我国财政支出政策对就业影响的实践分析

    本篇论文目录导航：

　　【题目】财政支出视角下我国就业问题探究
　　【第一章】解决我国就业问题的财政政策研究导论
　　【第二章】财政支出就业效应理论分析
　　【第三章】我国财政支出政策对就业影响的实践分析
　　【第四章】财政支出就业效应的效果测度
　　【第五章】财政支出政策效果不明显原因和优化路径
　　【参考文献】提升就业的财政支出途径研究参考文献
　　
　　第 3 章 我国财政支出政策对就业影响的实践分析
　　
　　充分就业一直是各个国家宏观调控的目标之一，我国在历史时期针对就业问题进行了不断的摸索，根据当时的阶段性特征采取了不同的就业政策，然而就业政策不是孤立的发挥作用，其促进就业的效果还受到当时财政支出政策的影响，不同阶段的财政支出政策会对就业政策起到促进或阻碍作用。总体来说，我国就业取得了显着的成就，但现阶段仍面临许多问题。
　　
　　3.1 我国财政支出政策的历史演变
　　
　　3.1.1 计划经济体制时期（1949-1978）
　　
　　1949 年至 1978 年间我国实行的是计划经济，这一时期根据就业政策和财政支出政策的不同，以 1957 年为界又可分为两个阶段。
　　
　　1.1949 年至 1957 年
　　
　　刚刚成立的新中国面临着严峻的经济形势和就业压力：城镇失业者近 470 万人，农村破产农民更是有几千万人①。针对这一阶段的就业形势，我国就业政策采取了“包下来”和劳动力统一调配的方针，政府颁布了一系列的就业制度②：对特殊人员进行安置、颁布《关于劳动就业的报告》，实行统一介绍和自行招工相结合的制度等。同时进行了社会主义改造，造成了城镇就业的所有制结构发生变化，全民所有制单位职工比例大幅上升。
　　
　　1949 年至 1953 年，我国的财政支出政策主要是以恢复破败的国民经济和进行社会主义工业化建设为重点，财政支出向国防和经济建设倾斜。1949 年和 1950 年我国国防支出占财政总支出的比重分别为 60%和 45%,经济建设支出占 25%左右，其他方面的支出较少③。可以看出，这一阶段我国财政支出主要用于国防支出，一定程度上削弱了就业政策的效果。1953 年开始，国家实施第一个五年计划，确立了社会主义工业化的奋斗目标，大力推进工业化的建设。财政支出规模达到了1320.5 亿元，经济建设投资额达到了 670.8 亿元，相比于上一阶段，分别增加了264.6%和 16%④。这一阶段我国财政政策偏向社会主义工业化建设，基本建设支出的大幅增加对经济的发展和就业的增加有积极的作用。
　　
　　2.1958 年至 1979 年
　　
　　1958 年以后我国就业制度特点是统包统配①。由于 1958 年的大跃进运动，我国劳动力需求激增，于是政府采取了“亦工亦农”的指导思想，支持冒进式生产。1961 年开始国家对经济开始调整，在“调整、巩固、充实、提高”方针下，大量精简职工，在就业制度上一方面对城镇劳动力继续采取统包统配，另一方面积极开辟新的生产和服务岗位吸纳就业。1966 年开始我国处于文革时期，在就业政策上政府鼓励青年“上山下乡”开辟新的生产途径来增加就业；同时政府颁布了《中华人民共和国户籍条例》严格区分农业人口和城镇人口②，对农村的劳动力采取了限制进城的措施。总体来说，1958 年至 1978 年我国仍然采取了具有很强计划性色彩的就业政策，继续沿用了以前的思路并不断完善，最终形成统包统配的就业制度。
　　
　　1958 年以后我国的财政支出政策具有盲目性，财政支出结构变动较大。大跃进时期，国家财政支出急剧上升，引发严重的财政赤字，最严重时财政赤字规模达到 71.39 亿元，短短三年间基本建设投资达到 1006 亿元。这导致了国民经济比例失调，引发了严重的经济困难。1961 年国家对财政支出结构进行了调整，首先不断下调基本建设支出的比重，由之前的 57%逐渐降到 1962 年的 18.9%;其次资金投向按照农业、轻工业、重工业的顺序投放。文革时期社会局势动荡不堪，我国的财政也遭到了很大程度的破坏，政府财政赤字频现。总体来说，我国这一阶段先后经历了大跃进运动、国民经济调整和文化大革命运动，财政支出比较盲目，并且由于时局和秩序混乱，财政支出对就业的促进效果可能并不明显，甚至某些阶段抑制了就业的增加。
