一、中国语境下社会组织和公众参与的特殊关系
公众参与是一种古老的政治生活方式，伴随着古代雅典城邦中公共空间的产生而出现。近现代以后，随着民主理论的发展和民主国家的兴起，代议制成为主流民主理论，参与式民主的影响力大大减弱。20 世纪 60 年代起，西方民选政治投票率持续降低，代议制民主的弊端频现，伴随着公共领域的扩张，参与式民主重回主流理论家的视野，引起了人们的研究兴趣。
在新生民主国家，公众参与的纵深度不断拓展，从选举权、知情权、请愿权到结社权，越来越多的社会成员参与到了公共生活和政治决策过程中。在中国，公众参与也实现了跨越式发展，从 2007 年厦门 PX 项目迁址、2009 年广州番禺垃圾焚烧厂易地、2013 年江门核原料厂叫停，民意爆发出前所未有的力量、政府在重大公共决策过程中亦开始主动吸纳公众参与。虽然有众多“大事件”,但国内对公众参与仍缺乏足够的认识。随着市场经济的发展、资讯科技和互联网的推广、公共空间的快速成长，促进公众参与从特殊事件走向常态化，成为当前的重要任务。
广东作为改革开放的先行之地，资源流动性大，社会群体利益多元化，公众参与公共事务的诉求强烈，催生了大批活跃的社会组织。观察和研究广东的公众参与行为，能为国内培育公共空间，形成 “小政府，大社会”的格局提供可行的技术路线。启动于 2012 年的 “集思公益·幸福广东”支持妇女计划是国内首个推动公众参与的实践。由政府和民间合作的全新公益模式，是研究公众参与和社会组织不可多得的案例。
二、公众参与的国内外研究概况
哈佛大学政治学教授普特曼的经典著作 《Making Democracy Work》和 《Bowling Alone》让“公众参与”成为被广泛研究的行为； 普特曼对意大利二战后地方政府的研究表明，公民参与和地方政府治理绩效及经济发展存在正相关效应。其后，大量研究拓宽了公众参与的内涵，从民主选举到社区治理、从志愿活动到立法听证、从公益慈善到宗教生活，公众参与概念被应用到社会、政治生活的广泛领域。
随着研究的深入，“公众参与”已经成为政客、媒体、学者的常用词汇，更沉淀为政治生活中的传统智慧。在联合国提出的善治框架下，宾汉[1]等提出，新的治理模式下，公众参与需成为政府治理的一部分，通过准立法程序和准司法程序，协商民主、公众对话、参与式预算、公民陪审团、合作政策制定等不同形式的公众参与，将利益相关各方纳入政府治理过程中。联合国发表的 《发展决策中的大众参与》提出，社会发展的前提是公民有充分的机会参与各种社会政策制定，推动不同阶层、性别、种族的成员享受社会发展成果。在国内，各级政府同样加强了在政策制定和执行过程中的公众参与力度。
从微观角度看，西方社会倡导的公众参与有三层基本特性： 一是理性、目标导向的行动； 二是参与者要有实际的行动，态度表达和同情不是参与； 三是以公众利益为目标。基于上述界定，西方研究认为公众参与是一种能力，需要知识积累和技巧获得，否则就会成为多数人的暴政、民粹主义。培育公众参与的能力同时也是社区领袖关心的问题，艾梅尔[2]的研究指出，从 19 世纪开始，对成年公民参与的培育就已经以演讲讨论、户外集会、新移民社区参与项目等形式开展。
到了 21 世纪，美国社会的组织化程度极高，培育公众参与能力的重心下移到了青少年及以往社会影响力较小的弱势群体。公众参与行为的长期缺位，使得大量国内研究仍从自上而下的视角解释公共空间的成长，如程琥[3],丰海英和丰存斌[4]
