海南自贸区论文第五篇：海南自贸区环境信用评价制度建设存在的问题及政策建议
摘要：环境信用评价制度是社会信用评价体系的重要组成部分,对提高企业环境守法自觉性、减少监管成本具有十分重要的意义。海南自贸区是我国社会和经济改革的先行示范区,加强环境信用评价制度建设,是海南自贸区制度改革建设的重要内容。海南环境信用制度建设存在缺乏专门的评价机构保障和信息发布平台、相关制度体系建设不足、没有较好地发挥环境信用的联合惩戒和守信激励两个方面的作用、公众参与度不高等问题。在此基础上,文章提出了进一步完善海南信用评价制度建设的政策建议,包括成立海南自贸区环境信用评价机构、完善海南环境信用评价制度建设、加强信息公开、鼓励公众参与等。
关键词:环境信用评价;制度建设;海南自贸区;
1 前言
环境信用评价制度是环境保护体制改革的重要创新,是社会诚信体系建设的重要组成部分,在推动企业遵守环境保护法律法规、实现绿色发展方面将起到“风向标”和“指挥棒”的作用[1]。我国在发展经济的同时应尽快建立环境信用评价制度,完善守信激励和失信联合惩戒机制,倒逼市场改善环境行为,提高市场主体自律程度,使环境信用评价制度成为我国生态文明建设的有机组成部分[2,3]。在海南建省30周年大会上,习近平总书记强调,海南要牢固树立和全面践行绿水青山就是金山银山的理念,在生态文明体制改革上先行一步,为全国生态文明建设作出表率。党中央支持海南建设国家生态文明试验区,为全国生态文明建设探索经验。要实行最严格的生态环境保护制度,率先建立现代生态环境和资源保护监管体制。
文章通过对国内环境信用评价制度建设情况的研究及对海南环境信用评价制度建设现状和问题的分析提出相关的政策建议,为海南自贸区环境信用评价制度建设提供参考。
2 我国环境信用评价制度建设现状
2005年11 月原国家环保总局出台了《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》。自此,我国企业环境信用评价制度建设的试点工作正式开启,各省相继开始了企业环境信用评价制度建设的工作。广东省是首批进行企业环境信用评价制度建设的地区,2006 年广东省出台了《重点污染源环境保护信用管理试行办法》(以下简称《办法》),《办法》将评价标准设置为十二个环保指标,企业环境信用评价等级分为绿牌、黄牌和红牌三档,分别代表环保诚信企业、环保警示企业和环保严管企业,并采取一票否决制的评价方法,对三个档次的评价结果给予不同的鼓励或惩罚办法[4,5]。该评价标准简单明确,评价方法便于操作,因此在广东各地很快得到广泛的应用。与此同时,广东各地在省企业环境信用评价管理试行办法的基础上,也出台了适用于本市的环境信用评价管理试行办法。例如,中山市不仅将参评企业区分为强制参评和自愿参评两种类型,从而进一步细化了参评企业的范围,而且完善了各自的评价程序和标准;深圳市进一步细化了企业评价结果等级分类,并对评价结果优良的企业推出了包括环保专项资金、绿色信贷等具体的经济优惠政策[6]。在广东省的积极推动下,广州市环境信用参评企业从2009 年的268家发展到2011 年的390 家,其中评价结果为绿牌的企业由210家增加到309家,评价结果为黄红牌的企业也积极进行整改,主动修复自身信用评价等级。由此可见,企业环境信用评价制度的激励与约束作用越来越明显,使得更多的企业开始重视自身的环境信用评价结果[7,8]。
2013年12月18日环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银监会出台了《企业环境信用评价办法(试行)》(以下简称《办法》),并于2014 年3 月1 日起实施。该《办法》进一步细化了评价标准、评价程序和评价结果的运用,并且明确要在全国范围内进行企业环境信用评价制度建设,环境信用评价制度建设将由广东等试点地区向全国推广实施[9,10]。2018年7月,国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(国发[2018]22号),明确要求各地要健全环境信用评价制度,实施跨部门联合奖惩。近几年江苏省、四川省、贵州省、山西省、湖南省、重庆市、山东省等都出台了环境信用评价制度建设的相关文件和政策,其中几个省还建设了相对成熟的制度体系[11,12]。
3 海南自贸区环境信用评价制度建设现状
3.1 建立了全省涉污企业统一编码管理
根据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省社会信用体系建设“十三五”规划的通知》(琼府办[2016]255号)及《海南省发展和改革委员会关于印发2018年下半年海南省社会信用体系建设工作计划的通知》(琼发改经信[2018]1822号),海南省生态环境厅参照原省工商局共享的工商企业信息,完成4695条基于社会信用代码的全省涉污企业统一编码管理,为推进环境信用制度打下了基础。
