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【题目】节约型政府创建问题探究
【第一章】改革分析视角下节约型政府构建绪论
【第二章】我国新时期节约型政府的涵义
【第三章】我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴
【第四章】节约型政府建设中的问题现状及原因分析
【第五章】改革视角下的节约型政府建设分析
【结论/参考文献】节约型政府建设中的不足及对策结论与参考文献
4 节约型政府建设中的问题现状及原因分析
4.1 当前节约型政府建设中存在的问题
4.1.1 行政成本居高不下
（1）行政成本增长过速
对于我国政府的行政成本变动情况，笔者通过查阅 1978 年以来的历年统计年鉴及财政统计年鉴，得出了历年的财政安排用于行政支出的费用、财政总支出及当年的国民生产总值的真实数据，一一比较，绘制了相关曲线图。通过直观分析行政成本所占比重变化，衡量我国政府成本的变动趋势。分别见表 4-1 至 4-5.其中 2007 年我国进行了收支分类改革，改革后行政成本的统计口径有所不同，2007 年之前为“行政管理费”,之后则通过表 4-2 中“行政支出总额”来反映。运用行政支出费用占财政总支出的比重这一指标，可以看出财政支出结构中，用于政府本身建设的成本支出有多少，这一比重的变化，可直观判断政府成本相对于财政总支出的合理程度。行政成本占国内生产总值的比重，能直观地显示出，一个国家一年创造的财富总额用于政府消费的数额，或者可以认为，政府要想创造一定数额的财富，需要消耗的成本。所占国内生产总值比重越大，说明我国政府行政效率越低。
从表 4-1 和 4-2 中可以看出，行政支出的绝对值一直随财政总支出和 GDP 的增长而处于快速增长状态。从表4-3和表4-4可以分别看出历年来行政支出占财政总支出和GDP的总体变化趋势情况。两表曲线趋势相似，说明政策平稳，使得同年财政总支出和 GDP的近速增长，两表均反映出我国行政成本的增长速度远高于财政总支出和 GDP 的增长速度。
1978-2007 年，行政成本占财政总支出的比重基本处于上升状态。2008 年达到最高点后开始回落，占比降低的原因主要是由于当时世界金融危机影响，政府为救市于第四季度陆续增加投入4万亿元，财政总支出急增，进而使行政支出对财政支出的占比数有所降低。在表 4-4 中，行政成本占 GDP 的比重基本上升到 2007 年达到最高，之后略有回落，与政府提倡的构建节约型社会、进行政府结构转型及改革的政策是吻合的，政府已经开始着手行政成本的研究与对策的部署工作。
由表 4-1 和 4-2 可以看出，政府行政成本在 1978 年改革之初仅为 52.9 亿元，经过30 多年的政府自我膨胀发展，截止到 2013 年其成本金额已达 18682.92 亿元，净增18630.02 亿元，增长 315 倍，涨幅远大于同期的财政总支出和国内生产总值分别比 1978年增长的 124 倍和 155 倍的涨幅。可见，行政支出的增长速度远远高于财政总支出和 GDP的增长速度。同时，从表 4-5 中，由以 1978 年数据作基数，截止到 2013 年 25 年间行政成本的增长倍数曲线作比较，同样可以看出行政成本的增长速度明显高于财政总支出和国内生产总值的增长速度。这在某种程度上也反映了我国是世界上行政成本增速最快增量最多的国家之一。行政成本的过度膨胀，势必造成巨大的财政压力。
