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【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
【第三章】丽江市旅游应急管理现状
【4.1 4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献
第三节 丽江市政府旅游应急管理存在问题产生的原因
一、旅游应急管理体系方面的原因
处理旅游突发事件可依据的最基本的措施就是旅游突发事件应对机制体系，该体系应该是一套行之有效的应急处置方法、处置机制和流程。在建立丽江市旅游突发事件应急体系时，首先要摸清旅游突发事件的特点，使其能够满足应急处置需要，而且要使机制真正发挥作用，就必须在这个过程中逐步探索使其能正确运转所需的各种积极因素。
（一）旅游应急管理机制属于被动应付式管理
按照国家《旅游突发公共事件应急预案》及《突发事件应对法》的相关规定，对比旅游应急管理工作流程，可以看出我国旅游应急机制包括预警、预防、响应、控制、恢复等五大部分。这五部分互相作用，联系紧密，从而协调运作，构成一个完整的旅游应急管理动力系统，对应急处置起到关键的作用。
对比丽江市的旅游应急管理机制，常态流程为：发生事故--接到报告--启动预案--成立指挥部、组成工作组--赶赴现场处置--善后工作--调查报告--处罚我们从中不难发现丽江市的旅游应急管理机制仍然是一条线的扁平式运作方式，整个应急管理过程仍然略显单薄，仍然偏重于出现事故就处理，未出现事故就没事的状况，也就是被动应付式的管理状况，市应急办的管理活动往往跟不上事态的发展，预警，舆论引导等环节仍然处于缺位的状态。
（二）旅游应急管理机制运行不畅
从旅游突发事件应急机制的内容，我们可以得出驱动机制运转的积极因素包括信息汇集、事态研判、应急处置、资源整合和游客安全。丽江市的旅游应急管理工作的这些因素目前已经初步具备，但对事态的准确研判，资源的整合方面仍然有较大的提升空间。对事态的准确判断仅仅依赖丽江市应急办及丽江市旅游应急办的工作人员，往往很难有针对某类事故的专业性的意见，如果单纯依靠发生事故类型的专业人员来对整个应急管理提出意见，难免又会出现以偏概全的局面，这也是综合性与专业性的矛盾在处置过程中的体现。因此在发生事故时，对事故的严重性和发展性及衍生的后果就难以估计，从而难以发布准确的预警信息，难以对各种信息进行专业而准确的整合，在调配其它参与处置的部门的工作人员及研判整个事故局面时难以站在一个准确的角度来进行处置，有时甚至会影响下一步事故的处置工作，这也会导致整合事故的处理流程不顺畅，这是丽江市旅游应急管理工作中的突出问题，也是其它我国同类典型城市旅游应急管理的共性问题。
有效的处置过程应当是一个有相互作用力的有机整体，如图 4.2 所示，应急管理过程的预防、预警、响应、控制、恢复等五个阶段互相作用，共处于一个总目标--旅游突发事件应急机制之下。这是政府旅游应急管理的内部机制，外部的信息收集等因素也是一个外围信息资源体，是内部政府进行管理活动的外部环境。
二、旅游应急管理机构方面的原因
（一）旅游应急管理职能部门职责交叉
旅游突发事件的复杂性导致了丽江市的旅游应急管理工作的复杂性，因此也导致丽江市在进行旅游应急管理的同时，会出现多个部门职能交叉重叠的现象，例如游客食物中毒这样的突发事件发生时，该事件是属于公共卫生事件，那么对这起事故有管辖权的监管部门有卫生局、食品药品监督管理局、旅游局、公安局、质监局、工商局等，涉及到食品监管的部门都能对该起事件进行初步处置，这就会造成多个部门职能交叉，相互推诿的情况出现，从而影响事故的处理进程。
（二）政府旅游应急管理机构存在薄弱环节
从表中可以看出，丽江市旅游应急管理的综合管理机关在机构设置和人员配备上基本稍显薄弱。由于丽江市、县应急办都是在《突发事件应对法》出台之后才相继成立，成立时间较晚，业务型及专业性人才缺乏，应急工作基本上没有经验可循。且应急办一般都是挂靠在其它科室中，在人员配备上明显不能适应应急管理工作的需要，应急办的公职人员同时还担任着政府办公室的其他业务工作，大量的应急管理基础性工作无法开展，针对旅游应急管理的专业性工作更难以开展。
三、旅游应急管理联动应急协调机制方面的原因
