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【题目】节约型政府创建问题探究
【第一章】改革分析视角下节约型政府构建绪论
【第二章】我国新时期节约型政府的涵义
【第三章】我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴
【第四章】节约型政府建设中的问题现状及原因分析
【第五章】改革视角下的节约型政府建设分析
【结论/参考文献】节约型政府建设中的不足及对策结论与参考文献
5 改革视角下的节约型政府建设分析
5.1 改革视角的选择
在新时期政府建设中，彻底解决掉公共部门垄断资源、机构膨胀、人员臃肿、官僚主义、腐败丛生、铺张浪费等的问题，必然得从我们政府的自身改革来找出路。***领导的新一代领导集体执政后，多种场合不同程度的谈到了政府节约，相继出台了“厉行节约、反对浪费”的一系列规定，为节约型政府的构建提供了政治环境。2013 年 11月，党的十八届三中全会上审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定指出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性①.这为节约型政府构建进一步指明了改革方向，从自身出发，进行大刀阔斧的行政管理体制改革，是实现节约型政府建设的内在动力和要求；优化公共财政支出结构，完善公共预算管理体系，是实现节约型政府的外在支撑。本文拟从与政府效益和效率相关的经济体制改革、行政体制改革、财政体制改革、司法体制改革四个方面展开剖析，建立改革与节约政府的内在联系。在改革的视角下来谈节约型政府这一范式课题，力求在理论上有所突破。
5.2 构建改革与节约型政府建设的关系模型【1】
5.3 改革与节约型政府的内在联系
5.3.1 经济体制改革与节约型政府
要谈“节约型政府”的建设，必须首先做好政府职能的定位，只有理顺了政府是干什么的， 才能明确下一步政府要怎么做。《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用①.因此，经济体制改革的提出正好明确了政府的地位问题。而改革的核心是发挥市场作用。通过改革，界定好、转变好政府的职能，解决目前政府职能越位、缺位和错位并存的问题。
公共选择理论的突出贡献就是在西方市场经济的发展中指出了政府过度干预行为的缺陷与局限性。指出了在市场与政府谁才是主导的博弈中“度”的关键性。市场失灵时，政府的干预并不一定就“灵”.公共选择理论启示我们要把政府的决策和管理纳入法律规范之中，实现政府的程序化管理，政府让位于市场，杜绝政府的“独裁”、“一言堂”,减少政府的干预范围，在公共产品和公共服务领域，尽可能引入市场的竞争机制，一定程度上限制了政府机构和财政预算规模的无限扩张，有利于提高政府的工作效率，最终避免市场和政府的双重失灵，经济体制改革实现了将政府管的过多的权力还给社会和市场，这跟有限政府理论的“小政府”是一致的。
5.3.2 政治体制改革与节约型政府
对于中国政府来说，衡量政府是否是一个合格的政府，不是要看政府的规模有多大，职能有多少，而是要看政府的效率和效能是否高，强调的是政府职能运转的有效性。合格的政府必然是一个有效的政府。从交易成本理论出发，有效政府强调的是政府在尽可能低的交易成本下，实现政府制度的生产效率，以达到服务对象的满意。政府的服务对象就是公众，公众的满意就是要公共权益得到保障，而这则依赖于政府提供的公共产品和公共服务的实现程度。公共产品和公共服务的生产完全取决于政府自身制度的运作效率。因此如何转变好政府职能，提高行政效率，建立“有效政府”,则与政府的制度改革尤其是政治体制改革紧密联系起来。
政治体制改革就是要做好宏观管理和公共服务的角色定位，以向公众提供最优质的公共产品、公共服务、社会保障为最终目的，通过机构改革和简政放权，进行机构整合，降低部门间横向、纵向的协调成本，更好履行市场监管、社会管理等职能，使政府运作更有效率，交易成本更低。因此，最终形成政府与社会、政府与企业良性互动的善治的社会治理结构。
5.3.3 公共财政改革与节约型政府
