第二章 农村留守儿童教育中的政府管理滞后状况
第一节 农村留守儿童的概念及留守儿童形成原因
一、留守儿童的概念界定
学者们界定的留守儿童的概念有好多种，本文认为：孩子无法跟随父母双方外出经商、打工或从事其他工作，只能留在家乡由监护人照顾或接受教育的 18 周岁以下的未成年人，不包括双亲一方留在家中的情形。如前文所述，有些学者对留守儿童的年龄划分持不同的观点，但本人认为，将留守儿童的年龄区间界定为 0--18 周岁之间，既符合我国社会实际情况，又和国际法则与我国基本的法律相吻合。《联合国儿童权利公约》规定：儿童指的是 18 周岁以下的人，除非出现有对其适用的法律规定成年年龄低于 18 周岁。我国规定的成年人的年龄下限是 18 周岁，我国的民法也明确说明只有年满 18 周岁才具备完全的民事行为能力，未满 18 周岁的人实际上处于限制民事行为能力或无民事行为能力阶段。刑法也规定了未满 16 周岁的人都处于相对刑事行为能力或完全无刑事行为能力阶段。再从中国一贯的教育制度来看，一般人高中学业结束年龄为 18 周岁，因此在传统观念中，18 岁以后父母才会考虑让其子女独自学习或生活。而本文选取的研究对象主要是年龄在 6 至 16 周岁之间，其父母均在外务工，自己具备一定的生活和学习能力的留守儿童。
二、农村留守儿童形成原因
农村留守儿童的形成是我国社会转型时期政治经济变迁出现的产物，受到多方面因素的影响，留守儿童现象的出现从根本上说是农村经济发展滞后和社会体制的弊端造成的。
一方面，随着城镇化进程的不断加快，城市范围的不断扩容，经济开发区、旅游开发区等项目的建设和发展，城郊和农村地区的土地被不断征用，农业用地越来越少，人多地少的现状不能满足农村人群日益变化发展的需要，从而使越来越多的青壮年农民工到城市寻求更好地发展。近年来，Q 县旅游度假区、特色农家乐如雨后春笋般出现，一些乡镇对外引资的工业园区也在紧锣密鼓的建设中，致使农耕用地逐年减少，农民纷纷外出务工；另一方面，中国政府长期的城乡二元结构和户籍制度以及附着在户籍上的各种社会福利，使进入城市的务工人员无法享受与城市居民同质的优厚待遇，也不能享有国家给城市居民提供的各种优质公共服务；还有农村经济的滞后和农村人群观念上的落后，使得父母和农村政府对于留守儿童教育和管理问题的认识没有引起足够的重视，因此留守儿童的教育和管理基本上处于自由的状态。综合以上因素，大量的农民工为了寻求更好地生活涌入城市，而城乡之间又有本质的差别和巨大的压差，使得留守儿童父母既没有办法，也没有能力带着孩子在打工地上学，即使打工地有的学校愿意接收留守儿童，但是他们的父母也无法承担孩子入学的高昂学费和日常花销，而这些年在城市中出现的农民工子弟学校基本上都是民间兴办的，由于投入有限，师资力量相对薄弱，因此无法保证教学质量。另外，各地选用的教材不同，孩子转学进城后可能会面临教学内容不一致、师生关系不适应和教学进度不统一等现实问题。因此，最终在广大农村地区形成了留守儿童这一特殊群体。下面的案例足以证明留守儿童的生存状态及其形成的社会原因：
个案一
杨某，男，1998 年生，现年 16 岁，籍贯：甘肃省 Q 县，现就读于 Q 县 X 镇初级中学，九年级学生，性格活泼开朗。杨某的家庭属于农村家庭，杨某的父母在北京开小饭馆已有 10 年，杨某目前在老家由爷爷奶奶抚养和看护，家庭经济条件良好，生活比较富足。