在积极应对旅游突发事件的过程当中，需要协调联动各方面力量，充分发挥各部门的专业职能，实施及时、有效的救援和处理，丽江市的联动协调力度不够的原因就是缺乏一个统一高效的旅游应急协调机构，作为丽江市旅游应急管理中心机构的丽江市应急办、市旅游应急办仅仅只能做信息的应急处理，难以高效调度协调相关部门，这就需要建立一个统一高效的协调机构。丽江市联动系统通常的过程是：
而高效的应急联动系统应该什么样呢？图 4.4 所示就是一个将单一的接警系统扩展为包含多个功能的的联动系统的高效联动系统。应急联动系统是一个统一的指挥调度系统，它将政府各个相关职能部门，支配社会关资源、可动员的社会力量纳入其中，是一个为帮助领导应急管理决策的能够互动的平台。
我国目前上海就建立了一个能够高效运转的可操作性强的旅游应急系统，由市级、区县级旅游局、当地 865 家旅行社所构成的三级响应的体系，可实现指令的快速传达以及回应，具有短信群发、互联网等科技手段。该系统在汶川大地震时发挥了巨大作用，地震发生时，该平台从上海市的 1800 多万常住人口，大大小小 865 家旅行社中用短短 20 个小时，将所有人员滞留区域及滞留灾区的游客甚至他们的身份都全部摸清，这对开展相关的救援行动起到了不可忽视的作用，也给当地的旅游部门提供了巨大的便利，该旅游应急系统发挥了快速反应、精确统计的巨大作用，这就是旅游应急管理系统在应急管理中所起的关键作用。
四、旅游应急预警机制方面的原因
（一）旅游突发事件监测网络尚未健全，信息流通不畅
安全是旅游业发展的生命线，没有安全就没有旅游业运作的基础。提升旅游业的安全管理水平，是提升旅游业发展的前提和基础，而在旅游应急管理工作中，旅游预警是关键的一环。旅游应急管理预警体系的建立，通过高效的方式向旅游者发布旅游安全风险预警信息，防患于未然，最大限度减少旅游事故的发生及损害，能够体现政府有所作为和政府切实保障旅游者生命财产的安全理念，有助于增强旅游者的理性决策能力，减少旅游事故的发生，推动旅游业的健康发展。
从世界上的一些国家的做法来看，发达国家常常实施旅游安全预警，例如在 2009 年 12 月和 2010 年 4 月，英国等国家曾发布过旅游预警，因印度境内可能发生恐怖攻击事件，目标将是西方和外籍人士，因此发布预警警示赴印度旅游的国民，此举虽然遭到被预警国家的批评，但是有很多民众仍然认为此次旅游预警是政府对本国国民负责任的表现，这在一定程度上避免了出行游客可能存在的安全隐患。这就是预警机制发生的作用，比起亡羊补牢，未雨绸缪更是其优点。
而一个能够充分发挥作用的预警发布系统，不仅单纯发布预警，应该可以实现通过对对用户进行分级而实现分级发布的功能，从而真正起到规避风险的作用。
丽江市预警能力的滞后是由缺乏完善的旅游预警体系，信息流通及发布速率仍然不够等原因造成的。旅游风险警示体制体系就是，政府的旅游应急管理部门要通过深挖各种危机人员财产安全及影响旅游业安全运行的危险隐患和潜在的风险因素，及时通过信息预警来促使旅游企业的进行安全生产行为，提倡旅游者的理性消费行为，从而减少旅游突发事故的发生及其可能的灾难后果。旅游业是一个安全风险因素分布较为广泛的行业，对旅游业可能产生安全影响的因素主要包括旅游突发事件、环境事件、旅游容量超标和旅游业务的违法操作，这也就构成了旅游预警体系的四大主要预警模块。
在我国，虽然并没有制定专门的调整旅游安全预警的法律法规，但是在多部专门法、行政规章和国家专项应急预案中对不同类别安全风险的预警有具体的规定。为规范旅游行业的预警工作，国家旅游局制订了一系列专项应急预案对预警进行了相关规定。在预警信息中进一步细化，旅游突发事件预警可细化分为各种突发自然灾害。
丽江市预警能力的滞后是由缺乏完善的旅游预警体系，信息流通及发布速率不及时、旅游预警信息不够细化等原因造成的。而预警的根本目的就是通过挖掘各种影响旅游生态安全及各种可能危及游客人身财产安全的潜在风险因素，并通过信息预警等方式来引导旅游市场秩序，从而减少旅游突发事故的发生及其可能的灾难后果。丽江市对旅游预警的理念、分类及细化也远远未达到以上所诉，对信息的汇集处置也缺乏专业有效的研判。近年，丽江市乃至我国都有进行旅游安全预警的尝试，也积累了一定的经验，但常常面临"有制度没执行，有规定难推行"的尴尬局面，没有形成常设性机制，常常有旅游预警的发布范围过窄，发布的渠道受限，效果不明显等情况，这些都是我国预警体制深层次的原因所造成的。
（二）旅游预警信息发布主体受限
