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【题目】中国现有儿童福利制度构建探析
【引言】我国儿童福利体系优化研究引言
【第一章】儿童和儿童福利
【第二章】我国儿童福利现状梳理
【第三章】当前我国儿童福利方面面临的现实问题
【第四章】我国儿童福利领域问题存在的原因
【第五章】我国儿童福利建设路径选择
【结论/参考文献】中国儿童福利体制发展研究结论与参考文献
四、我国儿童福利领域问题存在的原因
（一）儿童利益尚未真正实现最大化，国家主体责任意识不够
“儿童利益最大化”是儿童福利工作总的指导原则，但是在实际处理儿童问题工作中，这一理念并没有落地生根。长期以来，我们习惯将儿童作为权利的客体，对其施以保护，但是儿童权利的主体地位一直未得到广泛的重视和认可。受千百年来传统文化影响，我国儿童的抚育和监护更多倚重于家庭的作用。在家庭中，儿童不是一个独立的个体，而是拘囿在“家长权”影响下的附属体，家长习惯将儿童作为家庭的私有财产，关于其权利的保护则长期处于被忽视的状态中，儿童的利益是与家庭的利益捆绑在一起的，儿童的利益并未真正实现最大化。纵观我国法律条文，没有关于在家庭中儿童所发挥的作用和应享有权利的规定，虽然《未成年人保护法》和《婚姻法》中规定了父母对未成年子女有抚育、保护、教育等义务，但是儿童作为权利主体在家庭中应享有的权利没有提及，这极容易形成不利于儿童权利保护的家庭环境。
另一方面，儿童利益还没有上升到国家的层面。虽然《未成年人保护法》明确规定了儿童（未成年人）享有的基本权利，但国家、社会在共同承担儿童权利保护责任方面存在不同程度的缺位。在国家层面，关爱儿童的倡导较多，而主体责任体现不强，真正惠及广大儿童的福利政策较少。特别是对于那些处在风险边缘和困境之中的儿童，没有及时履行好国家监护和福利保障职责[23].当家庭监护权发生缺位时，国家和社会所发挥的作用并没有完全显现。由于缺乏明确的责任主体，很多儿童福利领域案件发生后，找不到相应的机构来解决的尴尬不是一次，儿童权益遭到侵害时，没有哪个机构能够主动站出来帮助儿童逃避伤害，提供救助和庇护。很多问题呼吁了一遍又一遍，但是惨痛的案件还是一件又一件的发生着。“儿童利益最大化”如果只停留在一句口号，儿童利益没有真正成为国家的利益，那么我国儿童福利就很难真正建立。
（二）法律体系建设不完善
1. 系统的儿童福利政策体系尚未形成
通过之前对我国儿童制度的梳理，我们可以发现我国儿童福利政策法规虽多，但是独立、统一、系统的儿童福利政策体系尚未形成。儿童福利政策分散、凌乱交叉，甚至在不少领域还是空白的，制度建设漏洞较多，比较突出体现在：一是滞后性。我国儿童福利政策出台具有明显的滞后性，“头痛医头，脚痛医脚”,出现一个问题出台一部政策，惨剧已经酿成，媒体已经关注，政府才会介入，比如校车安全，儿童食品安全，流浪乞讨儿童救助等一系列政策都是儿童侵害事件催生的产物。一些非常严重的儿童事件发生了，我们却找不到相应的法律法规来保护儿童的权利，儿童权益很难得到有效的保护。二是执行效率低。目前，我国还没有一部综合性的法律来统一规范儿童福利发展，一些针对儿童保护的法律，多是一般性条款，原则性话语太多，可操作性不强。行政法规或部门规章作为儿童福利政策体系的主体，执行约束力较弱，很多规定不能得到有效执行。特别是处罚条款，执法部门、执法手段不明确，规范管理的力度和效果并不明显，儿童问题处理和解决只能流于形式。三是“碎片化”.现有的儿童福利制度规范分散不连贯，孤儿的保障政策只是针对孤儿群体，流浪乞讨儿童的救助政策只是针对流浪儿童，需要保障哪一群体出台相应的保障政策，没有统一的法律或者制度将儿童福利应该惠及的儿童群体全面纳入法律保护范围内。
2. 司法力量介入不够，缺乏对儿童侵权案件的处理机制