杨某家里的成员有四名：爷爷、奶奶、父亲和母亲。爷爷，66 岁，农民，小学文化，由于当时家里条件贫困，小学未毕业就辍学在家干活。杨某的爷爷目前在家打理农活，并种植一些蔬菜、水果等农副产品，再拿到市场出售。奶奶，64 岁，农民，断断续续上过几年小学，和杨某的爷爷结婚后主要在家与丈夫务农为生。父亲，36 岁，初中文化程度，现在北京市经营小型饭馆。母亲，李某，36 岁，初中文化程度，与杨某的父亲是同乡，现与丈夫一起在北京经营生意。
杨某在其幼儿阶段，主要是由爷爷奶奶负责看管，父母亲在离家不远的工厂上班。
3 岁以后，杨某在当地一所小学老师开办的私立幼儿园学习过一段时间，由于园长本身具备一定的文化素养，因此学习的课程内容也较为丰富，包括学习看图识字、语文算术及美术等知识，课余时间玩游戏，让孩子们一起玩耍，有时也唱歌跳舞、进行一些简单的体育比赛等。5 岁时，为了改善家庭经济条件等因素，父母亲到北京经营餐馆做生意，杨某一并跟随，并在北京上了农民工子弟幼儿园和小学。13 岁时，由于户籍制度等政策原因，杨某独自回到 Q 县 X 镇初级中学插班学习，继续完成学业并打算参加高考，学习成绩一般偏下。目前杨某家庭条件比较好，家人对其宠爱有加，父母和爷爷奶奶在物质上尽量满足其需要。
个案分析：
杨某的家庭属于农村中的中等富裕家庭，父母在外地做小生意，家庭成员也很完整。父母也都初中毕业，具备一定的科学文化知识，并在大城市工作，有一定的眼界，能够认识到教育的重要性并采取了积极的措施，让杨某在北京完成了幼儿园教育和完整的小学教育。虽然杨某的幼儿园和小学教育均在北京完成，但由于户籍制度受限等客观因素的影响，只能返回原籍来继续完成后续学业。由于隔代监护人受教育的文化程度较低，无法满足孩子对所受教育的现代化需求，因此杨某放学回家后基本上和爷爷奶奶零交流。杨某父母受过一定的教育，而杨某同时又在大城市生活学习过，因此手机、网络对于他来说就是一种基本的生活习惯，并且每月又有相当可观的零花钱，因此成为了农村学校的“大人物”,处处标新立异。2013 年秋，有一天在放学回家的路上看见一人坠楼非正常死亡时，不明真相，通过手机在网络上误传、散播谣言，被行政拘留 7 日。事发后，父亲及时赶到 Q 县协助解决问题，努力减少损失，但遗憾的是对杨某的身心发展造成了极大的损伤，也产生了较为严重的社会影响。
（二）政策因素
改革开放以来，随着社会经济的转型和发展，社会开放程度的日益提升，城市和农村之间人口流动的限制被打破，尤其是在 2004 年《中共中央国务院关于促进农民增收若干问题的意见》等相关政策出台的推动下，农村劳动力开始大规模地涌向城市，一方面带动了城市经济的极大发展，另一方面也为务工人员增加了收入。但是我国有根深蒂固的城乡二元结构和严格的户籍制度。1998 年，我国公安部和教育部两家联合出台政策，明确说明进城务工人员孩子的教育主要要在流出地和公立学校完成，因此在政策上阻碍了务工人员子女进入城市就学的脚步，大多数孩子都只能留在原籍入学。
Q 县每年外出的青壮年很多，大多是到北京、上海、广州等经济发达的城市，还有些人通过劳务输出在境外工作。农村的青壮年离开家乡进城务工后，家乡随之出现大量的“613899”人群，即由孩子、妇女和老人构成的留守群体，因此也就形成了留守儿童这个特殊的社会群体，随之也出现了各种类型的留守儿童问题。
（三）经济因素
