导 论
（一）问题的提出。
"人们为了安全，来到城市；为了美好的生活，聚居于城市。"城市的本质是以人为本。正因如此，城市更需要人的参与。美国着名城市设计专家巴奈特曾说过："一个城市并不是根据一张二十年的远景蓝图设计而成的，而是一个连续性的决策过程。"公民参与有助于决策的科学性和民主性。一般意义上，任何国家和地区的城市规划决策都存在精英决策和公民参与，但是城市规划决策的效果却大不一样，有的交通拥堵、住房紧张，有的交通顺畅、宜居。因此，城市规划决策成功与失败的重要因素是公民参与的深度、广度与效度。
新加坡是公民参与决策过程研究的较好案例。新加坡自建国以来城市化取得了巨大成就。在短短五十年的时间里，新加坡就从一个土地淡水资源匮乏、城市问题纷繁复杂的城市蜕变成一个宜居的热带"花园城市".1989 年人口危机委员会的调查显示，新加坡居民的生活质量已经达到了世界最高水平。新加坡城市建设分为三个时期，每个时期都可看作制定规划-执行规划的过程。可以说，新加坡城市建设的主要特征之一就是规划性。那么需要研究的是在城市规划决策中公民参与的深度、广度与效度如何。
城市规划及其管理一直是中新交流合作的重要方面。中国学者、官员对新加坡城市规划的科学性、人性化印象深刻，学界关于新加坡城市规划的研究也聚焦在研究政府在城市规划中的作用，这过于强调"顶层设计"的意义。事实上，公民参与也是影响城市规划成功的重要因素。
一直以来人们普遍认为新加坡政府权力高度集中，对社会实行强控制，公民缺乏有效的参与。因而新加坡被认为是威权主义国家。那么，在实际政府政策制定过程中，公民参与的水平到底如何。
本文的问题：依据"市民参与梯子理论",新加坡城市规划中公民参与的水平如何？这种公民参与水平的效果如何？影响公民参与水平的因素有哪些？在公民参与意识和能力不断提高的背景下，这种公民参与又会面临哪些挑战？
（二）研究现状。
1、城市规划中公民参与研究。
（1）城市规划与政治学交叉研究。
城市规划与政治学交叉研究的视角主要有政治权力分析视角、政治系统分析视角、阶级分析视角。
《城市政治学理论》（ 戴维·贾奇等， 2009）围绕着对"谁统治（who）？"、"这些权力是如何得到的（how）"和"谁得到了什么（what）？"的回答，产生了多元主义、精英主义和城市机制理论；此外还探讨了城市政治中的公民角色、城市政治中的社会组织等问题。
《城市规划政治学》 （杨帆，2008）采用政治系统的研究视野，通过对城市规划本身的解释和理解，揭示了城市规划的基本内涵，并建构起城市规划作为社会活动的一般理论框架。全书主要内容包括：建立理解城市规划的政治视角、城市规划的政治基础、城市规划过程的政治特征、城市规划政策过程的政治、城市规划行政过程的政治、城市规划中的组织和角色等。
马克思和恩格斯在《论住宅问题》、《德意志意识形态》、《资本论》等着作中论述了资本主义生产方式和城市现象的关系，从城市对农业地区的统治地位（城市生活方式）的角度总结了资本主义生产方式的确立。
.新马克思主义以列斐伏尔、卡斯泰尔斯和哈维为代表，阐述了资本主义城市发展的动因及特征、城市阶级结构以及国家在城市生活总的角色和作用。
（2）城市规划中公民参与研究。
国外城市规划以及城市规划中公民参与的研究中最具历史视角的当属刘易斯·芒福德（Lewis Mumford ）的着作《城市发展史-起源、演变和前景》，他系统阐述了古埃及城市，古希腊-罗马城市，中世界的基督教，巴洛克和商业城市，近代和现代工业城市，他对中世纪城市规划极为赞赏，对霍华德的"田园城市"评价极高。
国外关于城市规划中公民参与研究的理论成果有"市民参与阶梯理论"、"联络性规划理论".二十世纪六十年代阿恩斯坦（S·Arnstein）提出梯子理论，阐述了公民参与城市规划有三个层级八个档次，指出相关利益集团只有形成联合机制，公民的参与才能真正发挥效果。联络性规划理论是规划学者赛杰尔（Sager）在 1994 年提出的，他认为规划师在公民参与中可以发挥独到的作用，其可以采用联络的方式联合各参与主体参与到城市规划中来。
国外研究对二十世纪以来城市规划中公民参与做出了历史阶段划分。在六十年代以前属于空间设计阶段，此阶段只考虑城市的物理特征，城市规划并没有科学性的保证；六十年代被认为是理性规划阶段，此时规划师在城市规划中的作用具有决定性，公众参与处于萌芽阶段；七十年代至今属于政治安排阶段，即规划作为一种政治决策，相关研究有 Davidof（f1962）着的《规划的选择理论》，Davidoff（1965）着的《规划中的辩护论与多元主义》（advocacy and pluralism in planning）。