　　
　　3.1.2 计划与市场相结合的双轨制时期（1979-1992）
　　
　　改革开放初期，在大量返城知青和新增劳动力的冲击之下，我国城市有高达567 万的待业人员和 5.4%的城镇登记失业率③，计划经济时期的“统包统分”政策显得力不从心。这主要是由于前一个时期我国政府针对人口、发展、就业等政策存在着很多弊端，例如片面追求单一所有制结构、重工业在产业结构中的比重过大等造成的。随着改革开放政策的实行，我国更加注重市场的作用，并在就业上逐渐放弃之前计划性很强的就业模式，开始积极探索与社会主义建设相适应的就业制度。这一阶段我国采取了计划调节和市场调节相结合的就业制度，主要包括“三结合”的就业方针、劳动合同制、允许农村劳动力自由流动等④。
　　
　　1980 年政府提出了“三结合”的就业方针，所谓“三结合”,是指在国家统筹下实行劳动部门介绍就业、自愿组织就业以及自谋职业相结合。“三结合”政策的提出，肯定了非公有制经济在经济发展中的作用，拓宽了就业渠道，标志着我国的就业政策突破了传统的就业理论。正是在这个方针的指引下，我国集体经济快速发展，城镇劳动力就业情况显着改善，据统计，1977 年至 1981 年，全国城镇共安置就业 3700 多万人①，解决了大多数地区蓄积已久的待业人员问题。1984年政府制定了“老人老办法，新人新办法”的双轨制就业政策，即对国有企业老职工继续采取“铁饭碗”的就业保障，对新员工采取劳动合同制，至 1986 年我国开始全面实行劳动合同制。劳动合同制的实施增强了劳动力的流动和企业劳动力选择的自主权，使计划时代的“国家职工”让位于公平竞争的就业市场，既调动了员工的积极性又促进了资源的合理配置。1985 年政府通过的“七五”计划，提出了促进农村劳动力合理流动的建议，正是在这项方针的指导下，农村劳动力逐渐脱离农业生产，向种植业之外的领域不断扩展。之后国家大力扶持乡镇企业，加之经济发展对劳动力需求的进一步扩张，农村劳动力开始向乡镇企业和城镇转移，解放了我国农村中日渐增多的剩余劳动力和隐性失业人员，使他们从传统的种植业转向非农产业和乡镇企业，增加了他们的收入，提高了他们的生活水平。1987 年开始，政府为保障劳动者的利益开始推进社会保障体系建设，对社会保险实行社会统筹，这对稳定劳动者的心理预期和化解职业风险提供了保障。1992 年前 9 个月，劳动部门为约 30 万人提供了待业保险和待业救济，累计帮助 31 万人实现再就业，全年共实现城镇新增就业700多万人，城市待业率稳定在2.3%左右②。
　　
　　在十一届三中全会之后，国家逐渐认识到了财政政策的重要性，但这一时期政府运用财政政策主要解决当时的经济波动，对就业的主动关注较少。改革开放初期，在经济过热和通货膨胀压力下，政府采取了紧缩性的财政政策，压缩各项财政开支，例如国家对企业的基建投资由之前的无偿拨款改为银行贷款，同时通过增提折旧、增留利息的手段促进国企改革。由于财政政策紧缩力度多大，1982年至 1987 年间，我国实行了宽松的财政政策，增加了科教文卫支出的规模，并且加大了财政补贴的力度。1988 年开始，为应对国民经济的再次过热现象，财政政策由之前的宽松调整为紧缩，压缩了财政投资性支出和行政管理支出。但总体来说，我国在 1978 年至 1992 年间，财政支出在保证基本建设支出的同时更注重资金的使用效率，财政支出政策的调整，推动了市场经济的建立与完善，对失业的改善具有一定的作用。
　　
　　3.1.3 市场经济时期（1992 至今）
　　
　　1992 年以来，我国处于市场经济时期，这一时期根据就业政策和财政支出政策的不同，以 2004 年为界又可分为两个阶段。
　　
　　1.1992 年至 2004 年
　　
