城镇化是经济社会发展必然之势。中央明确将“推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化建设的首要任务。其根本是要让农业转移人口拥有城市就业技能、文化素质、生活习惯等，平等享有城市福利，真正融入城市生活中，实现移入农民和原有市民就业、教育等资源的平等获取权。 这一任务，放置在权利视阈下，即要求新老市民在各项权利，包括宪法赋予公民的基本经济权利，如劳动权、获得报酬权、休息权和物质帮助权等，以及市民享有的教育、医疗等社会保障权益的平等享有。
1 权利视阈下,农民“市民化”现状
推进城市化是把农民“化”入城市的过程。 目前农民市民化大体是“主动”或“被动”两条路径。 前者主要是农民通过经济、人才竞争实现自主市民化，如进城务工-购房入户，或考大学-在城镇工作定居等形式；后者是由政府推进，以“征地安置”方式实现农村土地国有化，以及农民身份“农转非”. 方式不同，宗旨都是要提高农民生活水平，社会福利水平，让更多人融入更具现代文明的生产生活方式中。综观世界各国，没有农民进城不能参与城市福利分享的先例，而我国过往的情况并非如此。如今，新型城镇化，是对过往不公平的纠偏，更是要实现公民权利的回归。
权利视阈下，农民市民化，是进城农民在政治、经济权利、 社会保障权等各方面享有与城市居民同等待遇。具体而言，首先是依《宪法》，公民应平等享有政治、经济、文化教育等权利，以及平等履行对国家、社会的义务；然后是城市居民所特有的，如教育、医疗等公共服务水平看，比率只有 35%-36%.截至 2011 年，2.5 亿农民工参保者不足 1/5. 2.6 亿进城务工农民，仅 0.7%拥有城镇自有住房，1.59 亿在城市工作半年以上的农民工处在“半市民化”状态。[1]
另一方面，土地是农民最基本财产，土地权益是农民最重要财产权益。 伴随城市发展， 政府大量低价征地，以地生财，城市化已然成为政府经营性项目。依《宪法》与《土地管理法》等规定，为公共利益需要，国家可以征收或征用农民集体所有土地。但何为公共利益，却无任何国家、政府十分明确概括。大量地方政府得以树起“公共利益”大旗经营“土地经济”. 1997 年至 2008年，全国新增城市建设占用耕地 3 704 万亩，年均占用耕地达 300 万亩。 失地农民达 4 000~5 000 万人。 据《土地管理法》规定，失地农民补偿与被征土地所在区位、土地供求状况，以及被征后用途等重要因素无关，当然也与所征土地的市场价格不关联。 农民土地收益权受损是不争的事实。“双轨制”的结果就是，城市不断扩大，农民不断失去永远财产权；政府和开发商获利丰厚，农民损失惨重。
此外，农民在失地同时，政府就业安置水平低所带来的生存忧虑已然让新市民表现出明显的社会心理问题，严重阻碍城乡统筹、社会和谐。 没了土地，进城上楼，收入减少，生活成本陡增，现实压力激增。而政府就业安置比例很低， 使得大量劳动力失地后不能实现城市就业，以“4050”人群尤为突出。征地补偿不能维持农民现实生活和长远生计，从原本依靠土地生活稳定，到易变性职业致使生活来源不确定， 加之就业、 子女教育、社区管理等相应保障体系不到位，新市民安全感明显降低； 城镇对从业人员素质能力高要求让农民自信心严重受挫； 农村简单社会形成的乡土观念、 怀旧心理，让其融入城市难，归属感缺失；城市海量信息的扑来让其无所适从，倍感压力，新市民陷入持续紧张、焦虑状态，情绪波动下引发社会极端事件。
准确说，目前广大进城农民是“游离”于城市边缘，农民“市民化”进程任重道远。
2“农民”变“市民”权益受损的归因
2.1 成本因素分析
“农民”变“市民”,不是简单的身份转变，内含着复杂社会经济关系的变化，此中，绕不开“成本”问题。 从经济学角度看，“农民”变“市民”主要涉及地方政府（公共机构）、企业用工和农民自身三方成本。
首先，一个农民变为“市民”（文中称新市民），政府必须为其提供城市居民所需全部公共服务体系。 包括基本生活需要，如吃、穿、用、住、行等；发展需要，如教育、医疗、文卫、社会保障等。 要解决新市民的就业问题，解决其住房及其配套设施等问题，需要扩建城市基础设施；新市民要享受同等城市医疗、养老资源，子女要享受同等城市教育资源等， 这些都要由政府拿出钱来。[2]
据 2013 中国首席经济学家论坛的数据分析，大中小城市农民身份转换成本不等， 大城市约 10 万元，中小城市约 6 万元，人均约 8 万元。 以 70%城镇化目标计，2.5 亿农民变市民， 需要 20 万亿元公共投资，如此巨额成本谁掏？ 自 2008 年来，为应对与缓解金融危机的不利影响，地方财政大幅投入公共建设，赤字逐年上升，自身已力不从心。中央财政基于国债发行权和财政分税制的护佑，状况良好。 在新城镇化建设中，中央政府可以调整财政分税比例、转移支付，给予地方政府一定支持， 但最重要的公共投资主体无疑仍是地方政府。如何在不引发巨额公共债务前提下，统筹应对已然债务缠身，还要满足新城镇化建设投资需要，无疑是地方政府自身无力化解的难题， 化解难题的指向就包含了农民土地权益。
其次，企业用工成本。 对用工单位而言，二元体制下，在向农民工支付维持其劳动力生存的基本工资后，无需支付农民工社会福利和保险开支， 用工成本低是其乐意雇佣农民工的重要原因， 用工单位乐得享受这种“优惠”. 不公平交易在农民工变为“市民”前普遍而公然地存在。伴随“农民”变“市民”,农民工转变为城市工人，用工单位的种种“利好”会失去，单位整体用工成本刚性上涨。 一是因为城市职工工资本就高于农民工工资， 二是因为城市职工原本还享有比农民工完备的社会保障，这是企业不愿见到的。基于此，在现行“城乡二元”分治下，企业更倾向于选择“农民工”,而不是完成身份转变后的“新市民”.