绩效是企业管理的概念，将之引入到政府管理中，核算政府管理的投入与产出，进而使政府管理取得最大经济效益和社会效益，是现代政府管理的最终方向，也是当前政府改革的源动力。高绩效的政府必然是节约型政府。高绩效的另一层意思就是“廉价”.而对于政府的“廉价”,不仅仅是政府公务人员的廉洁奉公，还要包括政府整体的运行成本低廉和效率高。“廉价”的政府要求有效的配置社会资源，使钱花到刀刃上，“公共财政”则是政府有效配置资源、宏观调控经济运行的最有效的手段。公共财政保证了政府履行社会管理和公共服务的财力需要。在公共财政制度下，政府的收支活动，只能在政府预算的约束和规范下进行。政府如何进一步推进信息透明化，把政府花的每一分钱都置于公众的监督之下，压缩行政成本，实现“阳光财政”,必须积极稳妥的推进我国的公共财政体制改革。建立健全公共财政体系，是我国社会的深层次变革，政府收支活动将严格立足于为社会公众服务，而不是为官员的“政绩”和“升迁”等绑架，这些，都将从根本上保障社会主义市场经济体制在我国的健全和完善。
5.3.4 司法体制改革与节约型政府
公共选择理论是西方国家进行政府改革的依据。对我们国家的改革同样具有启发意义。依据该理论中“经济人”假设，将公共选择从经济市场上应用到政治市场上，就必须从“理性经济人”的角度来看待政府及其管理者。因此，政府要实现自身的低成本高效率运转，首先要加强其自身行为的约束，即政府的有序运转。有序就是政府有制可循。
所以公共选择理论下的政府必须加强制度建设，尤其是法制化建设。只有政府一切行政活动都纳入到法律的约束之中，政府的机构、规模、人员、运转开支等均以法律的形式固定下来，才能实现政府管理的程序化。由此看来，节约型政府的建设需要依法治国。
根据改革发展不同阶段和不同要求，加大依法治国、依法理政的力度，是现实的需要，也是长远发展的必然。
四中全会的决定，指出了建设法治国家新的纲领。新一届政府上任以来，全面推进简政放权，大力度地推进政府自我革命，向人民群众公开权力清单、负面清单和责任清单，强化对行政权力的制约和监督，确定重大行政决策法定程序，健全依法决策机制，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善纠错问责机制，强调让市场“法无禁止即可为”、让政府“法无授权不可为”,大大降低各级政府行政成本，过往以来许多的无效投资、寻租性投资包括仍然在建的“政绩工程”、“形象工程”都将得到效遏制，实现了政府的“善治”.司法体制改革将节约型政府建设纳入到法治轨道上，是节约型政府建设的基础。
依法治国，加强民主法治建设，有助于保障民众的知情权、参与权，保障公共权益不受侵犯，有助于缓解社会矛盾，理顺公共关系，惩治不法行为，真正发挥法治的引领作用，实现社会的和谐稳定，形成行政改革发展的合力，确保节约型政府的建设在法治轨道上顺利向前推进。
5.4 改革视角下的节约型政府建设的具体路径
5.4.1 深化经济体制改革，做好职能定位，理顺关系
经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用①.只有理顺了关系，明确了政府的职能，才能使政府与市场各司其职，优势互补，促进政府从“全能”走向“有限”,实现到有效政府的根本转变。市场体制改革下的政府的主要职能就是提供公共产品和公共服务。
（1）能不管的，尽量不管。主要是理顺好政府与社会的关系。社会职能中可以通过依法调节的职能，比如社会保障、社会治安、市场监管等市场本身失灵的管理职能等，交由政府来承担；对于可以通过社会中介组织、第三方组织等社会团体来协调并管理的职能，包括行业自律标准的制定、社会从业人员的资质认定及职称评定等，则需要政府交由这些组织来运营管理；对于公众可以自我处理的社区服务等职能则交由公众去自治。
（2）不该管的，坚决退出。主要是理顺政府与企业的关系。通过企业法人治理结构改革等方式，把国有企业的生产经营以及决策权力真正交还给企业，政府退出国企生产领域，使得企业真正成为生产和经营者，彻底摆脱政企不分、政事不分的混乱局面。