由于儿童法律制度的不健全，我国没有形成司法介入体制，缺少司法对儿童保护的干预和救助，儿童侵权案件发生后，没有有效的主体介入和受理，特别是儿童虐待案件发生后不能及时纳入司法管辖范围。《未成年人保护法》规定了监护人不履行监护职责或者侵害未成年人权益，经教育不改的，有关人员和单位可以向人民法院申请撤销监护人资格。虐待案件发生后，未成年人不具有能力向法院提请申诉，而“有关单位”的表述使司法介入的责任主体并不明确。一般儿童受虐待后，主要是公安机关介入调查，但是公安部门对这类案件也只能对实施虐待的父母进行批评教育或者行政处罚，只有在虐待造成严重伤害或者死亡的案件，才能作为刑事案件立案。公安机关只是负责刑事案件的处理，却没有法定职责解决受虐儿童安置问题。由于缺乏儿童侵权案件的司法处理机制，儿童侵权案件并不能得到根本有效的预防和解决。
（三）缺乏规范有效的儿童福利行政管理体系
1. 缺乏统一有力的儿童福利管理机构
目前，我国没有专一、独立的儿童福利行政机构，儿童福利管理工作的部门既有民政、公安、教育、卫生等政府组成部门，也有共青团、妇联这类群团组织，这些部门分管各自领域的儿童工作，使我国儿童福利工作呈现一种多头管理的现状。多部门致力于儿童福利工作的发展，一定程度上发挥了部门职能优势，但是多个部门参与儿童福利政策制定和实施，很容易出现政出多门，各自为政的问题。
由于缺乏统一协调规划，部门制定政策也只是局限于部门利益，并不从长远着眼，政策出台后，部门间不配合，执行不连贯，影响了政策的执行效力。目前，我国儿童福利管理的现状就是“儿童的事谁都能管，但谁都管不到位”.分散的管理体系加大了协调的难度，也增加了管理的成本。
民政部门是与儿童福利关系最为紧密的行政管理机构。国家层面，民政部只有两个处室和一个事业单位负责儿童福利有关工作，这部分我们在现状梳理中已经有所涉及，这两个部门一个负责孤儿群体，一个负责流浪未成年人，都只是未成年人的中的一部分。作为儿童福利管理机构层级过低，覆盖保障对象范围过窄。
依靠两个处级单位和一个事业单位很难协调庞杂的儿童福利工作，这与我国儿童福利工作发展趋势是不相适应的。随着儿童福利内容不断丰富，儿童保障群体的不断扩大，我们越来越需要有一个统一完善的管理机构来应对儿童福利领域中的新问题。比如未成年人在家庭中遭受虐待，监护人迫使未成年人乞讨等行为，到底谁来管，谁能管？如果这些问题没有明确的机构来解决，给予持续的关注，那么儿童权利保障也只是一纸空谈，再完善的制度也难以贯彻和实现。机构的完善和制度的发展是相辅相成的。
2. 财政投入不足
“儿童福利”在财政收支科目中编码为“2081001”.2010 年孤儿基本生活保障制度确立后中央财政每年安排专项资金按照东中西月人均 200 元、300 元、400 元标准补助地方孤儿基本生活保障。在此之前，该科目中中央支出几乎是零。
2013 年，儿童福利支出总量已经达到 64.6 亿元。但相对于我国 GDP 总量，国家用于儿童福利的财政投入仍然较低。2013 年儿童福利支出占公共财政总支出比重仅为 0.046%,占 GDP 的比重为 0.011%.与瑞典、丹麦、英国儿童家庭福利支出占 GDP 的比重 3%左右相比，差距非常明显[23].地方财政在“儿童福利”支出上更是捉襟见肘，以河北省为例，除去中央和省级配套资金，河北一半以上县（市）孤儿基本生活保障配套资金不能到位。孤儿基本生活保障作为儿童福利最基础的保障内容尚不能全面的落实，儿童福利其他财政投入保障更无从谈起。
3. 儿童福利信息化建设不完善
2011 年 3 月全国儿童福利信息系统正式上线，对全国孤儿数据实施动态监控，并汇总全国孤儿生活费发放基本情况。儿童福利信息系统启用，是我国儿童福利领域的进步。作为第一个儿童福利网络信息平台，我国儿童数据信息实现了网络化管理，儿童信息采集更加科学和便捷[24].但是儿童福利信息系统更像是一个数据库，是儿童福利管理者便于工作的一个有效手段，不是公开的，信息应用能力并没有充分发挥。儿童福利信息建设绝不单纯只是数据的管理，其内容应该是丰富的、综合的，而且应该实现资源共享利用。在现实中，我们更需要的是有一个儿童福利信息资源共享平台，借助平台一是能为儿童提供积极有益的服务和帮助，二是将儿童发生的问题及时收集反馈，这是一个互动交流的媒介，但是目前我国还没有这样一个平台来实现公众、政府之间的交流和互动，儿童福利信息化建设还不完善。
