从目前的社会发展形势来看，我国老龄化社会发展速度加快，老年人口养老问题逐步成为社会关注的焦点。基于城乡二元社会结构的分化，农村的经济、社会、文化发展水平落后于城市，因此农村老年人口的养老问题得到了社会的广泛关注。“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”是新农保的基本原则，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的缴费模式是新农保和老农保的主要区别。自 2009 年国家开展新农保试点工作以来，新型农村养老保险制度在全国取得了较为显着的成效。但是，由于农村经济发展水平的落后和在政策落实中遇到的问题，使得新农保亟需在实践中得到完善和发展。因此研究新农保实施过程中的问题，并探讨解决问题的路径显得尤为重要，更有重要的现实意义。
1 新农保政策的实施现状
1． 1 新老农保制度并轨现状 新型农村养老保险制度的试点工作从 2009 年实施以来，基本实现了制度的全覆盖。与其相对应的老农保是指 1992 年开展的农村社会养老保险制度。目前一些地区基本实现了新老农保并轨的顺利过渡，但是还有不少地方因为种种问题的存在，两者尚未实现并轨。一些地区开展了新老农保的并轨实践，大致为核对参保人员信息、合并基金、计发养老金待遇等，其中最艰难的部分是基金并轨及待遇计发。从目前的并轨实践来看，分为 60 周岁以上的已领取养老金的人员并轨和未达到领取养老金年龄的人员并轨。对于 60 周岁以上的已领取养老金的人员并轨办法相对简单，采取“待遇叠加、账户合并”的做法，即参保农民在继续领取养老金的同时，直接加发新农保的基础养老金，个人不再补缴养老保险费。对于未达到领取养老金年龄的人员，不同地区有不同的办法，如新疆、贵阳、湖南等地实行先退保后参保，并按新农保的缴费标准继续缴费;北京、上海、山东、浙江等地实行直接接管，直接将老农保并入新农保中，分为合并缴费年限、合并账户基金和计发养老金等部分。从并轨的总体现状来看，大部分地区都能顺利平稳地完成新老农保的并轨，而在未完成的地区还存在一些现实问题，需要在实践中进一步探索［1］。
1． 2 新农保实施中基金管理现状 新农保的基金管理大致可分为基金筹集和基金运营两部分。其中在基金筹集方面新农保与老农保相比有显着差别，新农保的基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500元 5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。同时，有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，政府要对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。新农保的基金运营按照目前各地的实践经验，基本上是购买国债和银行存款。而我国银行利率总体上呈降低趋势，所以基金的保值增值存在风险，投资渠道过于单一，难以实现基金的保值增值。
1． 3 新农保实施中农民参保现状 自 2009 年新农保实施以来，大部分农民愿意参加新农保，但是，由于个体和地区的差异，参保意愿与参保行为相违背。现行的新农保制度与农民理想中的养老保险模式之间存在较大差异，并且农民的参保意愿受到个人特征、家庭情况、周围环境的影响。一些家庭收入主要源于务农、劳动能力低、个人文化水平低的农民参保意愿普遍低于家庭收入较好、有劳动能力且个人文化水平较高的家庭。从客观因素来看，农民是否参保，选择什么缴费档次，这些决策的做出与政策的宣传有关，一些调查显示，在一些宣传力度大，村委会工作人员挨家挨户积极探访的农村里，农民的参保意愿及参保率普遍较高。
2 新农保实施过程中的问题分析
2． 1 缺乏法律手段和社会监督 新农保是我国社会保障法律体系的重要组成部分，对于保障农村老人的“老有所养”具有重要意义。2011 年《社会保险法》的出台，在法律层面上确认了新型农村社会保险法律制度。但是我国农村养老保险法律体系尚不健全，并且现有的新农保制度立法层次不高。新农保政策的实施主要是依据社会保险法以及国务院和各地方政府的新农保实施指导意见和实施方案进行的，并且社会保险法对此的规定过于笼统，仅仅依靠意见和方案，不具备法律效力，新农保的权威性不足。