（3）应该管的，坚决管好。主要是理顺与市场的关系。政府要加强市场监管，不断培育市场发育，切实维护公平竞争的市场规则，规范市场秩序，为各类市场营造公平竞争有活力的发展环境，保证整个经济的平稳健康发展。政府还要把监管放在关系国计民生的领域，使关系人民群众身体健康和生命安全的民生问题、关系社会重大发展的民生问题能够及时得到管控，纾解问题症结，将危害彻底消弭于萌芽之中。
5.4.2 深化行政体制改革，转变政府职能，简政放权
一般来说“政府减肥”是降低行政成本，减少政府超载用度的有效途径，但要大力控制规模和编制，关键在于改革政府机构，转变政府职能。
（1）进一步推进“大部制”改革，控制政府规模彻底摆脱政出多门、多头共管、职责不清的“三个和尚没水喝”政府治理窘境，有效控制政府规模，优化部门间职能设置，是当前我国行政体制改革亟待解决的问题。党的十七大指出，要“加大政府机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”①,为行政管理体制改革指明了方向。通过“大部制”,将职能相近、业务范围大致趋同的事项相对集中的部门合置，交由一个部门统一管理，便于整个部门内部运转协调，提高部门职能的统筹安排调动能力，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的混乱局面，最大程度的提高行政效率，降低行政成本。要加快“大部制”改革步伐，就要国务院制定好政府改革规划，采取合适有效的策略和方式方法，厘清并明确各部门的主要职责，确保部门权责统一，实现部门权力的有序对接，使政府成为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”②的节约政府。
（2）进一步简化或取消行政审批，提高行政效能交易成本理论要求我们必须审慎对待政府的制度成本，“一个国家存在的交易成本过高，表明其依赖的制度框架的绩效越不佳”③.很显然，行政审批的程序过多，要求过高，行政制度的执行成本就越高，不但影响政府的行政绩效，还极易造成腐败。所以，必须从为公众减负、为政府职能部门松绑的角度，来提高政府效能，降低政府的制度成本，即简化或取消行政审批程序，简政放权。
改革行政审批制度， 首先政府要充分放权，要分清哪些是需要政府做的，哪些是市场、公民或民间组织能够自主实施的，可以通过市场统筹协调的，政府就应该取消管制。
如果审批事项完全可以通过后续的工作流程或事后监管等方式进行纠正或有效接管的，也应取消前置审批。其次，进一步规范各行政审批事项要求。使审批主体、规范性文件、程序等均于法有据，既合法，又合理。再次，提高行政审批服务水平，积极推进网批、联批等新审批方法，对审批项目较多的部门可设立专门窗口、服务大厅，提高一站式服务效率。最后，要加强行政审批的监管。做到明确监管责任，依法监管，接受社会监督，及时做到审批事项详细情况的公开、公示，防止渎职、滥权以及越权行为。对于违反相关规定的，要依法追究责任。只有深化行政审批制度改革，简政放权才能提高行政效能，更好地推进节约型政府的建设。
5.4.3 深化公共财政改革，强化预算管理，规范支出
（1） 强化公共财政预算约束，全面实施绩效预算①实施全口径预算。控制成本的关键在于控制财政。政府成本来自于政府预算。预算编制是控制行政成本的首要环节。编制准确、科学的政府预算是能够有效控制行政支出的前提。预算的准确性和科学性就要求必须建立完整的政府预算体系。预算编制完整，则要求政府预算包括政府全部的收支，完全区别于以往政府预算只包括一般公共财政拨款而不包括预算外资金的情况。十八大报告提出 “加强对政府全口径预算决算的审查和监督”①.这意味着要把所有的政府收支都收进公共财政的大盘子里，确保政府部门的收入支出全部纳入财政预算统筹管理，并接受全社会的审查和监督，有助于提高财政资金的使用效率。实施全口径预算，一方面要进一步完善并细化部门预算科目，预算反映出每一项经济活动的收支情况。另一方面， 加强预算外收入的统筹收入，一并纳入预算，通过完善所有收入支出项目的定员、定额体系，加强对行政成本的控制。在 2014年的财政改革中，已要求在 2015 年预算编制中，将通过“收支两条线改革”反映的其他收入纳入部门预算，从而避免了预算外资金收入成为各个政府部门自由支配的“小金库”.
