我国国家级开发区管理体制概述

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　　【题目】我国重点开发区管理模式优化探究
　　【第一章】我国经济开发区管理机制探析绪论
　　【2.1】我国国家级开发区的特点和发展历程
　　【2.2】我国国家级开发区管理体制概述
　　【第三章】我国国家级开发区现行管理制度分析
　　【第四章】创新我国国家级开发区管理体系的建议
　　【结语/参考文献】国家级开发区管理形式创新研究结语与参考文献
　　
　　第二节我国国家级开发区管理体制概述
　　
　　自全国各地国家级开发区创建以来，各个开发区根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得开发区的体制始终保持活力，开发区的制度创新优势成为开发区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。通过三十年的发展，目前开发区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的开发区管理体制均保持了开发区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了开发区作为改革开放的试验田的作用。各开发区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。本节将通过对目前我国开发区现有模式和成功经验的梳理，探寻我国国家级开发区在管理体制上可创新发展的途径。
　　
　　一、国家级开发区管理体制的类型
　　
　　结合不同开发区的功能及地区背景环境，地方政府对开发区的管理体制进行了丰富的制度创新实践，目前开发区管理体制已走向多元化。在实践中，大致形成了管委会、区政统筹、企业管理三种基本管理模式。管委会模式是我国开发区最初体制创新的产物，也是目前我国开发区最普遍采用的体制模式。经过10到15年的发展，开发区一般完成了第一阶段的发展后，管委会模式出现分化，部分开发区仍坚持管委会模式并取得骄人的成绩；部分开发区在管委会模式的基础上进行创新，发展出区政统筹的一种新模式；另外，企业管理模式也在第一批14个开发区中出现。
　　
　　（一） 管委会模式
　　 　　
　　管委会模式一般具有以下的特点：一是在总体组织框架上，管理委员会是所在地政府的派出机关，而非一级人民政府，主要行使当地政府授权的经济管理职能；管委会模式与一般行政区的管理体制的区别是所在市委派出开发区工作委员会，不设人民代表大会和政治协商会议。一般还同时组建一个由管委会直接管辖的开发建设总公司作为经济活动法人。二是在组织人事方面，开发区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县，开发区在某些领域享有省一级的权力，很多超过了所在的城市。在干部任免上，管理委员会领导实行任命制，下级干部实行聘任制。三是在管理委员会内部设置高度精简的机构，相关职能部门合署办公，与政府机构相比，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。四是国家级开发区设立一级财政，可以编制、实施财政预算、组织税收，并相应地制定区域管理的规范性文件，实现依法治区。
　　
　　这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理体制，是目前我国国家级开发区采用最多的管理体制模式，它的优点为：一是管理委员会拥有较大的行政管理权和独立的经济管理权，保证了体制创新的活力和动力；同时开发区管委会的高层次、高授权，对获取政府高层信息、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、降低交易成本具有直接帮助。二是作为相对独立的管理机构，管理委员会可以脱离来自各个方面的牵制和干扰，在所在地政府的领导下，因地制宜制订建设规划和发展目标，从而保证开发区又好又快发展。三是机构设置精简、高效，体现了小政府、大社会的精髓。管理委员会下设职能部门受其统一领导，目标取向一致，有效避免和降低了存于运行机制内部的扯皮、摩擦和内耗。同时，由于进行合理的职能归并，不搞上下对口，管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。其精简高效的机构设置，对优化区域发展环境有重大意义。
　　
　　这种模式的薄弱环节在于：一是行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。开发区管理权限的下放一般都是根据开发建设的需要，缺乏整体性和综合协调管理力度，管理机构缺乏权威性。二是管委会作为准政府，在法律上突出管理经济事务的职能，管理社会事务的职能不完备，随着开发区不断发展必然产生越来越多的社会事务管理需求，这种管理模式并不能完全适应新的形势发展的需要。三是开发区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分容易发生冲突。
