随着西藏跨越式发展的进一步推进，民生成了最大的政治。而民生政治最大的使命之一就是让西藏自治区的老、弱、病、残、穷等不为自己的生计发愁。社保基金作为社会保障制度的重要组成，在社会保障体系中占有重要作用。长期以来，在西藏自治区党委、政府的高度重视以及中央财政的大力支持下，各级财政和人社部门的共同努力下，西藏社保基金制度从无到有，经过多年发展和完善，至今已发展成为具备较高保障水平、覆盖面较广的西藏社会保险体系。然而，在现实运行过程中，社保基金运行存在诸多问题，影响了社保基金作为社会稳定的减压阀和减震器作用。研究现有基金运行模式存在的主要问题，进一步规范和完善社保基金管理工作，对于西藏社会稳定事业的发展具有重要现实意义。
一、西藏地区社会保险基金运作流程
（一）西藏地区社会保险基金征缴流程
各地（市）、县（区）经办机构、财政部门基金的个人缴费部分和机关事业单位承担部分征缴流程如图１：
个人缴费部分和由企业承担的单位缴费部分，由单位缴至经办机构收入户，再由经办机构上缴至地（市）财政专户。
机关事业单位承担的单位缴费部分，均在年初预算安排，不下拨到单位，由地（市）财政按季度直接划转到地（市）财政专户。
负责社保基金征缴的县级财政、社保机构在征缴时间、流程上没有统一规定。由于县级财政部门未开设社保基金财政专户，县级的参保单位均将个人缴费部分和由企业承担的单位缴费部分缴至县级经办机构收入户；由财政承担的单位缴费部分由县级财政直接拨付到县级经办机构收入户；收入户基金统一再由县级经办机构上缴至地（市）财政专户。
（二）西藏地区社会保险基金支付流程
自治区经办机构按照年度支出计划分不同险种按月向自治区财政申请各项社会保险待遇支出经费，自治区财政下拨基金分两种情况，如图２：一是将城镇居民。
社会养老保险和新型农村社会养老保险两个险种的基金，从自治区财政专户下拨到各地（市）财政专户，再由地（市）财政专户下拨到各级经办机构；二是企业职工基本养老、城镇职工基本医疗、城镇居民医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险六个险种的基金由自治区财政专户拨付到自治区经办机构支出户，再由自治区经办机构拨付到各级经办机构。
二、存在的问题及困难
（一）基金征缴和支付流程的不统一
１．征缴时效的问题
《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第２５９号）明文规定：缴费单位必须按月向社保经办机构申报应缴纳的社会保险费［１］。《社会保险基金财务制度》（财社字［１９９９］６０号）明确规定：收入户月末无余额，即收入按月上缴财政专户［２］。西藏地区社会保险费未严格遵守国家和自治区按月征收、按 月 上 缴 的 规 定 执 行，各 地（市）级和县（区）级存在有按季度的、或不定期的、或一年上缴一次，收缴、上缴在时间上存在随意性，不能真实、及时反映基金收缴情况，影响基金收缴的序时进度，不利于待遇的发放，也不利于基金的保值增值。
２．机关事业单位的单位缴费流程问题
机关事业单位参加社会保险的单位缴费部分（除合同制工人参加企业职工基本养老保险外），均由财政在年初预算安排，不下拨到单位，年底由财政一次性划拨到自治区财政专户，虽然方便了财政的拨付方式，但因减少了征缴规定的流程，造成了较多问题：一是不利于准确反映基金运行的真实情况、不利于基金会计核算，造成基金收入在财政划转前较少，划转后猛增的现象；二是不利于编报基金报表，影响基金序时进度；三是造成经办机构统计工作量的倍增，经办机构既要从参保单位收集数据，又要从财政收集数据；四是既不符合国家基金相关政策“按时足额缴费”的规定［３］，也不符合自治区相关政策的规定，如《关于各地（市）财政城镇职工基本医疗保险基金归集上划等事项的通知》（藏人社厅［２０１０］６７号）中明确了“自２０１１年１月１日起机关事业单位各项社会保险费的单位缴纳部分，由单位按月核定缴纳，不再实行原来的由财政年底一次性转入相关的财政专户”的规定。因此，各经办机构意见较大，希望恢复到由单位缴纳社会保险费，含单位缴费部分。
３．支付流程问题