由于新农保基金管理普遍实行的是县级管理，统筹层次低，所以容易受到地方政府的干涉，基金管理存在风险，因此政府要受到社会和群众的监督。目前，我国对于新农保缺乏健全的监督管理体系，只是笼统地提出加强社会监督，对于具体的监督办法、途径以及如何鼓励监督则没有具体的规定，这样就不利于监督体系的构建，也会使得农民对新农保政策因缺乏安全感而影响参保意愿［2］。
2． 2 基金筹集管道窄，保值增值难 新农保资金筹集主要是由个人缴费、政府补贴和集体补助 3 个部分构成。目前从全国来看，资金的筹集主要是以中央财政补贴为主，当地政府补贴很少，集体补助基本是空白。新农保实施以来，政府对新农保的资金投入还很低，这与我国社会经济发展水平不够高有关。但从目前情况来看，政府对城镇社会保障的财政支出高于农村养老保险的支出，因此在新农保的资金筹集中政府补贴的力度相对薄弱。集体补助主要源于集体积累和乡镇企业利润，农民收入普遍提高的同时集体经济却日趋薄弱。这样继续提高养老金待遇就显得十分困难。
当前新农保基金在统筹层次上以县级为单位，统筹层次低导致基金运营管理的碎片化，存在基金运营风险。并且，基金的运营还是按照“旧农保”的基金管理模式，主要是存入银行或购买国债，不能直接进行其他投资，这限制了基金的活动范围，不利于基金的市场运作。狭窄的基金投资管道使得新农保基金难以实现增值，而政府补贴的标准不断提高，成本越来越高，阻碍了新农保的持续发展［3］。
2． 3 农民参保意愿不稳定，认识存在偏差 新农保强调“自愿性”原则，这是商业保险特征的体现，社会保险应该具有强制性，因此新农保自愿性的特征使它面临着如何长期维持农民参保意愿的难题。受传统观念家庭养老和土地养老根深蒂固的影响，大多数农民只注重眼前利益，忽视长远利益，而新农保实施时间短，收益周期长，再加上政府宣传不到位，农民对新农保的认识容易产生偏差［4］。
农民对新农保的认知和参保意愿还受地区和个体差异的影响，在经济相对落后的中西部地区，参保率普遍较低。家中子女及参保对象受教育程度较低，家庭条件困难的农民参保意愿不强烈。
2． 4 政府宣传不到位，缺乏激励机制 自新农保政策实施以来，政府对于新农保的宣传一直不完善，把新农保的实施重点集中于基金的管理和筹集上，而忽视了政策的宣传。现阶段新农保政策的宣传存在许多问题，政策宣传不到位，宣传渠道单一，缺乏针对性。在个别地区还存在农民不了解新农保政策，对新老农保之间存在的差异更是一知半解。由于还受到地区差异和农民自身问题的影响，政府的宣传不存在针对性，使农民不能切实体会到新农保政策给自己带来的益处。
除政策的宣传外，还缺乏相应的激励机制，在资金筹集上政府补贴不到位，集体补助无法落实。这都会使农民对新农保政策缺乏信心，导致参保率的降低。合理的激励机制是新农保可续发展的关键，要想使农民积极加入新农保，完善的激励机制是影响农民长缴、多缴的重要因素之一。
3 解决路径分析
3． 1 加快立法，完善监督 新农保的持续稳定发展，离不开健全的法律法规的约束。新农保相关法律法规的建立和健全，为新农保顺利执行提供制度保障。全国和各地方的新农保相关的法律法规，为新农保顺利、稳定、持续发展提供良好的环境。同时还要借鉴国外的成功经验，例如德国在 1975 年就针对社会保障专门编纂了《社会法典》，将养老保险制度作为整个法典的第六部分进行规定，在 1993 年后有相继颁布了《农村养老金法》和《农村补充养老保险法》。以上的法律法规促使德国的农村养老保险制度能够不断地适应本国市场经济发展的需要，满足农民养老需求。美国早在 1910 年就通过了《社会养老保险法》，建立了城镇养老保险制度。但保险对象仅限于工人，在 1950 年国会通过修正案的形式，将农民也纳入了养老保险的范围，法律明确规定农民参加养老保险的义务和资金筹集的来源［5］。
因此，借鉴国外先进经验，结合本国实际情况，我国在建立健全新农保相关法律法规和完善监督机制时，应该着重从以下几个方面入手: 首先，必须尽快通过《农村养老保险法》，并在实践中不断补充完善相应的法律法规，使其适应我国的市场经济发展需求。不仅可以使当前的农村养老保险推行有法律依据，而且还可以使已参加了新农保的农民对政策放心。其次，提高社会和群众的监督意识，健全和完善具有激励机制的外部监督体系。最后，政府要积极制定具体的监督办法和监督途径。拓宽监督管道，设立专门的监督部门，发挥网络和媒体的作用，让新农保监督机制的建立落实到实处。