（2）行政经费膨胀，大量挤占公共支出项目
从以上表的数据中，不难发现行政支出的增长速度远大于财政总支出的增长速度，那么行政经费的增加，缺口必然是要挤占其他项目支出，或者说为了创造现有数额的国内生产总值，那么政府要付出更多的成本来搞经济建设。在经济总量基本稳定的情况下，政府运行成本增加，能够投入生产领域的财力就会降低，挤占教育、社会保障等其他公共支出项目的可能性就会增加，某种程度上，行政经费的膨胀，影响了政府的产出。
4.1.2 政府行政效能低下
政府行政效能的高低反映了政府的工作能力、效率、效果和效益的高低。行政效能高，则政府的行政行为可以以最小的行政成本实现最佳的行政目标，达到行政资源的最优配置。目前我国政府的产出与投入不成正比，行政效率低下，行政效能整体水平不高，主要体现在：
（1）政府行政审批程序繁复，弊端多
行政审批是我国计划经济体制下国家管理政治、经济、文化等各方面事务的重要的事前控制手段。由于一直以来缺乏有效的法律规范，致使行政审批问题越积越多。行政审批存在的这些缺陷，必然导致行政成本的增加，行政效能的低下。
①审批事项多，时间长。行政审批被作为政府管理的主要手段，涉及面广，目前存在着审批机构多、审批人员多、审批工作量大的现实问题，审批占据了政府管理活动的很大比重，政府很难从繁重的不该管也管不好的审批事项中解脱出来。
②审批环节多，效率低。有些审批需要多个部门审定，审批环节过多，往往造成部门间重复审批，层层审批，多头审批，直接导致了审批程序繁复、低效率的被动局面。
部分审批完全可以通过市场或者第三方社会组织、行业协会等自行管理，不需要政府的审批限制。
③审批不规范，不透明。很多审批缺乏法律和政策依据，审批程序不规范，或者只有原则性规定，审批人员的自由裁量权过大，审批不被公开，许多审批带有很大的不透明性和盲目性，容易形成不正当、不公正的审批，滋生腐败。
④审批不重监管现象严重。一是政府对审批部门缺乏必要的制度监督和约束，缺乏对审批部门和审批人员违法、违纪审批的追责。二是存在只批不管的情况，审批部门只重视部门收益，不考虑审批事项的后续监管，致使被审批行为不受管控。
（2）行政决策制度不科学、不民主
行政决策被认为是政府做出行政行为的中心环节，是政府一切行政活动的前提，决定了整个政府的行政行为是否具有实际意义，是否值得部署。由于现行行政决策制度不健全、不科学、不民主，致使我国政府很多决策产生前，并没有深入基层到群众中调研，没有听取群众意见，没有广泛征求社会各界意见， 没有经过专家咨询和论证，没有召开听证会，更不会进行社会公示，只凭片面依据、官员个人经验、甚至个人主观意愿，在缺乏科学分析的情况下，就轻率地做出重大决策。有些地方在社会重大问题、事关老百姓切身利益、涉及重大投资项目的决策前，不按规定程序决策，搞“暗箱操作”、“封闭运行”,取消或限制了人民群众参与决策的权利，缺乏社会的监督，从而造成严重的决策失误浪费。
（3）我国电子政务发展缓慢
电子政务打破了传统政府条条框框、繁复的工作模式，简化了行政运行环节和程序，实现了政府信息的全覆盖，可以大大提高行政效率，降低政府的行政成本。国际上，美国、新加坡、英国是目前世界上运用电子政务系统进行网上办公处理政府政务工作非常成熟的国家。这几个国家通过电子化办公平台的使用，降低行政成本效果显着。目前，国内电子政务发展还比较缓慢，各级政府部门尚未建立起运行流畅、技术成熟的电子政务系统。根据《中国电子政务研究报告》研究结果，中国电子政务实现度是 22.6%①.