　　
　　目前国内已设立的国家级开发区，绝大多数采用管委会模式，一方面是因为管委会管理模式同我国大多数开发区的发展阶段相匹配，我国目前大多数开发区目前发展还处于初级和中期发展阶段，开发范围较小，开发区行政级别不高，管委会模式能充分发挥所在政府优势，集中力量发展基础设施和经济建设，充分发挥了管委会模式的优势；另一方面也说明管委会模式仍有其明显的先进性的存在。经过30年的发展，我国许多东部十分发达的开发区仍选择管委会模式，而且也取得了十分突出的成绩，这说明如果充分发挥管委会模式精简高效的优势，并能有效的解决其弊端，管委会模式是十分具有活力的。
　　
　　（二） 区政统筹管理模式
　　 　　
　　随着国家级开发区完成第一阶段的开发职能，逐步进入发展的第二阶段，开发区为解决自身发展空间不足，为现有产业提升预留空间，开发区发展从产业集聚过渡到人才集聚，开发区面临城市化发展的内生需求。开发区原有管委会模式出现分化，部分仍沿用管委会模式，部分开发区在管委会管理模式的基础上进行创新，混合型管理模式在管委会模式上逐渐发展起来。区政统筹型管理模式是以准政府的管委会模式为主导，衍生发展出来的一种新型的管理模式。主要是指开发区管理委员会通过受委托管理，与乡镇、行政区合并管理。其宗旨是通过体制设计，在加快开发区自身发展的同时，发挥园区“工业反哺农业、城市支持农村”的辐射带动作用，促使开发区由单一工业区向多功能综合性产业区转变，实现统筹区域发展、统筹城乡发展以及统筹经济社会发展，同时又能很好地解决开发区自身发展空间不足的问题。从表现形式来看，区政统筹型管理模式可以细分为以下两种：
　　
　　一是垂直委托管理（街道乡镇委托管理）。随着开发区的管辖范围不断扩展，园区经济实力的不断增强，建区初期的单纯管委会制模式不能充分适应开发区与辖区乡镇统筹管理、协调发展的需要，因此，“管委会+托管乡镇”的管理模式应运而生，这一类型是管委会模式的扩展，是上下级间的合并。其主要的特征是：受当地政府的委托，对周边乡镇进行经济社会的统一管理，将园区周边的乡镇统一纳入到开发区的规划中，发挥开发区的辐射带动作用，通过开发区形成的强势工业基础以及创新的管理体制来带动周边区域经济快速发展。
　　
　　二是平行整合统筹（对应级别的政府机构间的整合）。开发区和行政区管理职能合一，两块牌子、一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。“区政统筹”的优点可以用“合并、扩大、升级”来归纳。开发区和行政区合并，最主要的是解决了开发区开放空间不足的问题，使得两区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面的优势得到互补，解决了原有开发区土地资源、公共社会服务资源对其发展的瓶颈问题。两区优势的有机结合，集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，具有一般开发区和行政区都不可比拟的特殊优势。区政统筹的模式一定程度符合未来开发区的发展趋势，特别适合我国目前位于经济比较发达地区、发展进入成熟期的开发区，这些开发区已经完成产业集聚功能，正在向人才集聚和多元融合阶段发展，园区经济开始向城区经济过渡，城市的多种功能开始在开发区形成有机融合，开发区开始向“产城融合”的方向发展。区政统筹的模式有利于发挥开发区规划先行、产业集聚、招商引资等方面的长处，以及行政区在公共社会服务方面的优势，使得两者优势互补。
　　
　　当然，这种模式也存在弊端，庞大的机构设置会对原有开发区精简、高效的管理理念提出了挑战，大量繁杂的行政和社会事务影响了开发区招商引资、转型升级的精力，弱化了开发区原先的体制优势，造成开发区与一般行政区之间在功能定位上的扭曲。因此这种模式的成功与否主要取决于合并后的管理模式是否能发挥开发区、行政区各自的优势，同时又能更好地解决效率问题。
　　
　　（三） 企业管理模式
　　 　　
　　企业管理模式是一种完全由经济组织方式管理开发区的体制模式。开发区内不设专门的行政管理机构，而是设立一个诸如开发总公司之类的法人管理主体，承担开发区内经济活动的组织和管理，统一负责开发区的基础设施建设、资金筹措和运用、土地开发和使用权转让、房产经营、创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术等。开发区开发公司管理，需要由当地政府赋予其管理授权和职能，包括项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。开发区内的其它行政性事务，仍然由所在地政府的相关职能部门来管理。开发区可根据需要决定是否设立管委会，但管委会的职能一般很弱，开发区主要以开发公司作为主体进行经营管理。企业管理模式适合于区域功能相对单一、地域面积较小的开发区，由于首创于深圳蛇口，又被称为“蛇口模式”.