目前西藏地区社会保险八大险种全部实现了自治区统筹，各险种待遇支付计划均由自治区经办机构统一向自治区财政厅申请，自治区财政厅在拨付基金时，支付流程不统一，分两种方式进行：一是将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险两项险种基金，从自治区财政专户下拨到各地（市）财政专户，再由地（市）财政专户下拨到各经办机构。因直接拨付到地（市）财政，自治区经办机构不能及时了解地（市）基金支付情况，但地（市）财政能及时将包括地（市）配套的基金及时落实到各经办机构；二是企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险六项险种由自治区财政专户拨付到自治区经办机构支出户，再由自治区经办机构拨付到各地经办机构，是按照自治区统筹管理的模式统一进行基金的拨付。
（二）企业基本养老保险问题
１．养老金待遇替代率较低
由于西藏地区地处边远，海拔较高，绝大部分企业无竞争优势，职工缴费年限较短，退休年龄较早，养老金待遇的替代率仅为在职时工资的４０％左右，甚至更低。
现行企业养老保险缴费基数实行的是社平工资２０％，这从某种程度上变相降低了养老保险的待遇。养老金增发项目仅有高原增发部分，远少于部分兄弟省份的增发项目（独生子女增发、高级专业职称增发、获得国家级和省部级科技进步奖和发明奖的增发、国家劳模增发、高海拔增发等），也是影响养老保险待遇的问题之一。
２．退休审批过于集中
藏政发［２００６］３７号的出台，将由原各地（市）退休审批工作统一交由自治区人社厅，造成部分退休人员批复时间过长，有时要等到半年才能收到退休通知，降低了退休审批时效，不能及时办理退休手续，也无形中增加了地（市）、县（区）参保单位的工作量和单位经费支出，给各地（市）经办机构带来了工作上的不便。
（三）医疗保险的问题
１．医疗保险转诊转院报销问题
因受西藏地区自身医疗条件的限制，西藏地区干部职工和城镇居民因病需转诊转院到内地治疗，或在休假期间、出差期间需在内地医院治疗情况较多。据了解，在内地 医 院 住 院 人 次 略 占 区 内 外 全 部 住 院 人 次 的１５％。除成办医院住院治疗可以即时办理结算外，其他内地医院住院报销，均采取由本人提供住院医院的各类原始票据，交由自治区医保局、地（市）医保局进行手工审核后报销。实行手工审核报销存在诸多弊端：一是增大了医保审核工作量，医疗报销周期较长，尤其是县级参保人员，由于县级医保局无审核报销权限，医疗报销票据需向地（区）医保局报送，报销周期长至１个季度或半年之久，对经济困难的群众造成了较大的经济压力；二是因受人员、专业的限制，存在骗取医疗保险待遇问题，自治区医保局、地（市）医保局均反映，在审核报销的过程中，已发现了部分假票据现象，仅山南地区在２２０份票据中发现了５份假票据。
２．城镇职工医疗保险个人账户存在的问题
２００９年西藏地区实现了城镇职工医疗保险自治区统筹，在统筹方案中明确规定了自治区各级医疗保险经办机构在国有商业银行开设医疗保险个人账户资金专户，虽明文规定了个人账户资金由个人缴费和统筹基金划转组成，但因未明确个人账户专户资金是从收入户中划拨、还是从支出户划拨、或是从财政专户划拨均无明确操作方式，目前各地（市）虽然按要求开设了医疗保险个人账户资金专户，但是由于操作层面的不统一，有的地区将个人缴费部分和单位缴费一并上缴到自治区财政专户，有的地区在支出户中未理清个人账户基金部分和统筹基金部分，存在统筹基金挤占了个人账户基金等现象，因而造成林芝地区、山南地区、日喀则地区个人账户资金专户存在９０００多万元的基金缺口，实际总量是不存在问题的。
３．公务员医疗补助结余基金过大
截止到２０１２年底，西藏地区公务员医疗补助基金结余达９２１４４万元，加上职工医疗保险的基金结余，可支付超过４２个月的医疗保险待遇，基金结余过大，不符合国家“以支定收，略有结余”，结余基金应控制在可支付３－１５个月内待遇的范围内的原则性规定。
４．自治区本级未办理城镇居民医疗家庭账户卡
由于受经费限制和城镇居民医疗保险信息建设滞后，自治区本级未办理城镇居民医疗家庭账户卡。一是造成城镇居民门诊看病和在药店买药不方便；二是不利于城镇居民医疗基金的西藏地区统一管理模式。
５．农牧民车祸致伤医疗费用报销问题
部分地区地广人稀，百姓出行、放牧主要依靠摩托车，因而车祸致伤较为普遍。但农牧区医疗管理办法明确规定车祸致伤不予报销，从而导致部分受伤农牧民群众因承担不起而放弃治疗，或因花光积蓄而因病返贫。
６．体检费问题
检费难以起到资金性质应有的作用，机关事业单位体检费业务集中到社保办理，加大了社保机构的工作量。
（四）新农保的问题
１．基层经办力量十分薄弱