由于传统的家庭农耕经济投入和产出率不成正比，再加上目前农资价格高涨，实际上抵消了国家对农民种粮补贴的一部分优惠，最终农民通过传统的农耕方式并无获得更多的收益。而开展农业规模经营需要大量资金和优质的土地条件，农民由于缺少担保、抵押，很难通过当地金融机构获得贷款，所以现在除了口粮田，余田要么抛荒，要么通过转包、出租、流转土地承包经营权等方式转移给种田大户规模种植。另外，面对金融危机，尽管国家出台了一系列支持农民工返乡创业的优惠政策，但是农民工在素质、观念、技术、资金、市场等方面还受到诸多因素的制约，抗风险能力不足，这些都限制了农民在当地从事农业生产或创业的积极性和主动性。为了改善家庭经济状况，支付孩子的教育费用以及解决今后的养老、医疗等诸多问题，使得农村青壮年的劳动力不得不把孩子留在农村，自己离开家乡到城市务工，这种情况在农村地区是相当普遍的。
（四）家庭因素
家庭是孩子出生和成长面临的第一个环境，父母是孩子们发展过程中面临的第一位老师。孩子的教育和发展过程中，良好的家庭环境和父母的关爱对于孩子的健康发展，尤其是在学前教育和小学教育阶段具有极其重要的意义。而留守儿童由于主客观条件的影响，缺少成长的良好家庭条件和父母的关爱，各种问题层出不穷，最终严重影响了留守儿童身心的健康成长，与城市孩子相比，事实上他们已经输在了起跑线上。
因此，良好家庭环境的缺失在一定程度上加剧了留守儿童和留守儿童问题的出现和发展。
（五）学校因素
学校是儿童成长和接受教育的主要战场，也是孩子们活动的重要场所。孩子进入学龄期以后，学校教育的作用日益凸显。但是受限于农村办学的艰苦条件和观念上的制约，虽然在农村学校有较多的留守儿童，但是并没有制定与之相关的留守儿童管理制度，更没有在观念上意识到留守儿童这一特殊群体的特殊性和严重性。相反，有的留守儿童因为学习成绩下降，教师对其的关注和期望也会随之下降。从“罗森塔尔”效应来看，每一个孩子的成长过程都需要得到教师的关注和不断的期望，教师的期望对于孩子的成长具有巨大的影响作用。而留守儿童一般获得的期望本来就少，又缺乏家庭和父母的关爱，在一定程度上也导致了留守儿童的大量形成。
第二节 农村留守儿童教育中的政府管理滞后状况
导致农村地区留守儿童教育和发展中问题出现的因素是多方面的，因此在现实生活中表现出了各种各样滞后的状况，但从政府管理层面来看，其滞后的状况主要体现在以下几个方面：
一、政策滞后引发教育和管理问题
当前，农村留守儿童的教育和发展问题主要体现在入学机会、入学地区、资金保障及身份问题等方面，而政策落后于社会发展则是留守儿童接受公平教育问题产生的主要原因。我国落后的二元制户籍制度阻碍了农村留守儿童自由接受教育的权利，使得许多农民工无法将孩子带在身边享受良好的教育和发展；另外，教育政策、法规和制度的不切合实际和不完善也造成了教育的失衡，缺章少法的现象随处可见，也从根本上忽视了农村留守儿童接受良好教育的权利。
个案二王某，女，2000 年生，现年 14 岁，籍贯：甘肃省 Q 县，现就读于 X 镇槐树九年制学校，七年级学生，性格较内向。王某的家庭是离 X 镇学校较远的某农村家庭，王某的父母常年在上海打工，家庭经济条件一般。
王某的家庭成员主要有五名：姥爷、姥姥、父亲、母亲和舅舅。姥爷，58 岁，农民，小学文化，木匠。姥姥，56 岁，小学文化，农民，小学文化，主要在家务农。父亲，34 岁，高中毕业，曾开过出租车，现在上海某区从事快递工作。母亲，32 岁，跟随丈夫在上海打工，在一家服装厂从事缝纫工。舅舅，24 岁，大专毕业在本镇一所小学任教。