　　
　　这类管理体制的优点在于：一是企业化的管理经营模式，可以完全企业制度进行运作，避免了政企不分、经营风险转嫁的可能性，公司自主经营、自负盈亏、有利于把握资金的利用率和投资成本的回收，公司还可以通过多样化的资本市场运作来壮大公司实力，依靠娴熟的开发经验，扩大经营范围和领域，走品牌化的道路。二是机构精简，有利于引入高效、精干的管理体制，加强对入区企业的各项服务；管理成本低，运作效率高。
　　
　　这种模式的弊端在于：开发公司收入来源单一，持续发展资金不足。开发公司承担了一定的政府职能，进行了大量的公共事业开发，但由于开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，无法从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本主要靠工业和商业用地开发收入来补偿，导致开发区出现基础设施开发水平较低、地价过高、债务过重等问题。
　　
　　二、国家级开发区管理体制典型案例
　　
　　（一）管委会模式（天津经济技术开发区）
　　
　　天津经济技术开发区自1984年12月建立，一直沿用的管理体制是：天津市行使宪法赋予直辖市（省级）人民代表大会的立法权，建立由四个地方性法规和一个政府规章组成的基本法制框架，确立了以天津市人民政府派出机构的形式，组建“天津经济技术开发区管理委员会”,受权代表天津市人民政府对天津经济技术开发区实行统一管理。
　　
　　基本要素：
　　
　　1.天津市作为直辖市，可以系统立法，针对天津经济技术开发区一次性设立四个地方性法规：《天津经济技术开发区条例》、《天津经济技术开发区企业登记管理规定》、《天津经济技术开发区劳动管理规定》、《天津经济技术开发区土地管理规定》。使得天津开发区的每一项行政管理行为，都具备严格的法律依据。
　　
　　2.天津经济技术开发区管委会是天津市人民政府派出机构，管委会主任由上级政府任命，管委会主任行政级别为正厅级。
　　
　　3.根据精简高效的原则，天津开发区管委会下设18个行政职能部门，每个机构执行相关的多种职能，一个机构对口多个上级机构。每个机构的人员编制也不是平均分配，机构和编制方面都突出了开发区重点发展外向型经济的区域功能。
　　
　　4.设立一级财政，建立预决算制度。这是准政府管委会模式的标志。引进外资的审批权限由市政府完全下放，在开放区内的管理权具有高度的自主性。
　　
　　5.依托滨海新区体制，天津开发区很好地解决了产业化和社会化的矛盾。滨海新区为完全的行政区，经过滨海新区的体制创新，天津开发区成为滨海新区最重要的一个功能区，滨海新区的体制创新对天津开发区的社会化和城市化功能提供很好的补充。
　　
　　主要特点：
　　
　　1.天津开发区一直坚持管委会模式，并取得辉煌成绩， 荣获国家级经济技术开发区综合发展水平“十五连冠”,特别在经济发展方面成绩突出，是管委会模式的成功典范。
　　
　　2.为了维持开发区的体制优势，管委会在协调上级、同级政府及垂直管理部门关系方面做了大量工作，不断改善区域投资环境，高效服务区内企业。
　　
　　3.开发区管委会优化行政审批体系，统筹现场集中审批、联合审批、网上审批、代办审批等机制，提升效能，并落实 ISO9000 质量管理体系，提升管理标准化程度。确保开发区的高效，优化开发区的整体投资环境。
　　
　　4.开发区管委会在社区管理、文化、教育、卫生、环保等方面采取措施，建设和谐宜居城区。
　　
　　（二）企业型管理模式（上海漕河泾开发区）
　　
　　上海漕河泾新兴技术开发区是国务院批准的全国首批 14 个国家级经济技术开发区之一，自成立伊始，漕河泾开发区一直采取的是企业型管理模式。
　　
　　基本要素：
　　
　　1.目前体制运行的主要依据是 1990 年 4 月 8 日上海市第九届人民代表大会常务委通过《上海漕河泾开发区管理暂行条例》。
　　