从丽江市机场大面积游客滞留及交通要道阻滞的例子看来，丽江市的信息发布主体稍显单一，信息发布仍然只限于行政单位内部，对外部的信息发布因各种原因仍然滞后，需要层层审批发布，市政府应急办，旅游应急办等旅游信息发布主体仍然没有充分发挥作用，而且由于职能职责不同的原因，不同类的预警也常常面临这样的情况，旅游部门预警和专业部门预警之间的矛盾，最终由谁来作为发布主体，这也与预警效果息息相关。像地震、气象、卫生、公安等专业职能部门拥有更完善的信息报送和汇集网络，但是这些职能单一的部门缺乏对整个事件总体上的一个综合性判断，往往流于片面，预警的整体功能单纯依靠单一的专业部门的预警机制通常难以发挥。除此之外，旅游企业、旅游行业协会、游客等这些直接参与旅游行业活动的主体在发生事故时发布的第一手现场信息，发挥了快速及时的功能，但是在权威性和正确性方面却难以保证，因此，预警信息发布主体也受到限制，不仅丽江市是如此，其它旅游城市也面临同样的问题。
五、政府舆论应对方面的原因
（一）旅游信息发布滞后
从目前来看，丽江市旅游信息的发布渠道对外往往是以政府为主导，在主流媒体上发布，因本着权威准确的原则，在发布时往往经过层层审批，字斟句酌，在发布时已经在事故处理之中或结束之后，属于知晓类的信息，预警预防性质的旅游信息则很少或者没有。而对内往往是以从专业部门上报到综合性旅游应急管理机构即市政府应急办，经过处理消化后再告知必要的相关部门，信息传播速度也较慢。在实际的案例中，在舆论态势发展的前期，这样的情况尤为明显，政府有关部门往往都是采取发现后报告，然后等待处理的做法，在等待处理的时候负面舆论已经纷纷扬扬了。究其原因，就是政府部门对自身在旅游应急管理中所处的地位和承担的职责任务不明确，大部分都是第一时间想到救助工作，致使信息发布滞后，待各种小道消息满天飞的时候才由权威部门出面澄清，其结果是危害早己产生，政府的努力往往事倍功半。
（二）对党政部门与媒体的关系存在错误认识
我国的新闻事业既是党和政府的耳目喉舌，也是人民群众的耳目喉舌，在功能上不仅是传播党和政府的方针政策的有力武器，也是表达人民群众愿望与呼声、反映社情民意的重要载体。因此，党政部门与媒体之间应是一种相互协调配合关系。但是，现实中一些党政部门和干部将这种关系错误地理解成了猫鼠关系，怕被监督，怕被曝光问题，这有我国历史上报喜不报忧的体制原因。就丽江市来说，一般政府舆论应对的主体是宣传部及市政府新闻办，但面对现代各类媒体异军突起，人人能够成为"记者"的这样一个时代，如果跟不上时代步伐，学会运用多种媒体进行信息交流与沟通，就会出现当负面舆论出现时政府手足无措围追堵截难以平息的境况。丽江市位于我国大西南，经济发展水平仍然不高，与一线城市仍然有较大差距，这种差距造成了丽江市的舆论应对能力相对滞后，运用网络、微博等多种新兴媒体积极应对舆论的意识不强，仍然依赖于传统媒体一板一眼的发布和交流方式，必然导致信息的相对闭塞，进一步导致舆论应对能力不强的结果。
六、旅游应急管理平台方面的原因
（一）政府未建立专门性的旅游应急管理平台
对于政府的应急办来说，他们不是全才，处理起各类的突发事件来他们也不是各方面的专家，所以制定好的预案成为应急管理人员的唯一参考，而平时要去翻阅并记住近百套的预案及执行程序，这也是不大现实的问题，所以建立一个高效的旅游应急管理平台尤为重要，但目前因政策、资金等原因限制，要能够建立一个可具操作性的应急管理平台，需要花费大量的人力物力资源，短时间内难以实现。
（二）旅游应急管理指挥和调度系统的缺乏
近年来随着旅游应急管理工作的不断深化发展，对旅游突发公共事件的处置能力要求不断提高提高，一个高效运转的指挥和调度系统将会是旅游应急管理事故处置的最有效的手段。在设计这样的平台时，应根据旅游应急突发事件的相关特点及内在规律，与应急管理业务流程环环相扣，才能充分发挥出应急平台应有的作用。在实际情况中，缺乏实际数据支持的指挥调度、流于表面的现场决策、接报的速度、信息的单向汇总、先进装备应用不到位，都无法从根本上对真正的旅游事故应急处置起到该有的作用。科学技术只是一种手段，但将其有效地利用以充分发挥该有的效果，才是旅游应急管理智慧和调度系统的根本目标。目前丽江市采用高科技手段建立的信息处理平台仍然只有公安部门具备，能够全方位处理文字、图像、声音等，主要用于公安系统内部的信息处理，且由于法律及涉密等原因，在旅游突发事件发生时难以提供给旅游应急管理指挥部使用。在处理旅游事故时，市政府应急办仍然主要通过电话通知的方式指挥和调度各个部门，旅游应急管理指挥和调度系统的缺乏导致丽江市旅游应急管理平台的建设仍然处于信息交流互通的常态，而难以在真正的事故发生时发挥作用，这也是由于经济发展水平、技术及资金的限制造成的。