王某在幼儿阶段主要是由其姥爷、姥姥和母亲负责照料，父亲常年在外打工。幼儿园阶段的教育在本地小学的附属幼儿园完成，由于师资、设施有限，学习内容也比较单一，准确地说就是托儿所。7 岁时，进入九年制学校学习，上小学四年级后，母亲也随父亲外出打工。由于有舅舅在学习上的监督和指导，王某的学习成绩名列前茅。
但由于九年制学校条件一般，不能寄宿，因此王某每天往返于学校和家庭之间，来回耗时 1 小时 30 分钟。
个案分析：
王某的家庭与杨某家庭的共同点在于，都由隔代监护人爷爷奶奶或者姥爷姥姥负责王某的日常起居和上学接送等问题。王某的父母离家较远，工作也比较繁忙，经济条件一般，由于政策因素只能将王某留在家乡的学校就读，平时也没时间和孩子进行沟通，只能在春节时抽时间回家看望孩子。但是在王某家庭中，舅舅作为监护人之一，他接受过完整的高等教育，并在一所小学任教，能够结合现代教育理念与教学方式给予王某较为科学的家庭教育，并能时刻关注王某的心理变化状况，与其进行沟通。虽然学校条件一般，但家庭却为其营造了一个比较好的学习教育和生活氛围，因此王某的学习成绩也位居班级前列，比较稳定。
从以上案例显然可以看出，对教育公平的诉求和为了一切孩子的主张并未能在教育管理实践中成为政府部门的工作自觉。留守儿童享受优质教育教学资源的权利因政策的缺少和执行的不力而搁浅，取而代之的是本应是政府与家庭、学校与社会、家长与教师共同担责的留守儿童教育，被单一的、少数开明的家长的个体努力所取代，政府在农村留守儿童接受教育这一问题上的功能与作用发挥也存在着不作为、缺位的尴尬境地。
二、投入不足加大了教育差距
就我国目前的教育投入来看，东部优于西部，沿海优于内陆，城市优于农村，而这些教育投入上的差距和不足，从根本上说源自于经济上的巨大差距。无论是学校的建设、教学设施的改善，还是教师的配备、教学资源的改进都需要足额、甚至是超额的教育投入，而教育投入的不足已然成为影响和制约农村基础教育发展的主导因素，也从很大程度上导致了留守儿童教育问题的日益严重。毋庸置疑，与城市相比，农村孩子受教育的条件依然是艰苦的。与城市的优质中小学、优质教师及资源相比，农村中小学的留守儿童们依然奢望着拥有与城市中小学生同等的优质教育权利和学习情境。因为投入不足，导致近年来农村教育呈现多少不均的情形，具体表现为：班级少学生多、住宿诉求多但满足少等等。以下案例足见由于投入不足致使农村留守儿童所处的学习原生态。
个案三X 镇阳湾学校，一所乡村两级管理的小学，占地 5.2 亩，现有三层教学楼一栋，为地震后对口城市援建，建筑面积 489 平方米，9 间教室，1 间电教室，1 间图书室，1间食堂，其中电教室和图书室是爱心企业赞助建设。学校有教师 10 人，平均年龄 38岁；学生 150 人，其中男生 68 人，女生 82 人，留守儿童 40 人，并为愿意住校的留守儿童提供宿舍，共有 22 人住校。
个案分析：
阳湾小学是一所条件稍好的学校，校舍建设也比较崭新，地处乡镇中心，但有限的教育投入和师资只能够勉强保证教学，管理秩序和教学质量一般，学校能做的只是根据自己的实际情况来给留守儿童提供最简单的住宿条件，但在情感教育、心理教育和健康教育等方面都是空白。在广大的农村地区，像阳湾小学这样的学校都已算是“佼佼者”了，可想而知别的学校的条件是如何的糟糕？和城市学校的教育差距又是多么的巨大？
三、师资紧缺和素养有限影响教育发展
