首先，现有《土地管理法》所定农村征地补偿标准过低，失地农民正常城市生活严重受制。最初征地补偿设置就仅限于维持农民原有生活水平， 并未将农民发展需求考虑其中，加之，法律多年未变，而现实消费水平，尤其是城市消费却快速持续上涨，失地农民以法定征地补偿款不足以维持正常城市生活开支， 不足以维持被征地前的生活水平是显见事实。与之鲜明对照，地方政府据地所得土地出让金与需支付的征地补偿费用却是天壤之别，获得丰厚。 凭借国家权力的优势地位，与处于弱势地位的农民，所为之土地性质变更，从中赚取厚利，而使农民应得利益严重受损。此行为在民法上界定为显失公平甚至是不当得利， 本不应具有法律效力，但在现实中却普遍存在，就是国家土地立法的缺失所致。
其次，现行法律无法实现失地农民城市就业保障。据《土地实施条例》规定，征地农民的法定安置途径有三： 一是政府将征地补偿款统一交由农民所在农村集体经济组织开办经营实体， 失地农民通过在实体中工作得以安置。 这种安置方法有赖于农村集体经济组织具备良好经营管理能力、资金实力，能够良好应对市场风险。 否则，失地农民的生活保障风险会很大。 二是由用地单位负责安置。这种安置方式失地农民乐见，在法理上也通畅。 但现实是，企业基于自身生存谋利需要，不愿意安置失地农民进入企业工作。原因简单，失地农民数量多， 综合素质与技能水平差， 对企业而言是负担。 三是直接将征地补偿费交由农民自谋职业。 如此，政府最轻松，企业在一次性支付费用后，不再承担失地农民后续就业与保障压力，也乐得轻松，因此，目前大部分征地安置采用此方式。但如此，农民则是全部压力的“埋单”者。 长期农业生产形成思想保守，技能单一，市场竞争力差，虽不是农民的过错，但实实在在让他们面临在城市发展中出局的威胁，生活保障堪忧。最后， 现有法律的不明确致使农民土地收益权实现受制约。农村耕地直接关联农民生存利益，而农村宅基地、 农村集体经营性用地则是农民土地收益权实现的重要载体。对此，《物权法》将农民宅基地使用权明确为用益物权，是对农民土地权益保障的强化。但仅凭该法 “宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利， 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”的规定，在如今城市化推进背景下，面对城市征地时，对宅基地权益的保障仍是捉襟见肘。 比如，现今条件下，“农民”变“市民”,农民宅基地使用权如何流转与退出，宅基地财产化权益如何实现；宅基地被征，其拆迁补偿及增值收益如何分配共享等关系进城农民重大切身利益，都有待明确、细化。 而对于农村集体建设用地，十七届三中全会《决定》，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外， 经批准占用农村集体土地建设非公益性项目， 允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,是对农民参与集体建设用地开发与分享土地增值收入的指导性政策。 《决定》还提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地， 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益， 是对农民集体土地与国有土地同地同权做出了原则性的规定。 而目前，规定有待于法律确认，法律有待于进一步明确细化。 健全制度，并使之具有现实可操作性，无疑是现有制度的困境。
3 权利视域下,“农民”变“市民”的思考与探索
3.1 概念的厘清：进城落户享有“市民”权与保有农地承包经营权无权利冲突
土地是农户最重要经济来源。 《宪法》明确规定农村土地属于农民集体所有，确定了农村土地的所有权。
《物权法》将农村土地承包权确立为用益物权，即农民对承包土地享有使用、收益、处分等权利。 《土地承包法》规定农地承包户“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利， 有权自主组织生产经营和处置产品”.由此可知，农村土地所有权、承包经营权都属于物权范畴。户口，是对行政区域内的居民登记管理的制度，起到标示居民所在地身份的作用。农民土地权利与农民农村户口是两个不同范畴的概念。