　　这一阶段国家确立了建立现代企业制度，致使企业冗余人员的问题凸显，国有企业减员增效被提上日程。因此这一时期的就业政策主要围绕国企改革进行，积极推进下岗职工在就业。具体措施有①：一是国家针对下岗工人制定了一系列的生活保障措施，对他们进行一定数额的补偿，同时确保他们享受到基本的社会保障；二是国家对大量下岗工人进行了就业培训，对于吸纳下岗工人的企业给予补贴；三是国家通过各种行政手段、税收优惠等鼓励下岗工人自主创业，主要包括资金支持、减免税费、场地安排等。1994 年开始我国正式施行《中华人民共和国劳动法》，劳动合同制的覆盖范围逐渐扩大，不仅包括了国有企业，城镇集体企业和乡镇企业、私营企业等都开始采用劳动合同制，截至年底，我国已经初步解决了用工双轨制的问题。同期国家出台了《加快培育和发展我国人才市场的意见》，提出要加强人才市场和社会保障体系建设，促进人才合理流动和配置的目标，此后我国开始着手改革限制人才流动的户籍制度和住房制度，逐渐为促进人才的合理流动扫清障碍。1999 年国家提出了“以市场为导向”的就业发展思路，这标志着我国解决就业问题进入到了新的历史阶段。2002 年开始，我国制定了《关于进一步做好下岗失业人员在就业工作的通知》的规定②，并在此后陆续出台了一系列就业相关的配套措施，主要有：进一步完善就业保障机制，确保失业者有基本的生活来源，消除其后顾之忧；积极完善就业服务体系，努力推进职业教育和培训提升失业者的劳动技能，从而实现岗位的供需匹配推动就业；进一步加深国有企业破产改革力度，规范国有企业规模性裁员减轻就业压力，并建立失业相关预警机制加强国家对失业的宏观调控；对下岗工人在就业提供一定的政策扶持，如提供小额贷款、税收优惠等。至此我国建立了与市场经济相适应的就业制度，走向了积极的就业政策阶段。
　　
　　这一时期我国的财政政策经历了适度从紧的财政政策到积极的财政政策的变迁。1992 年开始，国家经济出现了过热趋势，因此为稳定经济国家采取了适度从紧的财政政策，财政支出增长率不断下降，同时国家加大了农业方面的投入，通过建立粮食和副食品的“三金”③制度以平抑物价。总体来说国家此次宏观调控有效抑制了通货膨胀，但同时对就业产生了或多或少的负面影响。1997 年，我国经济实现了软着陆，GDP 增速不断下降，加之 1997 年爆发的亚洲金融危机，我国开始实行积极的财政政策。财政支出规模上，政府通过发行债券的方式增加财政支出总量；支出结构上，财政社保支出增幅较大，主要用于提高社会保障“三条线”水平①，确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员基本养老金和城市“低保”及时足额发放。另外，为拉动经济复苏，政府基本建设支出、教育科技支出等也不断增加。从 1998 之后的财政支出政策来看，国家更加主动运用财政政策解决当时的就业问题，特别是社会保障支出、职业教育支出、财政补贴等，对失业人员再就业起到了很大作用。在一系列政策的作用下，我国下岗工人的基本生活得到了保障，大量下岗工人实现了创业和再就业，截止 2005 年，国企下岗工人存量仅剩 61 万人②。图 3-1 反映了这一时期我国财政支出增长情况。
　　 　　
　　2.2004 年至今
　　
　　在基本消除国企改革造成的失业影响后，我国在 2005 年对就业政策的方向做出了调整，政策对象从下岗人员转向失业人员、大学生和农村劳动力。主要的政策内容有：首先，继续调整经济结构，挖掘就业潜力较大行业和产业，开拓就业岗位资源。在进一步落实政府的就业政策情况下，要更加注重就业潜力大的行业和产业，如信息产业、室内装修等势头强劲的行业，研究促进它们吸纳就业的措施。其次，积极统筹城乡就业。我国对之前农民工进城就业的歧视性政策和不合理收费政策进行了清理，并将其子女的教育经费纳入了财政预算，确保了农村劳动力资源的流动性，改善了农民工的进城就业环境。同时还将进一步研究农民工的户籍问题和劳动保障机制等，并进行试点探索。再次，针对困难地区和群体的就业制度不断建立和完善。对于老工业基地等困难地区和困难群体进行评估，不断完善相关政策解决该群体的再就业和大学生的就业。2006 年出台的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及 2007 年开始颁布实施的《中国人民共和国就业促进法》及《中华人民共和国劳动合同法》，从就业的总体规划和法律层面提出了促进社会就业和完善就业的长效机制。2008 年以来，随着经济危机的爆发，失业率不断攀升、就业质量不断下降，我国政府又明确将提升就业质量、鼓励创业作为政府的工作目标。2012 年党的十八大报告提出全面建设小康社会一定要将实现高质量的就业作为奋斗目标。随后十八届三中全会又提出健全促进就业创业体制机制，建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。2014 年的政府工作报告再次强调了创业的重要性，提出了“优化就业创业环境，以创新引领创业，以创业带动就业”的政策主张。