由于我国农村地区多数条件非常艰苦，师资紧缺，吸引比较优秀的师资来农村中小学任教也是相当困难的一件事情。再加上教师工资和待遇低廉，导致农村教师流失现象严重。另外，农村教师教育素养有限，一般只能满足最基本的知识教育，甚至有的地方连知识教育都不能保证，何谈留守儿童的身心教育呢？在农村地区，这些现象都是非常显见的，师资的紧缺和有限的教育素养直接影响了留守儿童的成长和农村教育的发展。通过调查中的个案可见一斑：
个案四X 镇郭川中心小学，地处大山深处，占地 3 亩，现有教室 3 间，全为土木结构，和两个篮球场一般大小的土操场一个，教师 4 人，其中公办教师 3 人，代课教师 1 人，平均年龄 41 岁，共有学生 68 人，其中留守儿童 22 人。学校没有电教室、图书室和学生食堂，办学条件十分艰苦，教学质量也比较差。教师平均工资 1800 元左右，学校从教时间最短的教师已有 10 年教龄。
个案分析：
郭川小学是比较典型的农村贫困学校的代表，地处大山，交通不便，条件艰苦，投入严重不足，甚至连过冬用的煤炭都不能按时购买，师资也非常紧张，仅有的师资其教育素养也非常有限。苦于这些主客观因素，学校的教育秩序和运转举步维艰，而对于校内留守儿童的教育和管理更是“心有余而力不足”,只能任其发展。
四、管理运行不畅、教育监管不到位影响教育质量
目前，我国比较缺乏相应的针对留守儿童的管理制度和程序，行政管理力量薄弱，教育监管机制也很不规范，在一定程度上处于半自由的状态。教育作为一种公共服务，肩负着巨大的使命和深远的多重责任。留守儿童作为接受教育和未来促进社会发展的重要分子，同样需要拥有接受优质教育和额外关注的权利。但是现实情况却是缺乏相应的法律法规来保障留守儿童接受教育的权利，在运行上也出现了权责不明、相互推诿和多头管理，因此在很大程度上很难对留守儿童的教育管理问题进行标准化的测评和监督，宣传引导机制也不健全，并没有出现全社会都来支持留守儿童教育管理问题有效解决的良好氛围，更谈不上教育质量的保证和发展。
第三节 农村留守儿童教育中存在的问题
结合以上四个个案的描述，从农村留守儿童形成的原因及政府管理滞后状况的角度出发，不难看出留守儿童教育中存在的问题。当然，以上所述的四个案例只是在农村地区留守儿童个体、家庭和学校中出现的缩影，其中，还有其他比较复杂的情况：
例如父母亲已经离异，但是孩子却在父母亲不同的户籍所在地之间由爷爷奶奶和姥爷姥姥轮流监护并往返流动生活的儿童；因父母意外身亡，由家族中其他亲属轮流照顾的留守儿童；还有 1 名教师常年住在学校坚守 2 个留守孩子进行复式教学和管理的学校等等。本研究所选取的两个留守儿童家庭样本充分考虑到了家庭完整性情况、监护人文化程度以及家庭经济条件等方面的因素，但主要说明了由于社会因素、政策因素和经济因素无法使杨某和王某能够接受比较好的教育和成长环境。两个样本学校分别代表了稍微好点和落后的教育软、硬条件，但其从根本上说对留守儿童的教育和管理都做得不是特别有效。在进一步深入进行调查后，不难发现，X 镇的留守儿童问题主要表现在以下几个方面：
一、缺乏良好的成长环境
在随机采访的过程中，有将近 60%的留守儿童的父母均外出打工，包括个案中的杨某和王某，这群孩子都非常愿意跟随父母外出就学，但由于政策上的缺陷和经济条件受限等因素，其父母只能将其留在老家，在比较艰苦的环境中交由年迈的爷爷奶奶或姥爷姥姥来完成养教的任务，这不仅仅影响孩子的教育过程，更重要的是影响了其逐渐成长的身心发展过程。
