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【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
【第三章】丽江市旅游应急管理现状
【4.1 4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献
第五章 丽江市政府旅游应急管理对策及建议
第一节 完善旅游应急管理体系，建立具有地方特色的应急管理新体制
一、建立适合自身特点的预案体系
从近几年的情况来看，丽江市政府正在逐步建立和完善应急预案体系，但旅游应急管理预案仍然需要细化及分类，单纯靠一部旅游应急管理总体预案难以应对现在层出不穷的各种旅游应急管理情况，针对此，丽江市可根据本地旅游应急管理的特点和优势，审慎分析本地所处的气候条件、地理位置、经济社会发展水平等实际情况，通过对以往发生的旅游突发事件处置案例进行分析研判，查找容易引起旅游突发事故的安全隐患，发现潜在隐患，寻找可遵循的规律，从而科学预测可能产生的危险因素，科学合理制定可操作性强的旅游应急管理的系列预案。根据丽江市旅游景点众多，山区较多的情况，可以重点推进应急预案进景区、农村、社区、学校、企业，探索建立预案动态管理机制，通过开展旅游应急管理工作调研，逐步改进旅游应急管理工作中存在的弱点盲点，根据时代背景和本地特点及时修订和补充完善应急预案，形成一套纵向到底，横向到边覆盖整个旅游行业的应急旅游预案体系，确保应急预案体系的科学性和可操作性。
二、建立统一的科学有效的指挥系统
（一）建立全方位立体的旅游突发事件指挥决策机制
在旅游应急事故复杂多变发展的新形势下，地方政府应该整合相关力量，建立综合性较强的指挥系统，以期准确快速地发挥应急机制的作用。可采取的方式有：一是充分发挥当地科研院所的专家智库的作用，实现政府与学院合作，组成专家小组，成为政府的智囊团，在常态化工作时进行当地旅游突发事件的应急管理研究，在非常态化工作下对旅游突发事件进行全方位立体的跟踪研判，为政府决策提供专业化支持。二是在各级旅游管理部门设立旅游应急管理小组，由该小组针对旅游突发事件及时决策，保证政令畅通，发挥其应有的应急指挥作用。三是建立旅游应急管理的政企合作机制。旅游企业是游客安全的直接保障者和第一责任者，在实际中应加强政府与旅游企业的双向交流，在旅游突发事件发生时，企业可作为第一责任者参与事故的应急管理，为官方指挥决策提供第一手资料及情况。这是建立统一的科学有效的指挥系统的内容。
（二）推进旅游应急管理逐步走向综合防控及前置管理的模式发展
通过改进旅游应急管理应急机制建设，从注重突发事故中应急处置向预防、处置和善后恢复全过程管理的转变；从单项应急管理体制向部门联动、条块结合的综合性应急管理体制转变。这是统一的科学有效的指挥系统的指导思想。
（三）建立旅游突发事件应急信息处理平台
地方政府旅游行政部门可根据各地实际，逐步建立起与我国旅游应急平台能够接入的旅游应急信息处理平台，特别是要尽快建成信息汇总和分析平台，用以提高旅游应急管理科学决策水平和应对能力。这是建立统一的科学有效的指挥系统的物质基础。
三、建立风险评估机制
地方政府能够做到预防为主，风险评估先行，这是前置管理的重要内容。进行旅游突发事件的风险评估是能够更好地防范各类突发公共事件的发生，也是最有力的行政措施，该机制能够整合目前现有的公共资源和社会力量，使旅游应急专家小组发挥作用，为地方政府作出科学、合理、可行的决策提供坚实的专业技术支持，使旅游突发事件的解决更加高效。
四、建立旅游突发事件处置应急基金（公共基金）。
为保证旅游应急管理体系的正常运转和发挥作用，必要的专门资金也是进行事故处理的物质保障。如吉林导游古城伤人案发生后，造成多名人员伤亡，丽江政府相关部门、旅行社在救治工作中先行垫付了大量资金，才使处置工作顺利开展。这对其他类型的旅游突发事故造成的人员伤亡及财产损失的处置工作都是巨大的物质保障，资金不到位，伤员救治就可能受到影响；经济赔偿不到位，事故就难妥善处置，这将会影响到政府对旅游事故的控制效果及旅游市场的正常秩序。因此，建立旅游突发事件应急处理基金也是应急管理中善后处理的一个重要部分。资金的来源可考虑建立由政企合作的方式，财政拨付一部分，旅游企业承担一部分，接受社会赞助筹资一部分，参保的保险公司分担一点的方式解决，实行由旅游管理部门主导，旅游企业及协会或组织配合管理的良性资金管理方式。