所谓农村土地集体所有， 就是说只要是该集体的农民，即享有特定土地所有权。 所谓农地承包经营权，即在与集体所签订土地承包经营合同的有效期内，农户对该项土地就享有承包经营权，包括使用、收益和部分处分权。 只要农地未变更为国有，则所有权未变，只要在承包期内，无论是自己或流转他人耕种，承包经营权未变。 农民是在乡务农，或在城务工，是居于农村享有农村户口，或居于城市享有城市户口，与其对土地的所有权、承包经营权无必然联系。如果农民进城务工定居城市，取得城市户口，而其农地承包经营权期限尚未届满，则二者必然有共存期。 农民拥有城镇户口，享受“市民”待遇，必须农民放弃土地权益，二者也无必然联系。农民进城加入“市民”行列而享有城市公共福利，此为政府责任，不以缴回承包地为交换条件。土地是财产权，城镇户口是社会福利权，二者不可互换。 以土地换城市住房、以土地换社保的做法无法理支撑。
3.2 被动“市民”化下，新市民权益实现机制
所谓被动“市民”化，是指基于城镇化建设需要，因政府征地使农村土地变更为国有土地而被动进城的人。 成为“市民”并非其主观意愿，但成为“市民”后，要面对的城市生活压力却无以回避。对此，政府必须承担更多义务与责任。第一，在非“公共利益”缘由下的农村土地变更为国有土地， 以市场化交易方式让农地所有权成为完整意义上的所有权， 让农民获得充分土地利益，应是农村土地所有权变更的前提要件。 第二，失地农民成为“市民”后，政府有责任创造条件帮助进城农民提升综合技能以实现其就业权。数据显示，在我国农村 1.5 亿富余劳动力中， 受过专业技能培训的仅占9.1%. 从文化程度看，在农民工流动就业人群中，文盲、小学、初中、高中、中专及以上文化程度的占比分别是2%、16%、65%、12%、5%. 初中及以下文化程度比重达到 83%.[5]要改变农民工总体文化程度低、专业技能弱的现状，必须有针对性地开展“新市民”职业技能培训和综合素质提升项目，帮助其在城市生活中自食其力，减轻各方压力。 对此，政府之责首当其冲。 扫盲班提高“新市民”基本文化素质；技能培训班提升“新市民”的职业技能，增强市场竞争力；鼓励扶持“新市民”通过社会办学不断更新知识、提升学历，优化发展空间；大力开展法制宣传，加速“新市民”法律意识养成，降低权益受损风险，提升生存质量。 第三，实现“新市民”福利保障权。所谓市民待遇，是指与原有城市居民享有同等城市福利与保障权益。 为此，政府需要确立原有的“新农合”“新农保” 等农民保障制度与城市职工基本养老保险、城镇最低生活保障、基本医疗保险等城市居民保障制度间的统筹协调与转接机制。
摒弃城市本位心态，提升城市密合度，是改善新市民城市生活心理适应度的必然内容， 这是城市社区组织应作为之处。 “平等以待”是首要态度。 平等对待新、老“市民”,吸纳“新市民”进入社区基层组织，密切二者关系，优化社区管理构成。“人文关怀”是新市民社区管理的必然要求。开展适合“新市民”的社区活动，促进其心理归属感逐步养成；营造良好社区文明环境，新市民置身其中， 逐渐养成城市生活习惯， 自然融入城市生活。 社区心理健康服务中心对因再社会化困难而产生安全感缺失、紧张焦虑等社会心理问题的“新市民”,给予心理疏导，帮其消除心理困惑，重拾生活信心，融入城市生活，是必要举措。 “教育养成”,循序渐进开展现代观念、公民素质、长远意识教育，帮助“新市民”逐步养成现代城市交往方式，促其完成城市化过渡。
3.3 提升农民工分享改革成果的法律保障力
对于进城务工定居者，即农民工群体，早在 2004年，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》 已明确指出，“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”.农民工应该实实在在分享其就业城市的改革成果，而成果分享的必要前提是“市民权”的实现。对此，一是立法层面，国家应该明确进城定居农民工的身份转变及权利享有等制度规定。 不只是确立农民工最低工资、 最低生活等基本生存权保障制度， 还包括城市教育、 医疗卫生等公共资源的统筹配置，真正实现全体“市民”公共资源与服务均衡共享权。二是加大监察力度，让执行落实到位，切实维护农民工合法权益。 农民工权益，一者源于行政权给定，二者基于与劳动单位所缔结合同关系。 前者实现基于政府设定，后者实现则需要用人单位依法履约、需要政府监管制度健全、监管力度到位，以及农民工维权法律意识具备。 不可否认，现有地方性工资法律制度落实不到位，对违规行为处罚力度不足，违规成本过低，不足以有效警示与震慑违法者，导致农民工权益受损客观存在。[6]三是健全企业工会组织，实现农民工依法结社权。工会组织是工人权益保障的团体性组织， 健全农民工工会组织十分重要。 2003 年，中国工会代表大会已把农民工确立为工人阶级新成员。 但大多数农民工务工单位根本不设工会组织，或虽设有工会，但因工会组织本身制度的不健全，大多处于瘫痪或半瘫痪状态，致使农民工权益保障无以实现， 工会发挥农民工权益保障功效极其有限。目前，《河南省进城务工人员权益保护条例》已率先出台，明确规定“务工人员有权依法参加和组织工会。 用人单位应当依法保障务工人员参加工会的权利， 各级工会应当按照有关规定维护务工人员的合法权益，并对用人单位依法监督”. 不断完善的立法对农民工真正成为“市民”无疑会是有益推进。