②实施全面绩效预算。绩效预算就是通过引入专家决策机制，对部门上年预算实施情况进行评价打分，然后依据绩效评价结果分配资金，因此财政资金分配不再以各部门博弈结果为依据，而是以各部门的预算绩效为依据。将财政资金用在刀刃上，用在实处，实现了政府“钱柜”透明化。绩效预算尤其强调事后的绩效评价。事后的绩效评价，可以保证财政资金分配的科学性，提高财政资金的有效性。同时，部门绩效的评估完全由社会力量代表来进行评价，部门和财政都说了不算，无论是用款部门还是财政部门，都在公众的监督之下，因此绩效评价的结果更能接近实际，更能反映财政资金的使用情况，更有利于财政资金的下一轮分配。因此，绩效预算和事后绩效评价的推进，使财政资金在事前、事中、事后被全程监管，可有效堵塞了财政资金的管理漏洞，有利于关系国计民生和综合绩效好的项目能够得以优先考虑，充分发挥资金的功能。因此可以有效解决实际财政支出中不计成本、效益的问题，最终使有限的资源实现最优的配置，达到收益最大化。通过绩效评估，有效衡量节约型政府建设的实现程度。
③严格落实新《预算法》，确保预算公开工作。公共财政预算理论要求必须建立法制化的预算体系，确保预算本身的约束性和严肃性。而 2015 年开始实施的新《预算法》正迎合了这一硬性要求。它的实施，将进一步规范我国的公共财政制度，使之更具科学性和民主性。新预算法对预算公开提出了更高的要求。《预算法》第一条就提出了预算制度的基本性质，必须做到透明、规范。这意味着部门预算要依法编制，依法经过人大批准，依法由各级政府财政部门批复，并在规定时限内以法定形式向社会公开，预算编审及实施的过程必须透明、合法、规范。而且新法中，有一项以往相关预算规定中未提及，即要把政府采购预算、政府转移支付预算、依财政要求开展的各种专项资金或专项检查的审计工作报告，也要按要求及时向社会公开。可以说，预算信息的有效公开，更加真实准确地反映了政府各部门的财政状况和收支活动结果，尤其是部门支出的公开，很大程度上杜绝了暗箱操作等腐败的可能性，确保了财政资金的使用效率。
（2）规范职务消费制度，控制行政管理支出因缺乏预算监督，职务消费一直以来都是公职腐败的高发因素。因为与日常工作有关，可以说，我国政府行政成本的大头就是职务消费所消耗的成本。要想降低政府的运行成本，必须压控职务消费支出。
?界定范围及标准。我国现行财政预算体系下，部门经费主要包括日常公用经费、人员经费和专项经费，其中人员经费用于公职人员的工资待遇，专项经费主要用于开展专项业务，日常公用经费主要用于日常办公，主要包括办公费、会议费、差旅费、交通费、招待费、培训费、出国费等。上述三种经费中只有日常公用经费与我们履职息息相关。日常公用经费基本上就等同于我们常说的职务消费。很长一段时间，我国的职务消费花多少报销多少，缺乏控制机制。近年来，随着我国预算制度的完善，日常公用经费依据经费定额编制的预算越来越规范，但是，职务消费仍然处于失控状态，既缺乏透明、规范的制度，更缺乏符合实际的标准。要规范职务消费的标准，必须以现行收支分类科目的种类和经济分类的性质为基点，确立以人和职务有关的定额，定额就是标准化的职务消费限额。定额必须与我国当前的经济发展水平和公众消费能力相符合，按部门人员的工作任务和结构，来衡量工作量所需要的经费总量，反复测算后归入当年财政预算并实施。在职务消费中，尤其需要规范化、标准化的是“三公”经费的标准。从我国目前实际来看，公务招待和公务出国均出台了新的管理办法，对范围、标准及消费程序作了详细规定，比较规范。但是针对公务用车维护及购置经费，目前来说还没有最新的管理办法，同时，因为部门公车种类、车况等的不对等及复杂性，难以形成规范的标准体系，因此，公车改革是当前职务消费制度规范的重中之重。我们必须响应中央关于《中央和国家机关公务用车制度改革方案》的要求，积极开展公务用车改革，彻底解决过去那种车轮上的浪费和腐败问题。