第二节 完善旅游应急管理机构建设，设立职责明确、人才充实的旅游应急管理机构
一、建立健全旅游应急管理机构，合理设置职能职责
健全的旅游应急管理机构，合理的职责设置，能使政府充分发挥旅游应急管理功能，使处置过程更加得心应手，同时增强政府旅游应急职能机构的职能职责及行政级别，减少处置过程中四个环节各个职能部门的职责交叉，也是保证处置过程有序高效的关键内容，是政府提升执政能力的重要体现。地方政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强，针对丽江市来说，在常态工作状况下可由应急办行使综合协调职能，统筹其他部门实施应急管理，在发生突发事故时，只有专业的旅游应急管理指挥部才可行使指挥和处置权。随着我国政府职能转变的深化，旅游市场的多样化发展，愈加凸显出旅游应急行政管理的重要性，在发生旅游突发事件时，对有限的行政资源应该及时进行重新分配，适当向专业旅游应急管理机构倾斜，以便专业的应急机构对资源再分配做出合理配置，最大化有效利用资源。而目前普遍的做犯法是把市政府应急办作为一个兼有其它职责的办事机构，这就会弱化政府的本应具有的旅游应急管理职能，降低应有的地位，削弱政府重大突发性事件的应对能力，也无法适应新形势下的旅游应急管理工作。
丽江市可根据自身特点，对编制、级别等行政资源的分配设立合乎管理能力和级别的旅游应急管理机构，同时人员编制要充实、落实，重视对应急管理人员的专业培训。为了提高应急管理机构的综合协调能力和处置的权威性，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别适当提升，这一做法也值得丽江市借鉴。
二、加大人才引进力度，吸引旅游应急管理专业人才
加快旅游应急管理领域高精尖人才的引进，优化应急人才结构，充实高素质的业务技术骨干、专家组带头人和高级安全管理人才。一是加强对现有应急队伍人员的培训，提高业务素质和综合应对能力。二是建立合作机制及人才智力柔性引进机制。加强与高等院校、研究院所的合作交流，采取聘请、顾问和科技合作等柔性手段引进旅游应急管理专业人才，实现重要技术岗位有专家型人才、一般技术岗位有专业人才，要初步从实现专才的数量逐步转化实现专才的质量，与实际需求相适应。三是建立专业人才考核准入制度及出台吸引人才的优惠政策。要建立专业救援队伍的的人员准入制度，考核合格后方可吸纳。同时，丽江市地处经济尚不发达地区，为留住贡献突出，能力突出的专业人才，还可出台一系列奖励及优惠政策，以吸引人才。
三、加大基层应急队伍建设经费保障力度
要加强队伍建设就需要经费的保障，特别是基层的应急救援队伍，有关专业应急救援队伍建设经费与工作经费要纳入同级财政预算，按照政府拨付一部分、机构自筹一部分、社会捐赠一部分相结合的方式筹集，畅通基层应急救援队伍经费渠道。同时，健全财政预算编制制度，将相关经费纳入年度政府财政预算，细化预算项目编制，加强预算执行力度，对资金使用情况进行反馈及全程监督，将财政预算的编制、执行和监督的三个关键环节紧密联系起来，树立成本意识，提高资金使用透明度和效率，才能使有限的经费充分发挥作用，保障应急队伍的经费需求，有了资金保障，才能进一步保证政府旅游应急管理的效果和能力。
第三节 健全旅游应急管理协调机制，提高旅游应急管理联动水平
一、加强行政协调机制建设，规范和明确应急机构相关单位的职责任务
旅游突发事件的处置往往涉及宣传、公安、卫生、交通、旅游、工商、旅游企业等众多部门，在处置过程中对涉旅部门进行高效的行政协调和分工，能够使事故处置更加及时高效。一是对应急管理机构实行高配，使其能够在处置过程中合理调配其他部门，对应急管理工作进行合理分配和分工，例如，在组织综合性的新闻发布时会，针对对发布内容的不同，如涉及伤员救治工作，以卫生行政部门及医院发布为主、对涉及治安及涉嫌刑事犯罪的调查处理由公安机关发布为主，对一般旅游欺诈及旅游消费纠纷就由旅游执法部门发布为主等等，这些就需要通过统一的应急管理机构进行合理明确分工。二是建立部门联动机制，在对旅游应急事故的处置过程中，涉及多个职能部门的，须由相关的职能部门共同参与，就其自身职责范围的事宜进行处置。