3.2 推进环境污染“黑名单”管理
2019年1月30日,制定了《海南省生态环境厅环境污染“黑名单”管理办法(试行)》(琼环察字[2019]8号),对纳入“黑名单”的企事业单位和其他生产经营者给予惩罚:①停止执行相关环保专项资金支持,对其环保专项资金项目申请不予批准;②在生态环境部门组织的评优评奖活动中,不授予其有关荣誉称号。
3.3 推进企业环境信用信息管理平台建设
2019年3月9日,中共海南省委省人民政府发布《海南省全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战行动方案》(琼发[2019]6号),强调健全环保信用评价、信息强制性披露等制度,将企业环境信用信息纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统。海南省在“信用中国(海南)”网站开设专栏,公示环境信用信息,对失信企业起到了一定的震慑作用。
4 海南自贸区环境信用评价制度建设存在的问题
4.1 尚未成立专门的信用评价工作机构
目前海南自贸区环境信用评价工作仅由海南省生态环境厅负责,尚未成立专门的环境信用评价工作机构,工作权威性需进一步提高,缺乏专门的人员和经费保障,也不利于发挥其他相关部门的支撑作用[13]。
4.2 尚未出台环境信用评价办法
建立健全环境信用评价法律法规体系是环境信用评价制度建设的基础。在国家环境信用评价相关管理办法和要求基础上,山东省、江苏省等结合自身实际情况,相继制订了具体的实施办法。海南目前尚未出台针对本省自贸区特点的省级环境信用评价办法,对环境信用评价范围、评价程序和标准缺乏明确的规定[14,15]。
4.3 环境信用评价黑名单管理仍需进一步完善
海南自贸区黑名单修复机制目前仍不完善。《海南省生态环境厅环境污染“黑名单”管理办法(试行)》对环境污染“黑名单”管理期限为2年,期满后自动解除,不利于企业自觉履行环境保护的法律义务和责任。对于纳入海南自贸区环境污染“黑名单”的环境信用失信企业,目前惩罚措施力度过轻,且局限在环保部门权限范围内,没有实施多部门联合奖惩。同时,缺乏与黑名单对应的白名单,适当的白名单机制可以增强企业的荣誉感和自豪感,减少环境监管成本[16,17]。总体上,海南自贸区环境信用评价制度的联合惩戒和守信激励措施尚未真正建立起来,难以充分发挥环境信用评价制度对企业的约束作用[18,19]。
4.4 没有建立海南自贸区环境信用信息平台
为推进环境信用评价制度实施,山东、四川、安徽等省结合本省实际情况,建立了省级环境信用信息平台[20,21]。海南自贸区尚未建立省级环境信用信息平台,不利于企业环境信用信息动态管理和评价,也不利于公众监督和跨部门联合奖惩[22,23]。
4.5 公众参与度不高
海南自贸区环境信用评价工程尚处于起步阶段,公众对环境信用评价制度了解不够,参与不足。为更好发挥环境信用评价制度的作用,保持环境信用评价客观公正,必须加强公众参与机制的建设[24]。
5 加强海南自贸区环境信用评价制度建设的建议
5.1 成立海南自贸区环境信用评价机构
加强组织机构建设是开展海南省环境信用评价制度建设的前提。要尽快成立环境信用评价领导机构——海南省环境信用评价委员会,统一组织、领导、统筹、协调全省环境信用评价工作。建议海南省环境信用评价委员会主任由省委省政府主要领导兼任,副主任由省生态环境厅厅长兼任,成员由省生态环境厅、发展改革委、财政厅、银保监会、工信厅等相关职能部门分管领导担任。同时成立环境信用评价办事机构——海南省环境信用评价委员会办公室,具体负责委员会日常工作。建议将委员会办公室设在省生态环境厅,明确办公室的主要职责、部门设置、人员编制和经费预算,办公室定期向委员会报告环境信用评价工作情况。另外,还要完善基层环境信用评价组织机构建设。各市、县成立相应的环境信用委员会,负责本市、县环境信用评价工作组织、领导、统筹、协调等工作。
5.2 完善海南自贸区环境信用评价制度建设
5.2.1 出台海南自贸区环境信用评价实施细则
尽快出台海南自贸区环境信用评价实施细则,细化环境信用评价范围,完善环境信用评价程序,完善环境信用评价标准,确保环境信用评价客观化、标准化、制度化,建立环境信用评价长效机制。
(1)细化环境信用评价范围。