②强化监督，健全问责制度。依据交易成本交易理论和公共选择理论的“经济人”假设，不难看出职务消费具有自利与寻租的先天优势，如果不加以约束，职务消费失控是不可避免的。为避免职务消费支出过程中的失控及寻租问题，就必须建立有效的监督制度和问责机制。必须建立职务消费公示制度，使人大和社会大众的监督不流于形式；加强日常财务审计，从职务消费支出的全程建立监控点，使事前、事中、事后的监督完全可控。从严问责制度，针对职务消费的浪费和腐败，绝不姑息，对于超支、滥支的经费，要有必要的处罚、追责措施。
③加强“三公”消费的公开。“三公”经费主要是日常办公中的吃、住、行等经费，其发生频率大、金额多，在职务消费中占有大比重，加强对 “三公”经费的管控，是控制我国行政成本的最有利措施。控制“三公”经费，必须要做到“三公”经费的公开。
将“三公”经费的消费曝于阳光之下，有助于从源头上遏制成本的发生。我国的“三公消费”情况自 2011 年开始，由国务院常务会议决定必须按规定时间、规定格式和内容向社会公开。但就三年来各“三公”经费的公开情况来看，依然存在内容抽象不完整、无明确标准、数据缺乏可比性等问题，为了改变目前“三公”经费居高不下的现状，把控制行政成本落到实处，必须做好“三公”经费的细化标准和完整公开内容等工作，使公开内容通俗易懂，将“三公”经费金额置于公众监督之下，从根本上降低行政运行成本。
5.4.4 深化司法体制改革，强化依法治国，依法行政
（1）构建依法行政的法制环境新时期节约型政府是法治政府，只有通过法制的硬约束，才能实现行政权力的正向和规范运行。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治框架下开展工作。法治就是要依法对政府进行治理。政府必须接受宪法和法律的控制和约束。控制和约束的实现首先要构建节约型政府的法制环境。一要行政机构、行政职能、行政权限、行政程序、行政责任即行政权力法定化。政府的权力依法设定，在法律规定的范围内行使，减少政府行为的随意性；政府的节约行为必须依法运作，政府的职能、机构、编制必须法制化①.通过政府职能、机构的法治化设定，使政府行为成为必要行为，政府成本成为必要成本，行政权力的行使过程和结果接受法律的监督和控制，防止出现越权和滥权，坚决消除权力寻租空间，政府间各司其职、各负其责、各尽其能，充分杜绝推诿扯皮、不作为等情况。
（2）着力推动政府工作的制度化、法制化市场经济是法治经济，政府的行为都必须用明确的法律法规加以规范。政府应当科学划分市场与政府界限，依法行政，营造有序、公平、正义的市场环境，让权力在法治的框架内运行，通过转变政府职能，规范权力运行，提高市场和政府效率。市场经济条件下的政府要实施依法行政和依法办事，必须着力推动政府工作的制度化、法制化，规范社会各种角色活动的行为，惩治一切违法违纪行为，达到政府的法治，充分保障公民和组织的合法权益。
5.5 新时期节约型政府构建的前景展望
老子有句名言：“治大国若烹小鲜”.政府治理国家，既要“有效”干预，在“度”的范围内防止出现无政府状态，又要“有限”放权，避免专制，给市场以空间，实现“善治”.因此，政府对国家的治理本身就是“有限”和“有效”的辩证施治。
政府的有限性，要求政府限制权力范围，避免手到处伸，滋生腐败；又要还位于市场，给市场和社会发挥其主体作用的空间，减少干预，积极引入社会组织进行自我管理。
政府的有效性，既要求政府必须建立有效的经济制度、规范的经济秩序和严格的市场监管体系，为各市场主体创造公平的竞争场所和有序的市场环境，又要求政府站到幕后不遗余力做好保障工作，改善民生。这与当前我们国家大刀阔斧的改革目的是完全一致的。
无论我们的经济、政治、财政还是司法体制等的改革，最终的目的都是政府更具有发展活力，满足广大人民群众的需求。这在本质上与构建“节约型政府”的目标是一致的。