　　
　　财政支出上，经历了 7 年积极的财政政策后，我国出现了城市建设投资过热现象，为协调经济发展、促进经济结构调整，国家 2005 年开始实行稳健财政政策，更加注重科技进步和可持续发展，财政支出上采取了有保有控的方针。具体措施为：严格控制投资支出，将财政投资重点转向农村基础设施建设、大型公共设施和生态工程等方面；增加科教文卫支出，加大政府对科技创新、环境保护、节能减排的支出力度；继续完善社会保障体系，增加财政的社会保障和就业支出。上述的财政支出政策，在就业方面给予了广泛的保障，同时科教文卫和基础设施的投资也对就业具有改善作用。2008 年爆发了经济危机，加剧了我国的严峻的就业形势，这一阶段的财政支出政策主要是以刺激经济和促进就业为重点。政府加大了公共支出的规模，主要用于基础设施、社会保障、医疗卫生等；就业上出台了“五缓四减三补贴”政策和引导大学生深入基层就业。同时国家又在 2008 年底又推出了 4 万亿的投资计划，主要投资在铁路、公路等基础设施建设上，以带动经济和就业。图 3-2 和 3-3 分别给出了这一时期我国财政支出规模和结构的变化趋势。
　　 　　 　　
　　由图 3-2,从相对规模来看，2005 至 2007 年间我国财政支出占 GDP 的比重比较平稳，没有明显上升趋势；2008 年后我国财政支出占 GDP 的比重增长较快，由2008 年的 19.9%升至 2013 年的 24.6%,可能与两次不同的财政政策相关，从绝对规模上看，财政支出一直保持较快增长。由图 3-3 可以看出，上述五类财政支出相对规模增长最明显的是投资支出，这对当时拉动经济增长作用显着，就业方面也有一定改善；教育支出、科技支出和社会保障支出虽然相对规模变化不大，但由于绝对量增长迅猛，可能会影响劳动力市场的供求。
　　
　　从改革开放以来我国政府的各项举措可以看出，政府宏观调控的水平不断提高，在应对经济波动和严峻就业形势时，政府能够迅速做出调整。但面对严峻的就业形势，作为国家宏观调控重要手段的财政支出政策对带动就业的效果怎样，还需要进一步的定量分析。
　　
　　3.2 财政支出与就业的关系判断
　　
　　从上一节可以看出，政府在各个时期采取了一系列的就业政策，这些政策对当时的就业改善具有重要的作用。同时，不同时期的财政支出政策对就业也可能会产生促进或阻碍作用：计划经济时期国家的财政支出政策并没有主动考虑就业问题，但财政支出的总量和结构对当时的经济和就业也产生了或多或少的影响；改革开放以来，特别是市场经济时期，国家开始积极地运用财政支出政策解决就业问题，如社会保障支出、职业教育支出、财政补贴等措施，财政支出政策对就业的影响可能更加重要。图 3-4 和图 3-5 分别反映了 1981 年至 2013 年我国财政支出总量和就业量的变化趋势，以及财政支出结构和就业量的变化趋势。
　　 　　
　　从图 3-4 中可以看出，1981 年至 2013 年我国财政支出总量呈上升趋势，与此同时，就业量呈波动上升趋势，二者整体变动方向呈现一致性，这说明二者可能具有某种程度上的相关性，但财政支出总量和就业量是否真的具有相关性以及相关程度如何，需要进一步进行实证检验。
　　 　　
　　从图 3-5 可以看出，我国财政科技支出、教育支出、投资支出和社会保障支出与就业量一样，呈现波动上升趋势，说明财政支出可能会跟就业量具有相关性。根据前文的理论分析，科技支出和教育支出长期内会促进就业，社会保障通过改善人力资本和人们的预期带动就业，投资支出通过增加劳动力的需求提升就业，但实际中代表财政支出结构的上述四类财政支出，是否会对就业财政影响，以及影响的效果如何，需要进一步的实证检验。