这说明我国电子政务信息的实用性、完整性、功能性都还离公众的期望距离很大。我国目前还有很多地方政府没有建政府网站，更别说电子政务处理系统了。有相当一部分部门的电子政务建设处于原始阶段，仅处于电子信息上网阶段，电子政务项目办理和审批基本实现不了，电子政务处理系统仅是个摆设。门户网站信息落后、更新速度慢，可操作性弱，网上办公少是各部门普遍存在的问题。
4.2 节约型政府建设存在的问题原因分析
4.2.1 现有政治体制存在弊端，行政结构不合理
长期以来，政府都没有把自己职能完全厘清，政府是“万能”政府，后果便是机构臃肿、人员冗杂，公共财政不堪重负。主要原因体现在：
（1）政府职能范围不清、重复设置
政府到底应该干什么，这是政府最应该明确和定位好的问题。一直以来，因为政府职能不清，政府和市场的边界不清晰，“三位”现象仍然严重。体现在：政府部门因为自利性，追求部门利益，在有利可图的政策或行为上乱作为，“越位”明显，滋生了大量的形象工程、面子工程、权力寻租以及腐败；在基础教育、基础设施建设、社会保障等投资回报期漫长甚至零回报的公共产品和公共服务领域，因无利可图而怠政、懒政、不作为，造成“缺位”;各级政府部门间职权划分不清楚而产生不少职能交叉、重叠，部门间本位主义现象严重，政出多门，推诿扯皮司空见惯，“错位”明显。职能不清，权限不明，角色错位等问题，都直接影响了行政效率，也直接导致了政府行政成本的上升。
（2）纵向管理层次多，政府及人员规模过大
目前，我国政府机构采用的组织结构是直线层次结构，分为中央、省、市、县、乡五级，是世界上政府层级最多的国家。多一级政府，就多一套机构和人员，对应的人员及日常公用经费大幅增加。此外，我国的各级政府设置还存在一个典型问题就是“职责同构”.纵向的、不同层级的政府在功能、职责、机构设置上下对口一致，职能重叠。依据威廉姆森在交易成本中指出的那样，上下级纵向组织间信息从上级传递过程中会发生扭曲，因政府机构的庞大、层次过多，上级精神要层层传达会造成组织运行缓慢，效率低下，协调成本增加，同样同级部门间存在信息沟通和信息传递迟缓，推诿扯皮、讨价还价，降低了行政效率，加大了行政成本①.同样，着名的苛希纳定律认为员工组合的工作效率和工作负荷程度成反比，这意味着如果我们政府人员比最佳配置人员多两倍，工作时间就要多花两倍，行政成本就要多花四倍②.政府层级多，人员规模大，必然造成行政成本居高不下。
4.2.2 公共财政制度弱化，支出缺乏阻力
（1）公共财政预算管理体系不完善，预算约束刚性不足
①预算编制不完整公共财政资金分预算内资金和预算外资金两种，我国现行预算制度仅把预算内资金纳入预算编制范围，预算外资金则游离于公共财政的宏观调控之外，基本上由部门和单位自主安排收支。由于不受财政预算的监督，政府财政部门无法对其统筹安排，很难发挥出预算外资金的使用效率，极易造成资金失控。同时，由于预算外资金使用的随意性，一定程度上促使相关部门或单位通过盲目扩张收费等手段敛财，助长腐败和浪费。
②公共支出随意性大政府预算一经立法机关批准后便具备了法律地位，具有执行刚性，政府各部门必须严格按照预算内容贯彻执行，在预算执行过程中，不经过政府和财政部门法定程序审查批准，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。但目前我国无论是预算实施主体还是预算监督主体都没有意识到预算的严肃性和约束性，不按规定严格执行预算、随意调整预算、寄希望追加预算等弱化预算刚性的情况屡见不鲜，导致对财政资金分配和使用的自由裁量权过大，使得行政成本一涨再涨。
③预算本身缺乏绩效评价在现行预算资金分配模式下，部门在编制预算时，往往没有提供项目资金使用的总体计划，具体支出也没有定性和定量的标准，财政在批复预算时，也不进行资金绩效和配置有效性的考核，在预算资金使用过程中，财政也缺乏对预算资金使用的追踪问效。
可以说，预算一经批复便成定局，预算资金成为部门的“私有”财产，预算资金什么时候安排支出、支出达到什么效果、什么收益，财政少有问津。年底，决算核算时，不管项目是否完成，未花完的预算资金则结转下年继续使用。预算整体没有绩效约束，没有绩效评价，财政资金使用效率低。
（2）职务消费制度不健全，约束弱化
职务消费是政府部门工作人员为开展工作而投入的成本，以及工作人员在履行职责和公务活动中所发生的费用。职务消费不规范、随意性大和无节制，造成了公共财政的极大浪费，也滋生了日益严重的腐败现象。
①职务消费随意性大，财政资金浪费严重公务员职务消费是保证国家机关正常运转的重要条件，其存在是必要的。由于我国尚未制定专门的职务消费制度，在公共预算管理上也缺乏对职务消费的刚性约束，所以各政府部门的职务消费没有明确的范围和标准。一直以来都是花多少报销多少，财政大包大揽，造成现实中职务消费名目繁多，支出随意，消费恶性膨胀。以公务活动为名行吃喝玩乐之实的现象屡见不鲜，只要与公务活动、领导职位挂钩，都可以由公家“埋单”.职务消费被过度消费，成为“不落口袋的腐败”.