最后，对农民而言，虽然中央大力倡导城乡统筹，但失地农民和农民工社会保障问题依旧不容乐观。 以长期居住在城市，却无城市身份的农民工为例：城乡二元分治，二者在包括就业、住房、失业保险、医疗保险、最低生活保障等各项重要制度上割裂。 农民无法享有城市保障制度的好处，土地是唯一的，也是最可信赖之物。建诸于土地上的生存保障不仅需要农民劳动实现，还要承担天灾等风险。与之相较，城市居民各项保障无风险成本。容易且充分享有城市保障制度所带来利益，资源，就业发展机会和劳动待遇，社会福利保障等，进城农民也应平等享有。即实现进城农民住房、医疗卫生及其子女教育等方面的市民待遇，实现其就业、劳动报酬等方面的平等待遇， 还应该是政府按市场规律让失地农民享有合理补偿权之后， 积极清除对进城农民的就业歧视，创造条件引导其提高城市就业力，真正融入城市。
目前，进城农民与城市居民的生存条件、发展环境条件等方面的差距显见。二元体制造成文教资源、社会保障与福利的差异化享有， 直接导致进城农民在就业准入、住房交通、安全保障、劳动报酬、医疗卫生、子女教育、养老失业、学习进修等各方面面临困扰。 以城镇常住人口统计，目前中国城镇化率已突破 52%.但按有城镇户籍人数，按政府提供教育医疗、社会保障等公共即便下岗失业，也有城市基本生活保障支撑。这些对于农民工当然是心之所想， 拥有这些的前提就是成为城市职工。如前数据，城市常住人口高于拥有城市户籍人口比例约 17-18%,即这些人口在城务工，却不享有城市居民同等福利。如此明显不平等条件下，农民工仍久居城市，主要原因，一是农村劳动力长期供大于求，进城务工是农村劳动力附加值体现重要方式， 二是农民自身技术水平劣势强化了供大于求的农村劳动力价值低下的现实。 这既成为长期以来农民工明知不公平但能忍受的原因，也成为地方政府、企业长期忽视农民工就业、报酬等平等权的重要推手。
2.2 社会学归因
首先，农民自身因素阻碍其充分“市民”化，致使其权益享有不充分。 一方面，农民工自身欠缺技术水平，多为体力性劳动，就业质量低，即劳动时间长、强度大、条件差，而工资、社会评价低，安全保障、学习培训、提升发展缺乏。 而观念改变的困难还加剧了完成身份转变的“新市民”不能良好融入城市环境获取发展机会。
长期的农业生产生活方式， 农民养成松散、 闲适的生产、生活习惯。转为“新市民”后，要改变固有状态，适应工作紧张、生活节奏快的城市环境，农民首先从心理上抵制。 排斥心理致使其实质意义上的“市民”转变十分困难。[3]而对于文化程度低， 思维、 学习能力弱的“4050”人群，技能培训成为其融入城市无法逾越的障碍。脑力劳动所需复杂技能不仅令其畏惧，更因基础差所带来的自卑而拒绝参与学习提升， 致使其在城市环境里无从争取良好的生存发展机会。另一方面，农民个体松散缺乏组织性，形不成团体性力量抗衡用工方，集体谈判机制往往不能奏效， 工资决定权主要握于用工方手中。 在利润追逐、降低用工成本驱使下，农民工劳动报酬低、劳动保障权益受损是必然结果。
进而，城市本位主义加剧“农民工”市民权益缺失的状态。 非农职业的转变并未给农民工在身份上带来实质性改变， 也未带给其与城市工人平等享有各种城市待遇的“市民权”,这种弱势地位实质决定于农民工“半城市化”的现实存在状态。 即便是城市只是把农民工作为经济活动者， 城市也并未完全依照规则给予其应得经济待遇。政治、法律上则更没把他们当作具有市民主体，从体制上不赋予其基本权益，在生活和社会行动层面将其排斥在城市之外， 在社会认同上有意无意地对其贬损甚至妖魔化。[4]
实质上致使农民难以真正实现更高层次的市民化。并且，只要在社会化的阻碍因素存在，农民工的“市民”身份及其应得权益就不可能真正落实。
2.3 制度的困境
城镇化快速推进，农村土地征用、宅基地房屋拆迁是常态，要统筹城乡建设用地需求，合理有序推进征地进程，要杜绝地方政府倚仗公权力“以地生财”,损害农民土地利益，需要制度“给力”. 但是，现行法律既未明确界定“公共利益”范围，地方政府、房地产商攫取农地利益行为也未得充分规制；并且，目前我国农村房屋拆迁尚处无法可依之地，农民土地利益受损难以避免。