二、建立完善旅游突发事件应急协调机制
旅游突发事件因其突发性，处置难度大，处置工作中需要调动的部门多、人员广，如临时组织调动人员，将会影响处置效率和效果，因此，要逐步完善旅游突发事件处置应急协调机制，建成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的联动协调机制，这也是旅游应急管理处置过程中的关键环节。一是要建立常态和非常态应急管理队伍，人员可由各部门抽调组成，在非常态工作状态下能够做到一旦发生旅游突发事件，便能及时出动。二是完善旅游突发事件处置应急预案，明确各部门相关的职能职责，一旦发生旅游事故，各相关部门才能按照预案要求，迅速到位，有条不紊地开展处置工作，打有准备之战。
第四节 建立旅游应急管理预警机制，掌握应急处置主动权
一、健全旅游突发事件信息公开制度
要按政府信息工作公开的有关规定，做好旅游突发事件信息公开工作，一是要遵循及时、透明、高效的原则，建立健全信息公开机制。争取第一时间在政府门户网站上适时适量公开事件真相，掌握信息公布主动权；二是完善信息发布渠道。要掌握和熟悉主流媒体信息公开规则，能够通过不同媒体渠道发布各种信息，如能够通过召开新闻发布会，媒体见面会，建立政府微博等手段，发布客观准确的突发事件信息，同时提供相关的预警信息。
二、建立合法权威的信息发布主体
我国信息发布都有各种各类法律规章规定，因此，在遵守我国现有的法律法规的基础之上，要按照科学的行政运行方式来设计旅游安全预警机制。这就要求1旅游安全预警信息发布的主体，能够保证地方政府的旅游安全预警效果，保证信息发布的权威性和专业性。从发布效果来看，我国国家旅游局已经具有发布全国性旅游预警的工作经验，与其他政府职能部门不同，它与旅游业联系最紧密，也最能从保障旅游市场秩序及安全的综合性角度来开展预警工作。但在实际处置过程中，在现有法律法规规定范围内，根据旅游突发事故的性质特点，可选择不同的信息发布主体，综合性质的地方政府旅游应急办或新闻宣传部门可作为最终的旅游安全预警信息发布主体，统一发布，统一应对舆论，以保证预警信息能够权威、准确、迅速、有效。
三、设立高效的预警发布平台
我国目前已有预警信息发布平台，国家突发事件预警服务平台 2013 年已正式上线，发布流程如图 5.1.该平台是以突发公共事件预警信息发布为主体的综合信息服务窗口，实现了国务院应急管理平台与国家突发事件预警信息发布系统的对接，解决国务院的应急决策需求，向多部委提供预警信息服务和中国气象局决策气象产品服务.服务内容涵盖国土资源部、卫生部、民政部、海洋局、地震局等多部委发布的预警信息，以及由中国气象局制作的卫星云图、降水预报等气象服务产品。这是预警机制的一大进步，对旅游应急管理工作也起到了良好的示范作用，丽江市可也可利用现有资源，与该平台实现对接或依托该平台，逐步建立具有本地特色的属于丽江本市的旅游应急管理预警发布平台，从而能够为旅游应急管理工作更好地提供各项服务，保障丽江市的旅游应急管理工作顺利开展。
第五节 提高政府旅游危机事件舆论应对能力，把握信息发布标准
一、要建立舆情监控监测机制
当今社会已步入信息时代，各种媒体层出不穷，互联网络技术高速发展，网络论坛、社区发贴自由、便捷、快速，给人们提供了发表意见的广阔空间，使得人人都可发布信息，一台相机、几张照片，加上时间、地点、人物、事件等要素齐全，成了图文并茂的有强大说服力的"新闻".网络还被称为"放大器",任何事件通过网络和网民"热炒",就会被放大，有的还会产生不利影响。因此，加强网络舆情的监控监测是避免发生舆论失控现象的必要途径，地方政府就需要建立舆情监测监控机制，一是完善政府层面的舆论监测机制。地方政府的专家小组及应急管理机构应做好相关信息收集和研判，一旦发现发生相关旅游纠纷及旅游突发事件，要在第一时间作出应对和处理，避免被炒热炒大。二是完善第一手信息网络。旅游应急管理组成部门的基层信息员应在旅游事故发生的第一时间将发生在景区景点的纠纷、突发事件、网上舆情及时报告上级主管部门及旅游应急机构，以便及时处理。三是完善正面宣传报道机制。对网络舆情随时作出积极的回应和处理，宣传报道时坚持用正确的、积极向上的舆论引导公众。
