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【题目】流动摊贩食品安全监管模式探究
【第一章】城市流动摊贩食品卫生安全监管研究绪论
【第二章】流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性
【第三章】我国流动摊贩的食品安全监管存在的问题和原因
【第四章】部分发达国家流动摊贩食品安全监管模式及启示
【第五章】我国流动摊贩食品安全监管机制的完善
【结论/参考文献】流动摊贩食品安全的政府监管分析结论与参考文献
第 1 章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 选题依据
全球民意调查机构盖洛普发布的“2010 年全球幸福度调查”数据显示，在此次民调涉及的 124 个国家当中，中国人的幸福度排名第 92 位；88%的接受调查的中国人认为自己的生活远离“美满幸福”的标准，其中生活成本和房价上涨、社会保障体系不健全、让人不安的食品安全是导致民众幸福指数较低的主要原因，物价、房价和食品安全位列居民最关注的 10 大热门话题前3 位。
1如果说物价、房价只是经济运行的周期性波动反映在某个特定阶段的价格表现，那么食品安全问题却是由来已久却难以根治的痼疾。经历过三聚氰胺事件的重击、瘦肉精事件的炸雷、上海染色馒头的喧闹，到如今的塑化剂、毒胶囊、人造猪耳朵事件，中国人对于食品安全的态度早已变得麻木和无奈，食品安全问题已然成为国人心中挥之不去的梦魇，整个社会对食品安全问题日趋关注。
流动摊贩所售食品由于其价格低，购买便捷等特点，在工作节奏不断加快的日常生活中，拥有很大的市场，即使在上海这样的国际化大都市里，每日的早晚高峰时期，仍然能看见地铁口、公交站台、写字楼附近摆放着不少摊点，成群的白领、学生便是这些摊贩食品的消费主力军。据调查，在某市所有流动摊贩中，90%从事食品经营，其中像油条、馒头、手抓饼等直接加工入口的小吃摊点占到近 30%.这些食品流动摊贩数量多、分布广、流动性大，没有固定封闭的营业场所，多设在室外，空气中的灰尘烟尘污染、天热高温食物容易变质腐烂、餐具清洗马虎、随处可见的蚊蝇等都是传播疾病、引发群体性食源性疾患的高危因素，是食品卫生监督管理工作中的重点和难点，是基本公共卫生服务的重要一环，需要政府高度重视，采取有效措施加强管理。
1.1.2 选题意义
如今，面对在街头巷尾“横行”的流动摊贩食品安全问题的监管，无论在立法上还是执行上都存在着法律空白。法律法规的滞后和不完善是目前存在的突出问题。1999 年卫生部会同国家工商行政管理局发布了《街头食品卫生管理暂行办法》，很长一段时间内，国内对流动食品摊贩的监管都以此为依据。随着市场经济的不断完善发展，《街头食品卫生管理暂行办法》早已无法适应当前的街头食品卫生监督工作，致使许多街头食品经营者缺乏有效的法律监督，制作销售假冒伪劣食品，扰乱社会主义市场经济秩序，极大地损害了人民群众的利益，因此在 2009 年《中华人民共和国食品安全法》（本法在下文中均简称为《食品安全法》）出台之时废止了《暂行办法》。但《食品安全法》对流动摊贩食品安全的监管也只是提出了较为笼统解释，其第 29条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”以及《中华人民共和国食品安全法实施条例》中第 20 条：“其他食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定。”
事实上，这样的立法仍然存在缺陷，如流动食品摊贩的经营特殊性、以 及如何在不实行许可制度下对其销售的食品安全进行有效监管等都没有进行详细阐述。因此本文将试图从流动摊贩食品安全监管的现状与缺陷进行描述，并通过向其他国家优秀的监管模式的借鉴，对我国流动食品摊贩的食品安全监管提出法律、法规上的改良对策。
