件的风险。而一旦在城市群中发生重大公共安全事件，其造成的损失和带来的危害可超过其他任何地区，对相关城市造成的损失和破坏不可估量。对此，当今世界各国政府给予了极大的关注，从理论研究、技术应用到法律法规的制定方面均取得了显着成果。重大公共安全事件是一种非常态下的突发事件，与常态社会下突发事件的解决方案有很大差异。[2]目前，“城市群公共安全协同治理”已成为各国政府和学界高度关注的公共安全议题。国内学者的相关研究主要集中在单座城市（ 特别是大城市） 公共安全问题[3][4]、区域应急联动问题[5][6]、城际应急决策协同问题[7]、城市群公共危机协同治理[8]等方面。
城市群重大公共安全事件的发生会破坏社会秩序的稳定，会严重挑战相关区域公共安全、公共利益乃至整个社会的基本价值，从而威胁到区域安全共享和社会可持续发展。[9]城市群重大公共安全事件协同治理已成为应急管理领域的重要问题。同时，实现城市群内多主体应急指挥协同，从而构建协同治理网络是推进应急管理工作必须解决的关键问题。
本文结合我国城市群实际经济社会环境，以城市群重大公共安全事件应急指挥协同为研究目标，对城市群的重大公共安全事件应急指挥关系进行优化设计，从而实现城市群各结点城市之间的有效协作，为城市群应急管理部门提供重大公共安全事件应急指挥的新思路与新方法。
二、“城市群重大公共安全事件应急指挥协同”问题的提出
重大公共安全事件具有突发性、破坏性、持续性和衍生性等特征，这些特征决定了重大公共安全事件应急管理的复杂性远远超出一般规模的突发事件。城市群重大公共安全事件发生后，单座城市应对重大公共安全事件的能力有限，必须实现有效协同指挥才能应对危机。
（ 一） 城市群公共安全和应急管理面临严峻形势
覆盖城市群的重大公共安全事件破坏性严重，并存在引发次生、衍生危害的风险，具有明显的复杂性特征，政府采用常规管理手段和方式难以实现有效应对。如2001年美国纽约“9·11”恐怖袭击事件、中国2003年初爆发的SARS事件、2005年松花江水污染事件、2008年初南方雨雪冰冻灾害、2011年日本大地震等均属于典型的覆盖城市群的重大公共安全事件，这些事件均给所在地区造成了重大的人员和财产损失。
当前，重大公共安全事件的严峻形势引起了我国政府的高度重视。自2003年以来，我国政府不断加强和完善应急管理的预案和机制、法制、体制建设，逐渐形成了以“一案三制”为核心框架的应急管理体系。然而，在应急管理实践中现有的应急管理体系暴露出一系列结构性缺陷，如应急预案实用性不足、《突发事件应对法》可操作性缺乏、应急管理机构行政权威不足等。这些问题对政府如何采取有效的应急管理措施和手段来应对城市群重大公共安全事件提出了严峻挑战，尤其是如何有效协调应急管理体制中的纵向关系和横向关系。
（ 二） 城市群重大公共安全事件的应对需要多主体协同
由于重大公共安全事件的复杂性特征，人类很难精确把握其演化、蔓延的规律，对于出现什么样的事件状态、出现这些状态的可能性、这些状态造成的危害程度等等缺乏足够的知识，很难进行事先预测，从而有效地采取预防措施。[10]重大公共安全事件的应对是一项囊括事态控制、抢救生命、治疗伤员、物资供应、生活保障、紧急转移等综合性很强的工作，需要诸多相关参与部门各尽其责、协同配合、共同开展应急行动。目前，我国应急管理基本上都是分灾种、分部门和分系统建立，虽然成立了政府应急综合协调机构（ 各级应急管理办公室） ,但由于条块之间的管理体制不同，缺乏有效整合和统一协调。同时，城市群重大公共安全事件涉及多种灾害，应急处置与救援呈现出跨地区、跨行业特征，应急救援工作中往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难以协同行动，发挥整体救援能力，这给应急指挥决策带来了新的困难。故应充分利用和发掘各领域知识、各方面信息、各种技术手段，建立统一指挥、分工明确、信息共享、协同联动的工作机制，进行多方协调一致的应对并合理优化资源配置。
综上所述，基于城市群重大公共安全事件的复杂性，其核心问题有二： 一是在于对原生事件及其次生、衍生事件的应对； 二是在于城市群内多主体应急指挥协同问题。重大公共安全事件之后，单个城市的应急资源、应急能力都是有限的，所以，实现城际间应急资源的联动与共享非常重要。若能在信息协同的基础上优化城市群应急管理主体的应急指挥流程，优化城市应急管理主体与通信、装备、医疗等应急资源组织的联系，共同面对城市群重大公共安全事件，则在应急资源协同的支持下，最终能够实现城市群应急组织指挥协同的目标。