西藏地区地广人稀，特别是在牧区或半牧半农区，群众居住十分分散，工作服务半径大，交通不便，新农保经办业务主要由县、乡、村三级经办，而恰恰这三级经办力量在西藏地区十分薄弱，一是人员严重不足，或专职人员缺乏，或１人兼职多个岗位，二是办公设备落后，不能满足正常工作开展的需要；三是信息化建设严重滞后，新农保、城镇居民、寺庙僧尼的参保人员个人信息、参保登记、审核缴费和待遇工作全面启动，系统网络建设滞后，手工操作效率低下。除日喀则地区正在调试新农保信息系统外，其余都是手工操作，工作质量和效率得不到保障。
２．群众参保积极性不高
受限于群众文化素质的差异，政策宣传不到位，户籍管理的不规范等现象，少数单位和部门的居民、农牧民社会保险政策认识不到位，参保积极性不高。个体工商户和私企参保意识低，存在选择性参保、瞒报和漏报现象。
３．待遇发放存在安全隐患
基层金融服务网点严重缺乏，村与村、乡与乡、乡村之间、县乡之间服务范围较大，交通不便等困难，目前多数地方仍采取现金发放新农保待遇，存在待遇落实不及时，待遇发放存在有安全隐患等问题。由于地广人稀、居住分散、交通不便，导致工作服务半径和工作难度较大。
４．极高海拔平均寿命低于正常领取待遇年龄
企业职工基本养老保险基金支出压力逐年加大。随着人口老龄化进程的加快，企业职工养老保险待遇领取人数不断增多，基金支出压力逐年增大，从去年开始，已经出现收不抵支现象。据有关部门统计，海拔在４５００米以上地方人的平均寿命仅达到４７岁，而国家规定的新农保待遇领取年龄：男在６０岁、女在５５岁，这对高海拔地区的农牧民参保积极性受到很大打压，较不符合西藏地区高海拔广大农牧民新农保的客观实际，这也是直接影响高海拔地区农牧民参保积极性的重要因素之一。
（五）其他资金混同基金使用问题
１．存在医保基金和体检费混用现象
目前，西藏地区机关事业单位职工的体检费直接划拨到医保个人账户卡中，因体检费不属于医保基金，存在医保基金和体检费混用现象，既影响了职工医疗基金个人账户支出核算，又增大了在实际支付过程中信息核对的难度，更不符合基金专款专用的要求。
２．代管属财政供养的退休人员工资
自治区本级代管属财政供养范围的跨省安置的机关事业单位退休工人７６８人的工资，财政历年是在企业基本养老保险基金中拨付，违反了社保基金专款专用管理规定。
（六）保值增值问题
１．结余基金管理较分散的问题
截止到２０１２年底，西藏地区八大社会保险基金累计结余６１．８９亿元，西藏地区财政专户基金存量５５．３４亿元，自治区本级财政专户基金存量４９．０２亿元，还有部分留存在收入户和支出户中。
２．结余基金未实现保值增值
西藏地区结余基金基本上是以活期存款形态存入银行（仅山南 地 区２０１０年５月 用 失 业 保 险 基 金 结 余１０００万元购买了三年期国债），２０１２年基金收益率仅在０．５％，既低于财政部对基金收益率最低２．８５％的要求，又低于通胀率的４％，更低于中国基金理事会年均收益率的８．４％，使西藏地区基金严重“缩水”，既不利于基金的安全，更谈不上保值增值，西藏地区社会保险基金保值增值工作严重滞后。
（七）信息化建设问题
１．西藏地区社会保险信息化建设严重滞后
各地区、各险种各自为政，发展极不平衡。有的开发了信息系统，按系统进行操作；有的系统较符合政策规定和业务操作流程；有的仅在初级开发阶段，远不能满足基金管理和业务操作需要；有的未开发信息系统的，如，工伤保险、生育保险、新农保（仅日喀则市正在调试新农保系统）、城居保等主要业务靠手工进行操作，影响经办效率的提高。
２．西藏地区未形成规范、统一的信息系统建设
全国早在２００３年起开始启动“金保工程”［５］，即以中央、省、市三级网络为依托，涵盖县、乡等基层机构，是支持社会保险业务经办、基金监督和政策决策等应用的覆盖全国统一的劳动和社会保障电子政务工程，其中涵盖了社会保险信息子系统工程。“金保工程”建设明确了统一规划、统一标准，分步实施、分级负担，网络互联、信息共享等原则。目前西藏地区是全国唯一没有实现“金保工程”的省份，即便是部分险种开发了信息系统，因未按“金保工程”规定的技术标准和统一参数，加上自身信息系统建设的落后，使得西藏地区社会保险基础数据无法与财政部、人社部联网，区内各地区、各险种也无法达到网络互联、信息共享，西藏地区范围内未形成统一、规范的信息系统。信息系统建设的滞后是制约西藏地区社会保险工作效率和规范管理最主要的因素之一。
（八）经办力量薄弱、人少事多矛盾问题突出
１．基层经办力量十分薄弱