　　2.开发的主体是政府组建的一个开发建设公司。上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司成立于 1988 年，为国有有限责任公司，统一负责漕河泾开发区的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让、房产经营，创造良好的投资环境，吸引国内外资金和先进技术，兴办各类企业及技术和产品贸易等综合服务。
　　
　　3.以条例的形式固化政府赋予漕河泾开发区的一些政府管理职能，并行使市政府授予的部分管理事权，主要包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、高新技术企业认定的初审、在地化统计及人才引进等工作。
　　
　　4.开发区的社会化和城市化事务主要依托所在地的政府职能部门，需要开发公司与当地政府要有通畅的沟通渠道，即市区联动、区区合作。市区联动即指开发区同上海市的关系属于紧密联动，在市级层面上，包括商务部、发改委以及科委等一些政府行政事务的受理和处理尽量放入园区。区区合作是指漕河泾开发区同徐汇区和闵行区两个行政区的合作，在行政事务包括综合治理、治安、环境等以及招商引资方面的区区之间的合作。
　　
　　主要特点：
　　
　　1.漕河泾开发区于 1991 年被批准为国家级高新技术产业开发区，兼备国家级经济技术开发区和高新技术开发区“双重”功能定位，在高新技术产业集聚和创新发展方面取得可喜成绩。
　　
　　2.漕河泾开发区的管理体制概括来说，就是“人大立法，政府管理，公司运作”.
　　
　　3.漕河泾开发区在区外联合办园方面积累了一定的经验，是未来开发区“走出去”的有益尝试。
　　
　　（三）区政统筹型模式（宁波经济技术开发区）
　　
　　宁波经济技术开发区1984年10月经国务院批准设立，规划面积3.9平方公里，当年年底开发区管委会成立，作为宁波市政府的派出机构全面负责开发区的规划、开发、建设和管理。1988年9月由央企与宁波开发区管委会组建联合发展公司，与开发区管委会实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，统一负责开发区的开发建设和经营管理，当年曾被誉为开发区建设的“宁波模式”.1992年国务院批准宁波开发区扩大到近30平方公里，并与北仑港工业区合并，开发区管委会和联合发展公司实行政企分开。开发区扩大后，管理职能进行统一整合。2002年11月，宁波市委和市政府决定，宁波开发区和北仑区实行新的管理体制，经过10多年的实践，基本形成了适应发展需要，符合本地实际的管理模式，这一模式简而言之为“两块牌子、两套机构、一体运作、各有侧重”.
　　
　　基本要素：
　　
　　1.目前体制运行的主要依据是浙江省人大常委会公布的宁波经济技术开发区条例和中共宁波市委2002年甬党[2002]13号文件。
　　
　　2.开发区管委会主任、党工委书记（宁波市委常委）同时兼任北仑区委书记（管委会办公室与北仑区委办公室合署）。开发区管委会第一副主任（党工委副书记）兼任北仑区区长。
　　
　　3.浙江省编办批准的北仑区政府职能机构23个，开发区管委会职能机构6个，实际使用中机构和人员均可打通。各职能机构可视工作需要同时挂两块牌子，机构人事以北仑区委名义统一管理。
　　
　　4.职能划分上，开发区负责招商引资、重点项目建设、对外开放等经济事务。北仑区负责文教、卫生、民政、治安等社会事务。经济开发事务以开发区主任办公会议决策为主。社会管理事务以北仑区政府常务会议决策为主。
　　
　　5.人大、政协工作（包括对口上级人大、政协的相关工作）纳入北仑区范围进行。司法工作也以北仑区的名义开展。
　　
　　主要特点：
　　
　　1.整个行政区内统一招商布局、统一拆迁政策、统一社保标准等，较好地保证了经济发展的强劲动力和牵引作用。同时，经济发展方面的政策、措施主要通过开发区管委会的决策和工作机制实施，也在相当程度上保持了行政审批、企业服务的优势，使得国家级开发区投资环境好的“名片效应”得以延续。
　　
　　2.开发区的大量社会事务让渡于行政区管理，充分利用了现有的行政资源，避免了新设机构、上下衔接、另定指标等问题，也减少了互相扯皮等现象。