国内对城市规划中公民参与研究的思路具有相似性。从总体来看，不论是硕博毕业论文还是期刊论文，研究的一般思路是阐述公民参与的合法性基础，然后分析中国城市规划中公民参与的现状与困境，再比较西方（主要是英美德日）公民参与的经验启示，最后分析原因和提出相应的完善措施。具体而言，公民参与的理论基础方面，有三种不同的解释思路：自由权利说（栗燕杰，2007;李蕾，2012），参与民主说（曹建春，2012;郑志平，2010），行政法说（梁东鹏，2009;刘洋，2008;赵奕，2008），作者学科背景主要有行政学、政治学、行政管理和公共管理；公民参与的现状与困境研究方面，郭红莲（2007）提出积极分子式参与、被动式参与和主体性参与，认为公民参与阶段可划分为萌芽阶段、成长阶段和成熟阶段，认为影响因素主要有实体子系统（交通、经济水平、收入水平等）、制度子系统（法律、机制、程序等）和意识子系统（观念、素质、能力等）；完善措施研究方面，主要围绕着加强舆论宣传、教育和机制制度的完善等几方面展开讨论（李红军，2008）。
2、新加坡城市规划中公民参与研究。
本选题属于城市政治学研究领域，因而具有较强的跨学科性和综合性。政治学、政策科学、城市规划学等多学科的交叉的结果是一方面有关城市研究的论着层出不穷，另一方面支撑这一研究的基础学科和经验研究相对不足。新加坡城市规划决策中公民参与研究现状恰恰凸显了这一事实。一方面，围绕新加坡城市规划的研究和公民参与的研究数量可观、内容丰富；另一方面从城市规划决策角度分析公民参与的研究相对较少或者并没有把它当作重点来分析。所以，文献综述采用"学科交叉"式的叙述方式，具体包括：
（1）新加坡城市规划研究。
新加坡城市规划现有研究体现出典型的城市规划学学科特点，文献以现状介绍、经验启示分析为主，以城市规划学理论分析为辅。现状介绍类的文献首先认为新加坡城市规划自建国以来分为四个时期：拥挤阶段、住房供给阶段、品质与特色增长阶段和二十一世纪新景象（毛大庆，2006）；其次，它认为新加坡城市规划行政体系分为国家发展部（MND）、市区重建局（URA）、总体规划委员会（MPC）三级，国家发展部主管城市空间形态发展和规划，市区重建局全面负责制定规划、开发控制，总体规划委员会属于政府各部局内的协调部门，另外还有一些非公共部门团体，如开发指导委员会参与规划的制定和执行（艾伯亭、邹哲，2008）；再次，它认为新加坡城市规划编制体系有两级（two-tier system）或三级（three-tiersystem），即概念规划（concept plan）--总体规划（master plan）或者概念规划（CP）--总体规划（MP）--开发知道规划（development guide plan）（曲华林、翁桂兰、柴彦威，2004）。经验启示类的研究认为新加坡城市规划的理念先进（张明，2009）（尹卫东，2007）、规划系统公开透明完备，部门协作和公众参与广泛（毛大庆，2006）（李淳，2004），并且强调在城市规划制定、执行中的公众参与性（艾伯亭、邹哲，2008）（李方悦，2012）。城市规划学理论分析视角分析的研究认为新加坡以区域生态经济理论等支撑产业规划，以花园城市等理论支撑城市规划，以城市意象等理论支撑城市设计（尹卫东，2007）。城市规划又具体分为城市土地规划、城市商业规划、城市交通规划、城市分区规划等，土地规划以政府主导开发，分区规划形成了环状加卫星城镇模式，交通规划设计以大容量快速交通系统建设为目标（郑捷奋，刘洪玉，2003）。
（2）新加坡城市规划中公民参与研究。
国外新加坡城市规划中公民参与研究有两种研究思路，一种是专题研究，聚焦在公民参与的各个方面，如公民参与态度变化、参与途径与方法、参与效果评估；另一种是比较研究，如香港、中国台湾和新加坡的比较。前者的成果有 So和 Emily Y 等认为公民自愿成立的参与小组在国家和公民之间起到了衔接的作用，公众参与被更多人接受是新加坡城市规划领域中一个永久的特征。
Yuen 和belinda 以新加坡为案例，论证了东南亚特别是新加坡的城市规划根源自欧洲殖民计划，是英国殖民现代主义规划的代表性产物，这从侧面佐证了在十九世纪至新加坡建国前其城市规划中公民参与的低水平。
Neo等人以CIB项目（communityin Bloom）为案例，探讨了社区公园（community gardens）规划中存在的问题，作者指出新加坡"软威权主义"会约束公民参与的积极性。
Shatkin 和 Gavin 则从土地所有权视角分析新加坡的城市规划政策制定，他认为新加坡政府通过土地制度这一强大工具在城市规划中起到了决定性作用，表现出"国家资本主义"的特征。
后者的成果有：Kam Nq 和 Mee 比较了香港、新加坡和中国台湾的城市规划运作机制，从利益、资源的角度分析了政府、公民在城市规划中的角色，最后指出它们将会受到民主化的挑战。