2003 年前，我国的食品安全监管职权分散，实行的是农业部门管生产、卫生部门管加工和工商部门管市场的分段管理模式。由于食品安全事故的频繁发生，食品安全的各种隐患日益凸显，食品安全监管的各种漏洞和空白也逐渐暴露出来，食品安全监管问题也得到了政府和社会公众越来越多的重视。
由此，我国食品问题的重点由保障食品供给量转向保障食品供给安全，我国的食品安全监管在经过机构改革之后，正式形成了多部门综合监管模式。在该模式下，食品安全监管主要是由农业、质检、工商、卫生、食品药品监管这 5 个部门行使。此外，信息化部、商务部、科技部、环保部等部门也行使部分的食品安全监管权，从而形成了多部门监管食品安全的格局，不同部门负责食品链的不同环节，以分段监管为主、品种监管为辅的管理模式。随着流动摊贩食品安全问题逐渐浮出水面，对于这样一个特殊的营业主体，固有的食品监管机制已经无法有效实行，因此我们要根据国情和流动摊贩的特性完善我国现有的流动摊贩食品安全监管机制。
除此之外，本文的创作还有着重要的现实意义。市场虽然在分配资源方而有着较高的效率，但是也会有失灵现象的存在，也就是说看不见的手不管用了，这个时候就需要政府来进行干预，从而达到良好的效果。而笔者认为，与环境保护一样，当社会人的健康遭受到威胁的时候，这也是市场失灵的一种表现。因此，对于流动摊贩的食品安全问题，政府必须进行有效监管。其次，食品安全问题是关系到人们生命健康和社会和谐稳定发展的大问题，只有把食品安全问题解决了，人们才不会有后顾之忧，人民的生命才有了最基本的保障，因此，研究流动摊贩的食品安全监管问题是具有积极的现实意义的。
1.2 研究综述
1.2.1 国内外研究现状
相对于发达国家而言，我国对食品安全问题关注较晚，对食品安全监管问题的研究也相应处于起步阶段，但是，随着近年来食品安全问题频繁发生，对食品安全相关问题的研究越来越受到专家学者的关注，也取得一定的研究进展。而对于流动摊贩的食品安全监管研究更是少之又少，其中相关着作 2 本，学位论文 4 篇，期刊类文献 21 篇。首先对于流动商贩的概念尚没有统一的界定，学者们也都是从不同的角度出发归纳其特点来进行表述，李建设认为，在我国的大中小城市中，存在着大量的下岗人员、无业人员、进城失业者、生活贫困者等，它们既没有工作，生活也没有保障，为了维持生计，养家糊口，往往会从事着一些城市中最简单的职业。因为没有固定的摊位，所以，它们被称为“游商浮贩”.
李祖华认为，无证流动摊贩，是指无固定的经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法的摊位证、流动性大的摊位。
张磊提出流动摊贩是指没有固定场所、没有经营许可证件，在街头和其他公共场所摆摊设点、擅自无照交易的经营行为。
本文所认为流动商贩，是指在城市背景下由于各种原因的无业、失业，无固定的经营场所，不得不在学校周围、车站附近、地铁口、过街天桥、地下通道、入夜后的闹市等人流较多的地方，从事蔬菜、水果、熟食、服饰等日常生活用品的经营者。其中饮食类流动摊贩所占比例高达 60%,国内现行法律法规多数是从“秩序”的角度对流动摊贩进行监管，即政府通过城管部门的协作对于流动摊贩的设置地点、经营时间、摊位模式等经行规制，其目的是为了保护市容环境整洁和道路交通顺畅。学者们则多从是否确立流动摊贩的商事主体地位从而对其经营行为进行规制。
如徐学鹿在其主编的商法研究中也提出是否通过确立流动摊贩的商事主体地位使其合法化已达到管制的效果。
杜英琴在商法视角下“流动商贩合法化”问题研究中提出，既然流动商贩大量地存在于现实生活，就应当给予其一个相应的法律地位，对其经营活动进行规制，对其权利和义务进行保护和合理的限制。
陈琳玲在论流动摊贩的登记制度一文中也偏重于通过确立流动摊贩类似于个体工商户的商事主体地位对其行为进行监管。
事实上，流动食品摊贩并不是中国特有的现象，在很多发达国家例如美国、新加坡等也是流行于街头巷尾的。在西方国家，法律上对流动摊贩的定义，可以追溯至 1871 年的英国。英国将摊贩分为 hawker、peddler 和 Chapman,特指那些在各城镇之间或直接到他人住所从事货物贩卖或手工艺服务的人。这其中就不乏大大小小的流动食品摊贩。