3.4 带着土地“市民”化，解除务工定居“新市民”后顾之忧
依据《土地承包法》的规定，农村土地承包经营户举家迁入城市的同时，必须交回其所承包土地。 对于进城务工农民，城市生活成本与代价既远高于农村村民，也远高于城市居民。 背井离乡进入城里，以工业化方式劳动，却不能以城市化方式生活。 初来乍到，居无定所、房租昂贵，生活环境恶劣、生活条件差，工作倍受歧视、子女教育受限，工作生活皆是难题；即便努力打拼定居城市，也并非意味着会一帆风顺、能安居乐业。处于“悬浮”状态的进城务工人群，只是暂时栖身城市，失业或不能适应城市生活，就面临返乡选择，而如果承包土地已经交回，其生存权将无以确保。对农村土地政策，国家历来首先强调稳定。 在现今城镇化进程中，考量农民土地与城镇户口关系，尤其是对待进城务工落户“新市民”的农村承包地问题上，法律则不能只考虑土地经济属性，必须考虑国家发展中，农村土地独特的“稳定器”作用。 农民进入城市，因相应工作技能缺乏，谋求稳定工作不易，交回土地，意味着将其置于“务农无地、上班无岗、低保无份”之地。当就业及社会保障无着落，生存利益遭受威胁时，会因内心失衡而生逆反。按现行制度设计，实质是要农民用土地换取市民身份。 但近年来，伴随农村土地附着利益增加，以及以土地为基本保障的需要，农民不肯放弃土地，甚至出现激烈的“土地维权”.现有条件下，保住进城“新市民”的土地，补其城市生活亏空，给其城市生活适应期，稳定心理，安定社会是应有之举。
重庆 2009 年针对 350 名重庆农民工的抽样调查数据显示，愿意退出承包地、宅基地及住房进城的只有三成左右。农民转户进城有“三怕”:一怕失去土地上附着利益； 二怕进城生计无保障； 三怕离了乡土断了“根”.[7]并且，《物权法》既已确立了农村承包土地是独立的用益物权属性，那么，“农民转市民”享受城镇居民保障待遇， 就与放弃农村土地无必然联系。 正是基于此，2010 年国务院办公厅 9 号文件明确要求“现阶段，农民工落户城镇， 是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。 ”据此，重庆市开展的将户籍变更与土地脱钩的“千万农民变市民”尝试，平稳推进了农民进城的户籍改革。与重庆相较，成都户籍改革更具开创性。2010 年 11 月 16 日，成都公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，改革的目标是彻底破除城乡二元结构， 彻底消除因户籍而产生的身份差异与权利不平等。 意见提出在 2012年实现城乡统一户籍，明确城镇居民、农民自由迁徙户口，平等享有基本公共服务和社会福利。 并且，农民进城不影响其在农村承包地、宅基地等继续保留。这意味着农民进城做“市民”享有城市公共服务和社会保障，不以放弃农村宅基地使用权、 土地承保经营权等原有利益为代价。[8]
以放弃土地权利为代价获得市民身份， 对于农民不公平。在“农民”变“市民”过程中，不能绝然阻断农民与土地关系。 现有条件下，带着土地权利做“市民”,是对农民土地权利的尊重，也为其提供安全退路，是平稳推进城镇化的有力保障。重庆、成都的尝试与探索的成功正是基于对人的尊严和基本权利平等尊重的回归，无疑是城镇化推进的有益尝试。成都、重庆处于经济实力相对薄弱的西部地区， 相信东部地区雄厚经济实力定会为有益探索提供更可靠支撑。
参考文献：
[1]曹新。农民变市民：新型城镇化的核心[J].理论学习，2013,（9）：15-17.
[2]刘瑞，谷峰。中国新一轮城镇化对经济增长的机遇与挑战[J].中国行政学院学报，2013,（5）：72-77.
[3][8]张林山。农民市民化过程中的土地处置问题---国内典型案例分析[J].中国经贸导刊，2011,（1）：30-34.
[4]贺雪峰。中国城市化道路的结构性前提[D].中国社会学学会第十七届年会论文，2007.
[5]刘军，陈兰。当前农民工流动就业数量、结构与特点[N].中国劳动保障报，2005-07-28.
[6]苟正金。农民工改革成果分享问题研究---以最低基本工资为中心[J].中国民族大学学报，2010,（1）：147-150.
[7]“带着土地进城”---不以土地换户籍的中国城镇化新尝试[EB/OL].新华网，2011-11-12.