从现有文献资料来看，鲜有国内研究者从公民参与的视角分析新加坡城市规划。部分研究在论文中提及城市规划中的公民参与性，但并没有把公民参与作为研究的中心。如艾伯亭认为新加坡城市规划的经验之一就是规划的参与性。公民的参与主要体现在开发指导控制过程中。
毛大庆等认为新加坡成功的关键因素之一是公开透明的规划体系。政府在制定规划时鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。张明认为新加坡在城市规划实践中推行阳光规划，政府支持公众参与到开发指导规划和开发控制中。
新加坡城市规划之父刘太格在一片专访中强调公民参与要有效率，市民可以提出书面意见，但决定权在政府。因为市民是从个人利害的角度考虑问题，政府是从宏观的角度做决策。
总之，目前学界主流认为新加坡城市规划中公民参与有效性不足，在新加坡威权政治体制（或者软威权主义）中公民很难表达诉求、实现利益诉求。本文试图尝试借助市民参与梯子理论对此提出不同的观点。另外，基于公民参与的角度分析新加坡城市规划是一次有益的尝试，基于系统论的分析框架探讨公民参与的影响因素，这也可以为城市规划政治学提供一个新的案例样本。
（三）主要概念。
1、城市规划。
规划，作为一种决策过程，是"通过一系列选择来决定适当的未来行动的过程".
经济学、规划学和政治学对于城市规划有不同角度的释义。J Ratcliffe 从经济学的角度将城市规划定义为对资源特别是土地资源进行最有效分配的一种方法。城市规划在政治学的领域中则被理解为一种高度政治化的活动。政治不仅是城市规划的一个环境因素，城市规划本身就是一种政治活动。
笔者借鉴张兵对城市规划的定义。城市规划是一种服务于城市整体利益和公共利益，为了实现一套社会、经济、环境的综合长远目标，提供未来城市空间发展的战略，并借助合法权威通过对城市土地使用及其变化的控制，来调整和解决城市发展复杂背景中特定问题的社会活动过程。
2、公民参与。
公民参与有广义和狭义两种理解。广义上公民试图影响公共决策和公共生活的一切活动都属于公民参与的范畴，比如投票、游行、示威、竞选、集会、辩论、上访等。狭义上公民参与是指公共权力在进行公共立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力部门通过开放的途径从公众和利益相关各方获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和公共治理行为产生影响的各种行为。
本文采用狭义意义上公民参与概念。
3、城市规划中公民参与。
城市规划中公民参与是指在社会分层、公众利益多元化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划中的参与和互动。
理想状态的公民参与有以下几个特点：一是参与时间上在城市规划编制的动议、形成、执行和反馈中全程参与；二是参与主体上强调多元化，城市规划专家、公众个体、利益集团、媒体等的广泛参与；三是参与方式上公示、听证会、论证会、规划展览、方案宣传等多种参与方式的多样化；四是参与反馈过程中公众的合理诉求能够及时准确的反映到城市规划决策中。
（四）研究方法。
本文属于经验研究，借助市民参与梯子理论、政治系统理论等理论工具，结合现实，以案例分析法和文献资料分析法为主要方法，探讨新加坡城市规划中公民参与的水平、效果和影响因素。具体包括：
1、实证研究法。实证研究的目的在于检验理论，即通过对各种因果模型的验证来回答"为什么"的问题。一方面，本文通过对新加坡城市规划中公民参与的现状分析，检验了阿恩斯坦提出的市民参与梯子理论的适用性；另一方面，本文使用政治系统理论工具，从实体子系统、制度子系统和意识子系统三个方面回答了"合作式参与"的影响因素。另外，本文主要采用定性分析的方法而非量化分析，通过归纳和演绎、分析和综合以及抽象和概括的方法，力图由表及里地揭示新加坡城市规划中公民参与的本质特征。
2、文献分析法。通过查阅和研读政治学、城市规划学、公共政策学等学科的书籍、期刊杂志、报纸网络和优秀硕博论文，获取新加坡城市规划中公民参与的经验事实以及分析此经验事实的理论知识。实证研究最重要的是对研究对象做实地调查，以拿到第一手的资料。由于现实条件的不允许，所以本文在文献检索和运用上，以二次文献为主，同时注重一次文献的使用。二次文献主要包括从中国知网期刊数据库和某些网站（如联合早报网、新加坡政府官方网站等）检索到的文献，这类文献对本文描述公民参与的历史和现状帮助极大。一次文献主要是一些曾到过新加坡考察其城市规划的调研、调查报告等。在归纳上述文献资料的基础上，本文探讨研究中的相关问题，最大程度的占有资料，为课题研究奠定基础。
