我国国家级开发区现行管理制度分析

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　　【题目】我国重点开发区管理模式优化探究
　　【第一章】我国经济开发区管理机制探析绪论
　　【2.1】我国国家级开发区的特点和发展历程
　　【2.2】我国国家级开发区管理体制概述
　　【第三章】我国国家级开发区现行管理制度分析
　　【第四章】创新我国国家级开发区管理体系的建议
　　【结语/参考文献】国家级开发区管理形式创新研究结语与参考文献
　　
　　第三章我国国家级开发区现行管理体制分析
　　
　　经过三十多年的建设和发展，国家级开发区在适应经济全球化发展和国内经济体制改革方面发挥了重要作用。但与此同时，我国经济社会各个方面也发生了巨大的变化，开发区也面临新的形势。功能定位面临转型、体制机制面临创新、规模数量面临优化和平衡、优惠政策面临终结、产业结构面临优化升级、土地调控力度明显加强。新的改革开放示范区、试验区、自由贸易园区等与国家级开发区站在同一跑道上，开发区发展已经进入了新的历史阶段，在新时期，如何在保持开发区原有优势，完善和创新开发区管理体制，以迎接新一轮的挑战和机遇，是当前所有国家级开发区面临的重要问题。
　　
　　第一节我国国家级开发区现行管理体制的特点
　　
　　作为国家区域经济发展的一个重要战略之一，同其他开发区域和普通行政区相比，国家级开发区的管理体制具有高级别行政配置、精简高效和由计划经济向市场经济过渡三个明显特点。
　　
　　一、具有高级别行政配置的特点
　　
　　国家级开发区依托所在城市设立并以本级城市政府派出机构统一管理，一般对开发区管委会给予高级别配置，所在城市领导兼职开发区领导。而其他如省级经济开发区，在行政级别配置上要低于国家级开发区。在我国目前的行政管理体制中，县处级以上的级别配置，如果授权充分的话，能够享受比较完整的管理权限和协调能力。我国国家级开发区具有县级以上的管理权限，并且在数量上看，副地（市）级开发区为主体。根据对我国现有国家级开发区的调研文献来看，截至2012年底，我国185家国家级开发区全部为县级（包括副县级）以上的行政级别，其中拥有副省级和地市级行政级别的开发区为120个，占比接近65%.首批14个国家级开发区，行政级别均在副地市级以上。江苏省在此方面的做法值得全国各国家级开发区借鉴，江苏省的国家级开发区数量众多且多数表现不俗（截至2013年3月共有24个国家级开发区），江苏省对省内国家级开发区给与副地厅级高级别配置，即便开发区所在地区行政级别为正县处级，由所在县市领导兼任开发区管委会主任，这样一方面使得开发区内干部流动人员提拔有了一定的空间，可以调动干部的积极性，另一方面也确保了管委会行使开发区权利更加完整顺畅，更加有利于开展招商引资等工作。
　　
　　二、具有精简高效、扁平化的特点
　　
　　扁平化管理是相对于“等级式管理”构架的一种管理模式。它较好的解决了等级式管理的层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高决策效率。扁平化管理是指通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员，使企业的决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少，以便使企业快速地将决策权延至企业生产、营销的最前线，从而为提高企业效率而建立起来的富有弹性的新型管理模式。它摒弃了传统的金字塔状的企业管理模式的诸多难以解决的问题和矛盾。在我国国家级开发区现行的管理模式中，越来越多的开发区开始对下属职能单位进行合理的职能归并，回归管委会扁平化的管理模式，不搞上下对口，和“大部制”改革方向也相一致，开发区管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。另外，开发区管理链条短，减少行政层阶，直接面对企业，直接面向市场，直接面向招商，管理效能高，为企业服务效果好，招商引资充分发挥市场配置资源的作用，这是国家级开发区现行体制上的一大优势。
　　
　　三、具有由计划经济向市场经济过渡的特点
　　
　　不同于我国上世纪50、60年代开发重点矿区（如大庆）或建设重点项目的区域发展模式，从上世纪80年代开始的开发区体制，尽管最初的基础设施仍具有计划经济的烙印，但其后的招商引资和产业的多样化选择则完全是市场经济的产物，极好地体现了市场的决定性作用。在市场配置资源的作用下，开发区逐渐形成了土地利用率高、单位投资大、人口集聚快、配套服务完善、投资环境佳的格局。可以说，开发区三十多年取得的飞速发展，很大的程度上取决于开发区的体制在不断的适应市场需求，使市场在资源配置中起决定性作用。经过三十多年的发展，我国国家级开发区的体制是逐渐成熟的，而且是可以被其他各级各类开发区参考复制的，国家级开发区体制是中国区域经济发展的成功经验之一。
　　
　　第二节我国国家级开发区现行管理体制存在的问题
　　
　　开发区的活力和效能归根到底取决于体制、机制、服务的创新力度。虽然我国国家级开发区管理体制具备着比较明显的优势和特点，但随着改革开放的推进，开发区原来灵活高效的管理体制优势也出现了弱化和官僚化现象，在开放创新和体制改革方面的先导作用也逐渐被削弱，国家级开发区在管理体制上出现的一些不利因素阻碍了开发区的进一步发展，也对开发区辐射带动所处地区经济长远发展的作用造成干扰，需要去克服和挑战。
　　
　　一、开发区法律地位和行政地位模糊
　　