,董文媛[5]等学者的研究。他们的研究集中于公众参与的制度环境建设，或从行政管理的立场出发，研究如何规范公众参与，而鲜有从微观角度关注公众参与的本质属性和对组织行为之影响的成果。对公众参与的个案研究集中于社会影响较大的突发事件和政策危机处理，如黄小勇[6],周薇[7],陈发桂[8]等学者的研究。对危机和冲突的集中研究，不仅忽略了公众参与的丰富内涵，也造成公众参与和行政管理天然对立的假象。公众参与作为自下而上的社会发育创造出的新的社会活动空间，在中国是一个新生事物，迫切需要从微观角度认知公众参与的水平、动力和影响。本研究即是从微观角度分析在没有利益冲突和危机的环境下，常态化的公众参与对社会组织行为的影响。通过对集思公益 176 个公益项目的社会组织行为的比较研究，补充国内学术界对公众参与和社会组织关系的微观认识。
本研究中的 “公众参与”,是指个人或集体以增进公共利益为目的，有意识地主动参与公共事务的行为。公众参与的目的并不总是与个人利益直接相关，但通过公众参与可以有效化解个人利益与公共利益之间、不同社会成员之间的利益冲突，在帮助政府提高治理效率的同时，避免以公共利益之名损害合理的个人利益。
三、集思公益案例分析和启示
（一） 集思公益计划设计和理念
“集思公益·幸福广东”支持妇女计划由政府和民间基金会共同出资，由广东省妇儿工委具体执行，资助广东省妇女发展相关的项目。与以往公益项目的甄选方式不同，集思公益项目完全由公众投票决定。每个人都可以通过广东省内 IP 登陆项目官网注册，或通过广东省属地的电话投票。单个号码能为多个项目投票，但不能为同一项目重复投票。出资人无权决定捐款的去向，由公众通过投票选择公益项目，入选后，项目接受执行方和公众监督，定期提供进度报告、项目支出状况，通过电子邮件向投票人更新项目情况，出席分享会，与公众、投票人及同业人员分享成果。去专家化和全民动员的评审机制，是精英治理的代议制退让于公众参与的民主实践。
集思公益是国内首次大型的公益动员，具有前所未有的公众知晓率和参与度。从 2012 年下半年起，持续有电视、广播、报纸和互联网宣传，尤其是 10 月份项目启动后，具有较大影响力的地方和全国媒体相继对集思公益作出报道。分布全省的社会组织、各级妇联和项目办的广泛动员，也激发了公众参与的热情。集思公益收到近 400 个组织 1000 份项目申请，项目办剔除部分重复申请和不符合申请基本要求的项目后，共有 779 个项目进入公众投票程序，最终有 69 个组织的88 个项目获得第一期资助。根据执行方公布的数据，在3 月8 日至3 月22 日公开投票期间，共有 22. 5 万广东省内的公众在项目官方网站注册，电话和网络合计投票数超过 513. 8 万票。
（二） 社会组织互联网行为比较分析范围
本研究通过分析社会组织互联网行为，探析公众参与在何种程度上、通过什么机制影响社会组织行为。研究以入选的 88 个项目为实验组 （A 组），同时从 691 个未入选项目中随机抽取 88个作为对比组 （B 组）。在 A、B 组内，分析各类型社会组织在第一阶段投票期和第二阶段执行期中的行为变化。集思公益计划的设计特点决定了互联网是整个计划中的核心要素： 第一，互联网是公众投票的两个途径之一，且门槛低、传播快； 第二，社会组织通过互联网申请项目及公开项目信息； 第三，投票人和公众通过网络和电子邮件监督和跟进项目进展。因此，研究以社会组织互联网行为作为分析要素。
集思公益项目的地域分布集中于珠三角地区，粤东西北等相对落后地区申请和入选项目较少。项目地域分布、公众参与和经济社会发展水平正向关联，这与国外的理论研究认识相符。项目在经济发达、互联网普及、公众参与意识强的区域，以互联网内容测算公众参与和组织行为变化的效度得到了增强。如表 1 所示，珠三角的主要城市占据了申请和入选组织的近 70%.