二、缺乏亲情沟通
在调查中，由于父母常年在外打工，相互间主要靠电话进行联系。而在电话联系时父母最常谈到的话题是健康、学习、听老师的话等，对于孩子心理方面的需求却很少过问，对留守儿童思想和心理状况关心不够，导致他们存在的心理问题得不到及时的疏导，容易造成孩子性格的缺陷和心理障碍，使孩子得不到健康全面的发展。假如政府能够改善和提高当地的经济发展，父母不用外出务工或者至少留一位家长在身边完成教育任务，那么这些孩子就不会出现太多的亲情缺失和心理问题了。
三、监护人的素质和监护能力有待提高
留守儿童问题中，监护人有限的监护水平和薄弱的能力直接影响到留守儿童的成长。目前 X 镇的许多留守儿童都和杨某、王某一样是由隔代人来完成监护任务，由于这些隔代监护人素养和教育能力有限，致使对留守儿童的监护意识不足，责任心缺乏，因此在实际监护过程中，只是仅仅满足留守儿童物质生活方面的需求，照顾留守儿童基本的养护和生活起居问题，而对于留守儿童学习和身心成长的需要和精神需求基本上无法实现。因此，迫切需要将家庭教育知识以及监护人相关素质能力的培训作为政府工作的基本任务来抓，并且纳入到相关的农村培训任务里面。
四、学校教育措施力度不够
长期以来，我们好似形成了固有观念，将留守儿童的教育管理更多地是寄希望于学校来完成，而学校由于工作事务庞杂、学生数量众多、教学任务繁重和师资紧缺等因素，对留守儿童的管理和教育也很难顾及，与留守儿童父母的沟通机会也少，也无法对留守儿童的教育提供指导性的意见和教育方法，在留守儿童的生活上也缺少关心和关注，这样极易造成留守儿童群体中出现各种问题。在 X 镇有的学校因为留守儿童人数所占比例小，没能引起足够的重视，如个案四所述的学校，由于客观条件的艰苦性，根本无暇对留守儿童进行尽可能多的管教，也没有采取相关的措施来管理留守儿童。在个案四所述学校的留守儿童问题上，无论是校长还是老师，他们都没有形成比较明确的想法，问到对这些留守儿童教育和管理的看法，多数老师回答尽管留守儿童在行为习惯及心理上需要特别关注，及时进行纠正和疏导，但上面没有要求，老师一般也不会抽出更多的时间和精力来进行照顾。教师更多的是关心如何完成自己的教学任务，提高学生的学习成绩和规范学生行为，而对留守儿童生活上的关心、心理上的关爱难以顾及，和留守儿童家长沟通交流的机会也比较少。对于问题严重的留守儿童，在多次与其家长或监护人反映情况后经教育无效的情况下，一般也都采取放任自流的态度；另一方面，多半教师也较喜欢学习成绩好的留守儿童，对于成绩较差的留守儿童也不太关注。由此，急需政府部门和教育主管部门统一认识，加大对学校和师资的管理措施，从制度上来保证学校教育的完整性和独特性，以促进每一个孩子的健康成长。
五、教育措施缺乏长效性
当前，针对留守儿童教育方面所采取的措施，大多都是短期型应急措施，缺乏科学、长效的机制。有的学校或部门仅是在上级部门的指示或督促下，象征性的开展一两次和留守儿童相关的活动。个案三所述学校虽然建立了简单的寄宿制，较好地解决了缺少家庭监护和亲情的问题，但并没有解决实质性的情感、心理和个性问题。好些偏僻地区的学校受限于办学经费不足、软硬件教学设施极度缺乏等现实问题，而使寄宿教育制度无法在学校实行并且发挥其应有的功能。因此，对于寄宿制学校的建设和推广，一定要有政府专项的规划和资金的有力保障，同时建立配套的各种关爱留守儿童健康成长的长效教育措施和机制，以确保全社会都形成关爱留守儿童的良好氛围。