　　目前我国大多数开发区实行的是管委会模式，尽管国家、省市各类文件中明确开发区管委会是当地政府的“派出机构”,尽管在实际工作中管委会承担了“一级政府”职责，但目前我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的开发区法律体系，管委会的行政主体地位缺乏法律依据。虽说部分省份也出台过单个的开发区管理条例，如浙江省相继出台过《宁波经济技术开发区条例》、《杭州经济技术开发区条例》、《温州经济技术开发区条例》等，但由于上位法的缺失与下位法之间的矛盾，开发区的行政主体地位一直是模糊不清的。这导致国家级开发区在功能定位、管理模式、组织原则和组织形式上无法在法律上予以明确。国家级开发区法律地位不明确，各地开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力。这种状况致使国家级开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率受到影响。
　　
　　二、开发区管理权限趋于弱化
　　
　　作为改革开放的试验田和先行区，各国家级开发区自成立伊始就得到国家和地方政府的大力扶持。国家和省两级政府赋予开发区的特殊政策给开发区带来了二十多年的黄金发展期。但随着我国市场经济的深入推进、法制社会建设的日臻完善、国家宏观政策的不断调整，在各种因素叠加影响下开发区优惠政策逐步取消，“特区”作用正在削弱，管理职能和实际操作权限日趋收紧，“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制和“精简、统一、高效”的体制优势逐步弱化。开发区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在地同级政府的经济管理权限和承担相关的行政管理职能，但本身缺少行政执法的主体资格，实际运作中关键权力往往不能下放给开发区，致使开发区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，目前，开发区规划、用地、招投标、消防、环评等开发建设关键环节仍需层层上报审批，即使有些权限“下放”,但仍须逐事逐项上报“确认”或“审核”,导致审批环节增多、工作周期延长，办事效率降低，比较成本上升。
　　
　　尽管历史经验告诉我们，国家级开发区享有的特殊政策和经济管理权限高授权是取得突出成绩的重要因素，但实际操作中，管理权限不断被回收，政策优势逐渐丧失是国家级开发区目前面临的共同问题。即便享有最高级别管理权限、优势政策最突出的苏州工业园，其 1994 年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。
　　
　　三、开发区社会管理职能滞后
　　
　　国家级开发区自成立以来，主要精力用在经济管理领域，对社会管理领域没有给予应有的重视。目前，我国许多开发区，特别是先行发展的国家级开发区，目前都已经完成了空间集聚和产业集聚阶段，并且已经进入人才集聚和多元融合阶段，在这个阶段，园区经济开始向城区经济过渡。这些年，开发区在科学发展观的指引下，按照统筹二三产业、统筹城乡建设、统筹区域发展、统筹经济社会、统筹人与自然的理念进行建设，朝着“包容性增长”和“共享式发展”的复合开发区或综合经济区方向发展。管委会体制较为简单灵活，但“小马拉大车”难以与开发区的发展规模相匹配；开发区与行政区合一的管理体制便于协调，但容易造成运行成本高、财力不足的问题。开发区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着越来越多的开发区实际开发空间范围的扩大，不少乡镇被纳入开发区内。国家级开发区在以工业项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大量增加。被征地农民的安置和转化、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现，成为开发区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题。现在的开发区管委会不仅承担着规划建设、招商选资、经济运行、安全生产、节能降耗等经济综合管理服务职能，还要承担劳动、人事、治安、计生等社会管理工作。另外，兴办和管理科、教、文、卫、体等公共事业，也逐渐成为开发区管委会职责的一部分。社会管理需求不断加大，社会管理职能成为开发区在开发区三大职能中所占的比重越来越大。但开发区的管理体制中，社会管理职能方面的转变步伐明显落后。开发区由单纯生产区转向工业、生活、商贸结合的综合区，由依靠优惠政策为主转向制度创新、行政效率和服务体系建设，亟需探索建立新型的组织管理机制。
　　
　　四、开发区干部配备与人才引进受到限制
　　
　　开发区经过多年的建设发展，不仅为国家和社会创造了巨大的物质财富，而且培养和锻炼了一支能建设、会管理、懂经济的干部队伍。但是由于开发区实行的是精简、高效的管理体制，只设精干的党委和行政系统，不设人大、政协系统，因此，领导职数明显少于一般行政区域，干部晋升机会较少。以浙江省为例，目前浙江省各国家级开发区主要领导职级不统一的问题依然存在。较早成立的国家级开发区基本设置了副厅职级（温州除外），但新批的国家级开发区多数是正处级，甚至正科级（长兴、嘉善）。较低的领导职级配置极大地限制了开发区与各部门、乡镇之间的协调能力。另外，开发区的行政编制和事业编制饱和问题也十分突出，直接导致了部分优秀人才的流失。