二、正确面对媒体，提高舆论应对能力
在旅游突发事故发生时，要使地方政府客观自如面对媒体的围追堵截，避免负面新闻带来的不良后果，提高舆论应对能力，这就需要先了解媒体的性质与功能，提高自身先进媒体技术的运用能力。一是提高政府官员的舆论应对能力，在遵守国家相关法律法规的基础上合理合法应对舆论。二是地方政府要树立正确的新闻观，做到信息公开化和透明化，做到善待媒体，善用媒体，从而建立起与媒体良性互动的和谐关系。马克思说，"报刊只是而且应该是有声的、人民日常思想和感情的表达者。""要使报刊完成自己的使命，首先不要对它从外部施加任何压力，必须承认它具有自己的内在规律性，不能而且也不应该由于专横暴戾而丧失这个做法".也就是说，新闻传播活动有它自身的客观规律。一些部门和干部面对媒体时，由于不能正确了解媒体和记者，不懂得新闻规律，使本来就存在的负面舆论进一步加剧了。因此，正确认识媒体，树立科学的媒介观和新闻观，及时准确公布必要的突发事件信息，是提高舆论应对能力的根本方法。三是掌握新媒体新技术，学会运用当代先进的各种传播工具。作为政府舆论应对能力重要的一环，也就是要跟紧时代步伐，学会运用各类新媒体传播和引导舆论，进而维护自身形象，树立权威。
三、要建立健全统一、权威的新闻发布会制度
近年来我国政府对信息公开的力度逐步加大，这也是取得人民群众对政府及相关部门信任的积极做法，而权威的、统一的、客观的新闻发布，可避免引起舆论混乱和不必要的麻烦。因此，地方政府应该健全统一、权威的新闻发布会制，畅通公众了解相关信息的官方途径。
第六节 建立和完善应急管理平台，利用先进技术提高旅游应急管理效率
应急平台应该是国家应急预案得以有效实施的一个重要的物质基础。正如华建敏国务委员《在全国应急管理工作会议上的讲话》中，提出"要建立统一的应急管理平台，有效整合资源，从而提高工作效率",应急平台的应用将会推动应急管理工作重心下移、关口前移.
一、利用现有资源打造旅游应急管理平台
一是整合现有各种管理平台。根据地方政府目前的实际情况，经过多年探索，在政府管理的各领域都开发了许多业务系统软件，其中一些也与旅游应急管理工作有关联，可以在政策和资金允许的条件下整合应用，节约资源和成本；二是可依托现有的管理平台，延伸现有功能。目前，地方政府电子政务的网络已比较健全，可参考旅游应急管理平台依托政府电子政务系统，通过整合信息共享功能和协同处理相关信息，从而达到节约资源，整合力量的目的。
二、按照标准定制规范的应急信息平台
旅游应急管理平台本质上是一个利用先进科技武装的技术系统，科技是决定其先进程度和实用程度的最基本支撑与保障，同样，科技为应急平台建设的需求服务，并应用到实践中去。总体而言，标准化建立旅游应急管理平台不仅对硬件设备有要求，而且更要保证流程方面规范一致，对丽江市来说，需要在软硬件两方面下手，优化现有的资源，利用先进科技搭建适应应急管理工作的管理平台，这需要：一是遵循我国现有的标准进行建设。在要遵循标准方面，要与国家的通信、网络数据交换等标准相符合，对视频会议、互联网、数据接入接入等建设进一步加以规范，这个过程必须采用国家公布的规范的数据标准。二是逐步建立和完善一整套数据库输入输出流程。对消息的汇集、数据的接入、数据库内容的同步更新、数据共享等逐步实现体制化和标准化，尽量能够与国家应急平台技术体系吻合，并适当根据实际情况，按照方便管理和操作的原则修改至适应应急管理需要为止。三是内容建设和技术支撑同等重要。在建设时，不仅仅把重点放在加强技术应用方面，单单大搞数据库建设和应用系统建设，而且更应该让旅游应急管理平台具有资源丰富的数据库库，充实的内容，可操作性性强的功能，从而对旅游应急管理工作起到巨大的推动作用。四是建立信息更新机制，扩展信息来源，更新的速度和频率有一定的规章可循，确定信息提供者的第一责任，及信息提供者信息的准确及时负有责任。信息的提供者在提供信息时须保证保证信息的实时性、准确性、完备性，必要时可采取交互验证的方式，把相关数据与不同部门上报的数据进行比对，最终由旅游应急管理机构把关，确保信息的真实有效，从而保证应急管理平台的信息能够真实准确，更好地为应急管理工作服务。