随着西藏地区社会保险的全覆盖，工作力度不断加大，社会保险经办机构力量与不断增加的工作量之间的矛盾日趋突出，尤其是新型农村养老保险和城镇居民养老保险基层的经办力量十分薄弱，存在１人承担多项社。保工作，或由从事其他工作的人员兼职社保工作，或社保人员兼担其他事务工作，较严重影响了社保经办工作的质量和效率，也不利于社保基金的安全管理。
２．缺乏熟悉业务和政策的人员
经办工作中缺乏专业人员和熟悉政策人员。尤其在基层留不住人的现象十分普遍，社会保险险种多，经办业务量大，人员少，难以满足经办业务的实际需要。
直接影响工作任务的完成。各地区业务人员十分紧缺，基层更为严重，部分县甚至出现业务人员“断层”现象，一定程度上影响到各地区社会保险的各项工作，主要原因是业务人员培养、培训工作没有及时跟进。通过公招、调动等方式频频流走了了大量的人员；缺乏必要的激励机制，落后的工作环境和恶劣的自然环境等都是留不住人员的因素之一。专业会计人员非常稀少，业务水平仍停留在较低水准。
３．现代技术手段落后
未实现会计电算化、社保业务系统化，存在账务处理不规范、经办能力不强，工作效率不高等普遍问题，难以在短时期解决。
三、相关对策与建议
（一）进一步加强社会保险基金预算执行管理
１．建立预算执行责任制。切实做到责任到岗，任务到人。探索建立社会保险基金预算绩效考评和奖惩制度，激励各相关部门重视社会保险基金预算执行工作。
２．进一步完善各部门之间沟通协作机制，主动加强与经办机构的沟通协调，形成强大的社会保险基金预算执行管理合力，共同促进各地区社会保险基金预算序时执行。
３．继续实施好社会保险基金预算执行报告制度，定时分析和查找预算执行过程中存在的问题，并加以整改。
４．抓好业务人员培训和培养工作，充分发挥现有业务人员的“传、帮、带”作用，提升业务人员政策执行能力和业务水平，切实扭转各地区业务人员紧缺的现象。
（二）进一步加强社会保险基金账户监管力度
建立社会保险基金预算编制责任追究制度，进一步提高社会保险基金预算编制的准确性和严肃性；建立健全社会保险基金财政专户管理制度，加强社会保险基金收支管理，做到专款专用避免混同使用情况的发生；加强社会保险基金待遇落实情况监督检查力度，确保社会保险基金待遇严格按照政策标准落实；进一步提高社会保险基金财政专户核算水平，加强社会保险基金纳入财政大平台信息系统后的各项工作。
（三）加强社保基金运行效率和安全监管
逐步推进“金保工程”建设工作，探索建立基金运行监测分析系统，提高社会保险基金使用效能，促进社会保险业务的管理水平以及服务质量。逐步建立起自治区、地市、县三级信息交换网络，在兼顾信息安全的前提下替代手工作业，利于资源数据库的更新和信息共享。
（四）经办机构配备取得会计从业资格证书的专职财务会计人员
财务会计人员应按照基金财务会计制度的相关规定做好财务管理和会计核算工作，准确反映基金运行情况，监督基金的安全、有效使用。财务会计人员发生变更时，应按照有关规定做好交接工作。适当加强会计岗位人员的专业性和稳定性，避免多岗多责的非专业和流动性导致的较低业务服务水平。
（五）基金按征缴规定进行筹集
基金按国家和自治区有关征缴规定按时、足额地筹集，任何部门、单位和个人不得截留和减免。统筹地区政府应进一步加大扩面、征缴力度，积极组织参保对象按照缴费标准缴纳参保费用。
（六）加大违规处罚力度
用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。
（七）加快实现自治区统筹
推动社保基金统筹级次的提高，解决因地区经济发展不平衡而带来的保障水平不均衡问题，促进公共财政补助均等化。
（八）保值增值
严格执行社会保险基金计息和保值增值规定，各级财政社会保障部门要根据社会保险基金结余情况，在与有关部门协商的基础上，提出可转存定期存款或购买国家债券的基金结余数量和期限的建议；财政国库部门要按照国家规定制定具体转存定期存款、购买国家债券的操作方案，并按规定的程序实施。各地区财政部门不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资。
［参考文献］
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［３］王玮东．参保应按时缴费须足额［Ｊ］．劳动理论与实践，２００２（９）．
［４］张迎红．加强内控建立医保基金财务管理机制［Ｊ］．中国集体经济，２０１０（１）．
［５］文武，吕丽娟．金保工程建设：以“完整、高效、务实”为目标［Ｊ］．中国社会保障，２００４（１１）．