（三） 公众参与和社会组织行为加速分化
公众参与和社会组织始终相互作用，互为前提。社会组织自身的性质、政府行为和经济发展水平，同时决定公众参与的程度和质量； 反之，公众参与的水平，则会改变社会组织的行为，间接影响政府行政和经济社会发展。因此，本研究从社会组织分类、官方动员、经济发展水平和社会组织行为四个方面讨论公众参与和社会组织行为之间的关系。
1. 社会组织类型决定公众参与程度。参与集思公益的组织类型，远超出西方学术界所讨论的非政府组织范畴，其性质的杂糅充分体现了广东社会组织的发展处在初级阶段，其定义和内涵尚未清晰界定。由于民间机构可用的公共资源十分有限，同时社会各界对公私领域、公益领域和非营利之间的界限模糊，导致民办医院/学校、职业学校、行业协会、学会、商会、事业单位、企业、公益组织、社工机构纷纷参与集思公益竞争。不同组织的内部结构、社会支援网络、人力资源、专业特长有巨大差异，部分组织甚至从未开展公益项目，如民办幼儿园、职业技术学院。
不同社会组织和公众的互动存在巨大差异，直接影响公众参与程度，而具有相似背景的社会组织行为趋同。据此，在前述理论研究的基础上，选择公益性强弱和行政依赖性高低两个标准作为划分社会组织类型的标准，将参与集思公益计划的组织分为以下四类：四类组织以不同路径开展社会动员。a 类官式组织高度依赖于行政动员力量，采取自上而下的社会动员方式，互联网信息公开及公众互动十分有限； c 类民间组织高度注重互联网公众互动和信息公开，依赖志愿者的参与； b 类职业社团的社会动员部分兼有 a、c 两种方式； d 类其他组织则显示出对公益项目运作的陌生，无论是信息公开或公众互动都十分有限。信息公开，是公众参与的基础，几类社会组织的不同动员路径，决定了公众参与程度的差别。
在公众参与选择的过程中，民间组织的公开透明得到认可。集思公益订立周详的信息公开要求和项目管理，让公众能够基于公开信息来甄别公益项目。集思公益投票的结果显示，公益组织在公益领域中的专业性和民间性得到肯定。按四个类型将 A、B 两组组织分类，如图 1 所示，外圈是 A 组组织构成，内圈是 B 组组织构成，b、d 类组织入选比例基本持平，a 类比例明显下降，c 类则成功获得更多公众支持，入选比例最高。
2. 官方动员降低公众参与水平。项目竞争过程中的行政动员和公众参与呈现了此消彼长的关系。依赖官方社会动员力量的组织会忽略信息公开和公众互动，降低公众参与的程度。如图 2,研究统计了 A、B 两组在整个竞争过程中，互联网发布出现过集思公益相关信息的组织比例。民间组织和其他类组织的公众动员行为与常识相符，即互联网动员更积极、信息更公开的组织得到了更多的公众认可，入选率更高； 官式组织和职业社团的入选情况则有悖于常识，这两类组织中互联网动员力大的反而没有入选，A 组中高达 80%和 82%的 a 类和 b 类组织从未在互联网发布任何关于集思公益的信息。表明由于官方行政动员力量的存在，使得这两类组织与公众互动的意愿下降，减少了公众参与的空间。
官式组织的社会动员依赖传统的行政动员力量。以妇联和团委系统的社会动员为例，各城市妇联和团委都积极发动对本市项目的投票。各地妇联组织纷纷下发投票通知，组织公务员和事业单位的妇女委员会投票，开展投票换志愿时、换礼品活动，有的还落实了投票工作责任制。
行政动员与公众参与最大的区别在于，行政动员关注行政辖区内的项目，强调投票给本区项目，极少关注项目质量和内容； 公众参与则需要向公众阐述项目，说服投票者。在各地妇联下发的通知中，仅列举项目投票所必须的项目名称、编码和投票方式，并没有对项目公益性和社会影响进行描述。依赖自上而下的社会动员入选的项目，虽然是公众投票的结果，但这种公众参与对社会组织的影响是浅层次和表面化的。各地妇联团委立足于地区利益的社会动员，也惠及了部分民间组织，因而部分民间组织没有进行互联网宣传，却获得公众投票。