在美国，以纽约市为例，饮食类流动摊贩自 2007 年起限定数额 4100 个，包括 2500 个两年期全市范围经营的摊位，1000 个季节性全市范围经营摊位，皇后区、布朗克斯区和斯坦登岛区两年期摊位各 100 个，还有退伍军人、残疾退伍军人和残疾人的全市两年期饮食摊位各 100 个。饮食类摊贩申请或续延营业执照要到市健康与心理卫生局（Department of Health and MentalHygiene）去办理。两年期的执照费是 50 美元，季节性（4 至 10 月）为 10美元。但是在申请之前，需要上 8 个小时的营业和卫生法规培训课，分两天，每天 4 小时，要交 56 美元的培训费。申请执照除了要提供各种证明，包括姓名、住址、社会保障号码或纳税号码、免冠照片、州税务局销售税证等以外，如果之前违反过卫生局法规，吃过罚单，卫生局还会调阅有关记录，证明没有拖欠罚款才有资格排队或可能拿到执照。市消费者事务局和卫生局的巡检员或得到授权的雇员或其他执法人员（包括警察）都有权依法检查流动摊贩是否合法经营，饮食类摊贩是否符合食品卫生的规定。纽约市法典第 89 篇是专门针对饮食类流动摊贩的法律，它对饮食摊可以在什么地方摆放、摊车的结构和卫生、食品的来源和保管、垃圾的存放和处理、违章处罚等作了详细的规定。 而在新加坡，提高食品卫生水平食品摊贩由新加坡环境发展部下属小贩局负责统一管理。
新加坡每年对所有食品摊贩的清洁管理、食物卫生、个人卫生等按等级优、良、中、差 4 级进行评估，对获“优”者，颁发“清洁与食物卫生优越表现”奖状。而对“中”、“差”的业主，将成为下一年度卫生监督检查的重点单位，按照《环境公共卫生（食物卫生）条例》对违法行为进行罚款、记分、暂时吊证、永久吊证等处罚。另外，小贩局的稽查队每 4人 1 组配备 1 名持枪保安负责对非法小贩的取缔工作。
1.2.2 成就与不足
笔者通过阅读和总结大量文献，发现国内学者和现行法律法规多数是从“秩序”的角度对流动摊贩进行监管，即政府通过城管部门的综合执法对于流动摊贩的设置地点、经营时间、摊位模式等经行规制，其目的是为了保护市容环境整洁和道路交通顺畅，这从行政法的角度为国家进行社会秩序的管理提供了大量的思路和建议。但是，目前的研究仅仅停留在了“秩”的问题层面，而对于流动摊贩的食品安全问题监管的讨论却少之又少，真正与国人的身体健康息息相关的食品的“质”却被忽视。因此本文将以食品安全为立足点，借鉴和比对国外的监管制度，结合流动摊贩的特殊性，对我国政府如何监管流动摊贩的食品问题提出一些可行性的建议。
1.3 文章结构和研究方法
1.3.1 文章结构
本文以提出问题、分析问题、解决问题的思路，找出现行立法中的监管漏洞，并通过借鉴当前国外城市流动摊贩食品安全治理的经验，提出相应建议。
本文章节安排如下： 第一章为绪论，主要介绍本文的研究背景和意义、国内外有关流动摊贩食品安全监管的研究综述，以及本文的研究思路、研究方法； 第二章主要阐述、归纳我国对流动摊贩食品安全监管的现行立法和地方政策； 第三章将围绕我国流动摊贩的特殊性，对我国现行食品安全监管制度存在的问题提出分析； 第四章为部分国家城市流动摊贩食品安全监管模式的分析，以此对我国的监管制度给予启发和借鉴； 第五章为则是根据前述章节的研究，提出对我国流动摊贩食品安全监管制度的创新、改进。
1.3.2 研究方法
本文在研究中主要运用以下两种研究方法：
1、文献分析法。通过各种途径搜集和分析相关的文献资料，如电子期刊数据库、方正数字图书、硕博论文库等中文学术文献数据库，全面查阅国内外流动摊贩管理方面的着作、论文和调查报告等。
2、实证分析法。本文着眼于当前国内外对流动摊贩食品安全监管和研究现状，通过一些典型事例进行研究，探讨管理流动摊贩的办法。
3、对比分析法。通过阐述国内外对流动摊贩食品安全监管的主要制度模式，并对此进行比较、分析，以供本文对我国制度改善提出对策建议。