② 职务消费被假公济私，“搭便车”由于职务消费一直由财政包揽，消费不计成本。财务制度缺乏合理可行的定额标准，且执行起来也不规范，不透明，职务消费金额超标严重。同时公车使用、招待费、通讯费、差旅费等支出项目因公私界限模糊，很多时候难以界定，再加上部门缺乏职务消费的监督，致使公务消费变成私人消费，假公济私现象严重。
③职务消费支出不透明，缺乏监督目前政府部门缺乏职务消费监管制度，很多部门仅仅有消费报销制度，也仅仅是对职务消费规范的简单约束，约束力不强。政府部门还存在领导权大于规的制度失灵情况，消费不消费领导说了算，职务消费很不透明。同时因为职务消费具有一定的隐秘性，很多时候只有领导或少部分经手人员知情，报销后，部门也没有公示制度的约束，加上消费的合理性又难以判断，很难形成单位内部的监督，职务消费失于控制。
4.2.3 政府运行机制不健全
（1）行政决策机制不健全
政府的行政支出完全由公共财政预算拨款，只要政府做足了预算，支出就不怕没有资金。由于我国决策监督机制及问责机制的不健全，使得决策主体做出每一项决策的时候，不会把行政成本和效率作为首要考虑的因素，而只注重最终任务的完成及效果，能否有利于个人提升。按照经济学中的经济人假设，决策主体会向有助于实现自身或小团体利益方向努力促成决策，而决策带来的利益进一步促进了权力的巩固甚至提升，循环往复，权力寻租的后果催生了大量的“政绩工程”,形成了财政资金的巨大浪费。决策约束机制的缺乏，极易造成决策失误，领导大笔一挥，可能一下就得损失十几个亿，因此决策失误造成的成本浪费比贪腐更可怕。
（2）政府绩效考核制度不科学
按干部考核规定，“德、能、勤、绩”是干部考核的考核指标。但长期以来，我国政府把经济发展放在社会发展的首位，经济增长成为政府部门最关心的一项内容。因此以 GDP 增长率为核心的经济指标成为地方官员升迁的重要依据，对官员的评价和考核也往往把经济增长速率作为最重要的指标，淡化了行政成本的评估要求。“唯 GDP”、“唯政绩”催生了大量的“形象工程”和“政绩工程”.而且由上级领导来考核官员政绩，往往只注重行政主体完成的工作数量和质量，不注重实际耗费的行政成本，以及行政行为所产生的实际效益有多少，某种程度上，干部政绩的大小和晋升就是上级领导说了算。
这样的考评制度，会造成行政主体在行政行为实施中缺乏行政成本的观念，一切工作只要围着领导人的注意力，上级领导重视什么，就在什么问题上下功夫。所以，不科学的政府考核制度，形成的是“泡沫政绩”,造成了政府大量的浪费。
（3）政府监督机制乏力，人民群众主体地位难以发挥
由于目前我国行政行为很不透明，国家的信息公开制度尚不健全，政府与监督机关、政府与公众之间的信息出现严重的不对等，广大人民群众难以监督政府的行政行为，外部监督主体的作用无法发挥出来。而政府所设立的党政监督则因为监督机关的地位不自由，受上级主管部门和同级党委和行政机关的双重领导，使决策权、执行权和监督权混为一体，很大程度上只听命于同级党委和政府，造成了内部监督“真空”.而针对政府行政成本最直接的监督就是财政的预算监督。就现实情况来看，财政预算监督还很不到位。政府财政预算资金的授权和审批都把关不严，没有相关责任主体，在对资金监管中，也仅是监督资金的使用规模，是否合法，而对于资金是否发挥效用，是否及时得到有效使用，鲜有问津。政府自编预算、自己花钱，最后自己监督自己，敞开口子花财政，必然加剧行政成本的膨胀。