3. 经济社会发展提升公众参与。集思公益项目在广东省内的分布反映了经济社会发展和公众参与正向关联。对 176 个项目的进一步分析显示，在经济社会发展水平较高的城市，公众参与意识强、主动性高、范围大，能在一定程度上淡化自上而下的社会动员，增加入选组织中民间公益组织和社会工作机构的比例。研究统计了政府网页、妇联和团委、以及地方媒体做社会动员的次数，由于相关的宣传频繁且重复，因此，本统计只包括市区级政府网站 （gov. cn）、妇联官方网站/微博以及地方媒体争取公众投票的信息，不包括地方论坛、职能部门的信息，也不包括对计划整体的宣传； 同时将城市参选和入选项目与宣传频数对比，如图 3 所示：图 3 表明，官方和地方媒体宣传，与地方社会组织参与集思公益呈现相同趋势。
但广州、深圳、佛山和东莞在 2012 年广东省城市 GDP 排名前四，其中，排名第四的佛山 GDP 规模是排名第五的中山的 2. 11倍。经济发展也使这四个地区的社会组织发展良好，社会组织参选水平高于其他地区； 同时，政府和地方媒体的宣传却不是最高水平。这说明随着社会组织的发育，民间组织有了一定的自觉性，无需过多的官方动员。广州入选的项目中，官式组织和职业社团只占 18%和 9%,而民间组织比例则高达 55%.深圳 9 个入选的项目 100% 为民间组织。政府和地方媒体动员最多的江门市和珠海市，官式组织和职业社团的参与比例较高，江门 13 个入选组织中，有 7 个官式组织 （54%），3 个职业社团 （23%），远高于这两类组织在 A 组的占比 （分别为 32%和 13%）。
民间组织的比例增加提升了公众参与的整体水平。民间组织的社会动员脱离了行政力量，依靠组织自身的公信力，发动每个参与者沿着个人的社会支持网络延伸。它们通过组织的网络平台向市民、网民、社工、志愿者、服务对象及同行开展宣传。在广州、深圳这些社会组织较为发达的城市，民间组织借助了以往项目所积累的社会支持网络，发动志愿者和服务对象的参与。公众基于对组织的认识，自发参与社会动员和投票，公众参与在这类组织的项目中得到最大体现。
4. 公众参与加速社会组织行为分化。社会组织性质、动员方式、经济社会发展共同决定公众参与的纵深度，公众参与又反过来影响社会组织发展。集思公益项目办对社会组织信息公开的持续要求和监督，使公众参与贯穿于项目投票和运作的全过程，而社会组织的行为也出现明显分化。在投票期内，不同类型组织间的宣传差异大于 A、B 两组，但整体而言绝对数量差距不大（见表 3）。项目执行阶段，公众参与力量开始体现在所有类型的社会组织中。各类社会组织之间的行为差距开始扩大。在项目信息公开上，民间组织通过投入大量时间和人力赢得公众投票，入选后更加活跃和主动，从竞选期间平均 1. 54 条信息激增至 10. 05 条 （见表 4），是各类社会组织中信息公开度最高的一类。同时，民间组织发布的信息质量更高，注重同行交流，重视服务对象的参与和感受。通过项目办有步骤的项目安排和指导，民间组织加强了公益项目管理的透明性，改善了财务管理，也强化了组织内部治理。
官式组织信息发布也比入选前有大幅提升，但在数量上，与民间组织的公开程度有了更大的差距，在信息质量上，官式组织更关注公布上级的工作考察、下级的工作报告，缺乏项目实质信息，公众参与始终局限在有限的信息告知层面上。职业社团虽然存在的时间很长，但影响力却一直很弱。由于只有 9 个组织的 11 个项目入选，数量较少，平均数和合计数统计都具有较大不稳定性。
从组织性质上来看，行业协会、商会、学会属于自益性组织，致力于推动本行业的发展，提升会员的共同利益，但由于该类组织传统上以政府职能部门发起为主，甚至兼有一定的行政管理职能，导致社会组织目标和行为的模糊。2012 年，广东放开行业协会、商会登记后，这类组织开始发生分化。在集思公益计划中，有的组织偏向官式组织行为模式，发动公众参与滞后，依赖于传统行政动员力量； 有的组织则更具开放性和进取性，在发动公众参与方面更加主动性。9 个组织的行为变化预示着，在公众参与的环境下，这类组织分化加速，部分组织的专业性和民间性将会增加。