建议将以下企业纳入环境信用评价范围:一是污染物排放量大或排放有毒有害物质的重点排污企业;二是超标企业或受过行政处罚的企业,包括双超企业、资源消耗超标企业和曾受到重大行政处罚的企业;三是规模较大的第三产业企业;四是自愿纳入环境信用评价的企业;五是生态环境部门认为有必要纳入环境信用评价的其他企业。其中应重点加强自贸区特色产业旅游业、现代服务业、高新技术产业、港口航运业的环境信用评价管理,以适应海南自由贸易区国际旅游消费中心的特点,强化第三产业环境信用评价工作的进行,逐步规范第三产业环境保护行为。
(2)完善环境信用评价程序。
建立完善的企业环境信用评价程序,包括企业申请、初评、公示复核(企业反馈与公众监督)、上报环境职能部门、发布结果等。建立企业环境信用评价定期更新机制,根据企业环境守法情况和公众投诉情况,对企业环境信用进行定期更新。企业环境信用信息更新周期一般为一年,对发生重特大环境污染事故的企业,其环境信用可根据环境监管要求随时更新。
(3)完善环境信用评价标准。
以企业排污许可执行情况、环境污染事故发生及处置情况、公众投诉情况等为依据,建立海南自贸区环境信用量化评价指标体系和评价标准,维护环境信用评价的客观性和公平性,减少个人主观因素对环境信用评价结果的影响。
5.2.2 升级环境污染“黑名单”为环境信用黑白名单
为发挥环境信用评价制度正向激励和联合惩戒两个方面的作用,有必要将海南省生态环境厅环境污染“黑名单”纳入环境信用黑白名单机制,将一切损害生态环境行为都纳入黑名单来源范围,增加环境守法企业环境信用白名单。构建黑白名单进出机制,引导企业自觉改进环境行为、提高自身环境信用。建立环境信用黑白名单机制信息公开机制,指定海南自贸区环境信用评价信息平台为环境信用黑白名单官方发布平台。
建立环境失信企业联合惩戒机制,增加失信企业环境违法成本,包括:省生态环境部门要加大环境监督执法频率,停止对各类环境违法企业环保资金支持,减少其排污许可证允许排放量,责令其定期停业整顿甚至关停等;信用中国(海南)网站可依据失信程度将失信企业及其法人等主要负责人列为失信企业或失信人;省税务部门和保险部门可增加失信企业税率及保险费率;银行可压缩甚至停止其信用贷款;证监局实行环境失信企业上市申请一票否决,对已上市企业进行公开谴责甚至强制退市;省发改委可联合物价、财政、工信、水利、住建等部门对失信企业实施差别化电价和水价政策;省交通运输部门可限制失信企业主要负责人乘坐飞机和高铁等公共交通工具等。
建立环境守信企业激励机制,提高守信企业环境保护荣誉感,包括:生态环境部门适当减少对环境守信企业监督执法频率节约监督成本,同等条件下优先安排其环保资金;银行可降低其贷款利率或增加其信用贷款;税务部门可给予其一定税率优惠;守信企业可在媒体中正面宣传其环境信用形象,提高公众认可度等。
5.3 加强信息公开,鼓励公众参与
5.3.1 建立海南自贸区环境信用评价信息平台
权威的信息发布机制能充分发挥舆论监督的力量,保障各部门和社会公众知情权。需建立海南自贸区环境信用评价信息平台,统一全省环境信用评价信息发布工作。开展企业环境信用评价信息动态管理,完善信息平台公众信息采集和反馈机制,建立海南自贸区环境信用评价信息平台与12345信息平台、信用中国(海南)网站、海南省政府综合管理平台的信息接入和交换机制。建立多部门信息交换和沟通机制。
5.3.2 加强舆论宣传,提高公众参与度
除了环境信用评价信息平台,还应多方位加强环境信用评价工作的宣传力度,提高环境信用评价的透明度。通过电视、网络、报刊和宣传单等多种形式,宣传环境信用评价制度的目的和意义,定期公布环境信用信息评价结果,加大环境失信企业的曝光力度。通过公众号、手机App、热线电话等多种形式,建立畅通的公众意见收集和反馈机制,建立环境信用信息评价与12369环保举报热线的信息沟通机制。
6 结论
环境信用评价制度是我国环境保护的一项重要制度,海南自贸区目前已经开始起步,建立了全省涉污企业统一编码和黑名单管理机制,并将企业环境信息推送至信用中国信息平台,但总体进展较为缓慢。存在的问题主要包括:缺乏专门的评价机构保障和信息发布平台;相关制度体系建设也存在一定的不足,没有较好地发挥环境信用的联合惩戒和守信激励两个方面的作用;公众参与在环境信用评价中没有发挥充分的作用。
针对海南自贸区环境信用评价制度建设存在的问题,提出了成立海南省环境信用评价机构,完善海南环境信用评价制度建设,加强信息公平、鼓励公众参与等方面的政策建议,为丰富和完善海南环境信用评价制度建设提供借鉴。
建立和完善海南自贸区环境信用评价体系,是习近平总书记加强海南生态文明建设讲话精神的重要内容。在逐步落实海南自贸区环境信用评价制度建设的过程中,需要根据实际情况,从机构、组织、制度等多方面加以完善和调整,才能促进海南自贸区环境信用评价制度的健康发展。
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