3． 2 加大政府的财政投入 政府财政补贴能够有效地激发农民参加新型农村养老保险的积极性，提高农民的缴费能力和保障水平。因此加大政府的财政补贴力度，对于提高新农保的覆盖率有着积极的作用。
要想提高政府的财政补贴力度，首先要设计合理的补贴方式。目前，政府财政补贴的方式主要有 2 种:
一是定额补贴即政府对选择不同缴费标准的参保人统一给予相同标准的补贴。二是浮动补贴即对选择不同缴费标准的参保人给予不同的缴费补贴。基于 2 种补贴方式的特点，政府可以选择在不同的发展时期采用不同的补贴方法组合模式。其次，中央和地方政府要承担国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。中央政府应把农村养老保险列入财政预算支出，财政支出要向中西部落后地区倾斜，加大对这些地区的扶持力度。地方政府要依据各自地区的经济发展水平制定不同的财政支出标准，借鉴新农合的补贴标准，结合新农保的实际情况制定相应的补贴标准。
3． 3 拓宽基金运营管道 政府的财政补贴力度大小还取决于基金的运营好坏，目前我国新农保基金运营存在保值增值难的问题，基金的运营依旧按照“旧农保”基金管理的模式。应借鉴国外社保基金运营模式和我国社保基金投资运营的实践，转变目前政府运营模式，引入市场竞争机制，在保证基金安全的前提下，拓宽投资渠道，实现市场化运营。在统筹层次上实行中央集中管理，并且建立独立的农保基金运营管理机构。
在放宽投资渠道的同时，政府要加强新农保基金投资的政策引导，引导基金投入流动性好的货币工具和固定收益类工具。在基金投资渠道上要选择一些风险小、收益高、有稳定回报的大型基础设施建设项目，如公路、电站、桥梁、码头等基础设施项目。也可借鉴国外的普遍做法，进入资本市场通过市场化管理实现保值增值［5］。
3． 4 加大政府宣传力度，建立合理的激励机制 笔者认为政府要加强对新农保的宣传力度则需从以下 3 个方面入手:
首先，打破固有的传统养老思维模式。我国农民千百年来受封建文化的影响，养儿防老和土地养老的思想根深蒂固，因此，政府的宣传工作首先要从农民的思想和认识着手，让农民摆脱旧的思维模式，接受新的先进的政策方针，从意识里打破对新农保政策的芥蒂。
其次，现有的宣传方式仅限于宣传册、板报和墙体标语，这使得农民不能从多元化的管道了解新农保。
因此政府的宣传方式要注重多样化，利用电视台和广播开辟专栏，还可以利用网络进行宣传。
最后，政府的宣传要从农民的切身利益出发，针对不同家庭条件和不同年龄的参保对象，给出不同的缴费建议，并帮助农民算清不同缴费档次的具体收益，让农民依据自身的情况选择最合适自己的缴费档次。
合理的激励机制是新农保可持续发展的重要保障，政策的优惠和扶持是政府应该重视的。例如，新疆呼图壁县对已参加农村社会养老保险的农民在生产生活等方面需要资金时可用自己或借用他人社会养老保险缴费证明作为抵押，依据简易的程序到指定银行办理委托贷款，这是以政策优惠农民的典型事例。除了政策方面的激励，政府还可以通过从补贴和缴费的改革中激励农民长缴、多缴［6］。
参考文献:
［1］李红岚． 新老农保制度并轨办法探讨［J］． 中国社会保障，2012( 11) : 48 － 49．
［2］夏艳玲． 城乡社会养老保险一体化研究: 以广西为例［J］． 经济研究参考，2013( 47) : 32 －35．
［3］刘波，邝光裕． 新农保政策运行过程中存在的问题分析［J］．经济研究导刊，2012( 12) : 71 －72．
［4］方昌勤． 关于新农保实施的困境与思考［J］． 现代商业，2012( 6) : 174 －175．
［5］罗榆程． 农村养老保险立法研究［D］． 重庆: 西南交通大学，2008．
［6］张玉华． 新农保可持续发展的激励机制研究［J］． 湖北工业大学学报，2013( 6) :59 －66．
［7］李伟． 新型农村社会养老保险的制度缺陷与对策［J］． 湖北农业科学，2011( 4) : 860 －864．