B 组的其他组织囊括了各种不具备公益性的社会机构，通过公众参与投票，民办医疗机构、幼儿园、企事业单位基本完全被淘汰。进入 A 组的其他组织为少数非营利培训机构。入选后信息公开条数的增加源于 7 个组织之中的 2 个，其余组织出现集思公益相关信息的次数仍为 0.由于这类组织对公益项目运作的陌生，基本不具备运作公益项目的能力，通过信息公开，和其他组织有了明显差距。可预见，在公众参与平台下未来这类组织在公益项目中的比例将进一步萎缩。
集思公益是以促进妇女发展，倡导性别平等为核心的公益项目，社会组织对性别问题的讨论是项目质量的重要指标。在公众参与的环境下，职业社团和民间组织在参与集思公益后，表现出更多对公益项目本身的投入； 而官式组织和其他组织则更加关注项目带来的公益资源。但是在社会组织官方网站和微博中出现关于妇女和女性问题的探讨的，在投票期，官式组织和其他类组织分别只有 26%和 29%讨论过性别话题，而民间组织和职业社团的比例分别为 62% 和 46%.公众参与提升了社会组织和项目的曝光率，也增加了社会组织对妇女权益和福利的关注，尤其对入选组织，相当一部分社会组织增加了对妇女问题的关注和讨论。如表 5 所示，A组整体有 34%的社会组织对女性话题的讨论有所增加，远高于 B 组的 8%.
四、公众参与影响未来社会组织行为分化
通过对集思公益 176 个项目在竞争和项目运作过程中的行为分析发现，由于集思公益的设计和管理模式要求，公众参与对于何种类型的社会组织入选及社会组织行为均产生了影响。此外，公众参与还受官方社会动员和经济社会发展水平的影响，行政动员越淡化，经济社会越进步，公众参与的空间就越大，水平就越高。
在集思公益竞争和运作过程中，民间组织更主动地公开、透明运作项目，并在全过程中与公众、组织方和同行有更多的互动，公益项目吸纳了更多公众的观点和态度。公众参与增强了民间组织的社会性和公益性； 而更开放的民间组织则为公众参与提供了更广阔的平台。官式组织仍在很大程度上沿用行政动员力。此种动员能在短期内发动公众投票，却没有实现真正的公众参与。
投票选择出的项目仍延续向上负责的管理模式，公益性和民间性都受到限制。这类项目从社会动员到项目管理都没有充分的公众互动和信息公开。职业社团在公众参与过程中开始了对自身角色和社会定位的探索。在研究中，这类组织数量较少，平均数包含了极大的不稳定性，对每个组织数据深入分析，发现这类组织数据的不稳定源于部分组织开始学习在民间寻找资源，学习公开、透明运作，而部分组织则完全没有。随着行业协会登记的放开，公众参与程度的不断提升，这类社会组织的社会定位和构成都会发生重大变化。其他组织整体参与数量少，数据同样存在不稳定性。从这类组织本身的性质出发，它们本来公益性十分有限，在整个竞争过程中，无论是项目宣传、管理和公众动员，都显示出不适应，入选比例也很小。可以预见，公众参与增强了全社会对社会组织的社会定位和角色的认识。未来这类组织在类似公益活动中的比例将会越来越低。
集思公益提倡的去专家化和公众参与，也培育了大众的公民精神和公众参与能力。在第一次大规模的公众参与公益项目中，出现了不同性质的组织共同竞争公益资源的情况，通过投票，公众筛选剔除了一大批没有公益性的企业、自益性行业协会商会，使得部分有公信力、投入较大的民间公益组织和社工机构通过公开竞争赢得超过体制内动员力的票数。这部分组织的增加，也反过来为公众参与提供了更广阔的平台参与公共生活。随着这类公益项目的拓展，参与的普通市民增加，民间公益组织的社会公信力增强，获取公众支持的成本下降，将会改变社会组织整体的运作模式，增强社会性和公益性。