（四）儿童福利保障体系建设不健全
1. 医疗保障制度不完善
目前，我国还没有建立起针对未成年人的医疗保障制度，新生儿患病几率大，医疗成本高，直接导致弃婴案件频发。目前福利机构接收的弃婴 95%以上患有急重症疾病或残疾。儿童患病或残疾，会给家庭带来巨大的经济负担。在我国，因病致贫的家庭不在少数，当儿童的抚育成为家庭沉重的负担时，父母不得不选择丢弃，放弃对儿童的抚养和监护，国家儿童福利机构承担起儿童的养育责任。儿童医疗成本高主要体现在治疗费用高，一名白血病患儿完全治愈需要三年到五年的时间，治疗费用投入约需 15 万-40 万人民币。肾功能衰竭作为儿童易患重病之一，其治疗费用也高的惊人，仅透析治疗费用一项就高达 6 万至 10 万元，如果换肾，将又是一笔巨额开支[25],一个孩子患病就可能拖垮整个家庭。其次康复护理成本高。患有重度残疾的儿童，比如脑瘫儿童、自闭症儿童其日常康复护理的成本也是一笔不小的开支。家庭负担不了只能把责任转交给国家，而现实中我国儿童福利机构建设基础相对较弱，家庭抚养成本与国家抚养成本相较，儿童安置在家庭更有利于儿童身心发展，同时抚养成本较少。与其在病残儿童遭受遗弃后，政府帮助他们找家，投入巨大行政资本去兜底，不如事先防范，通过给家庭发放福利津贴，加强对病残儿童家庭福利服务的支持，来提高家庭抗风险的能力，让这些孩子能够留在原生家庭中[26].
2. 缺乏对家庭的监督和支持
家庭是儿童成长的港湾，是儿童保护的第一道壁垒。困境儿童问题很大程度上是因为家庭的监护出现了问题。监护的问题概括起来包括：监护缺失，法律上认定儿童失去了父母的监护，比如离世，失踪；监护失能，父母丧失了对儿童的监护能力，无能力继续履行监护职责，比如父母服刑，吸毒，重病重残；监护缺位，是父母不主动承担监护责任，将儿童甩给亲友，不管不问；监护侵权，监护人对儿童实施虐待或遗弃[27].应该说监护问题成为了儿童福利的核心问题，但是国家对于家庭的监督和支持却是缺位的，我国没有建立起系统完善的监督支持体系。
监督和支持是两大体系。我们先来谈家庭监督的问题。虽然《民法通则》、《未成年人保护法》等法律法规明确了监护人的职责，但却没有明确对监护人实施监督的主体，监护出现问题时，应该如何干预，也没有规定。实际生活中，儿童问题多是出在缺少对监护人的监督上，父母对儿童实施暴力；监护缺失，导致留守儿童遭受侵害；监护人不履行监护职责，疏于对儿童的教育，造成未成年人反复流浪，或对未成年人不良行为放任，导致未成年人违法犯罪；监护人对未成年人财产私自处置滥用，有的剥夺未成年人接受教育的权利。目前，未成年人违法犯罪和受侵害事件越来越受到政府和社会的关注，但是如果不把未成年人保护的关口前移，加强对监护人的监督和规范，未成年人违法犯罪行为和未成年人受伤害案件仍难得到有效的遏制。
对家庭早期干预服务越充分，问题就越容易解决，相应的就能减少政府行政支出成本，有效避免一些惨剧的发生。对监护监督后，发现问题怎么处理，是家庭支持体系需要解决的。目前，我国对家庭的支持和帮助措施非常少，分散在不同的政策规定中，覆盖群体有限，支持的重点主要体现在受教育权和物质补助方面，服务支持注重不够，无法满足家庭多样化的需求。许多家庭在抚养儿童出现问题时，因没有获得及时有效的服务和帮助，促使监护出现的问题进一步恶化，导致家庭惨剧发生。最为典型的是留守儿童问题，留守儿童长期处于监护缺位的状态，但是却没有相应的服务机构承担起对留守儿童的托管服务。除此之外，残疾儿童公益性质康复服务、家庭教育指导、托幼服务、未成年人不良行为矫正服务？？这些服务都是家庭所需要的，但目前这些服务多是民间组织机构在做，不是政府行为，由于缺少统一的政策指导规范和对行业服务的监管，许多服务管理混乱，存在着不同程度的安全隐患，比如“小餐桌”.
家庭在儿童抚育方面的需求不仅是经济上的，还需要儿童抚育指导方面的帮助。但是由于缺少统一针对性的家庭服务制度，这些家庭在试图寻找帮助时，就需要一个部门一个部门的找，这对一个家庭来说也是一个难题。家庭服务应该是一个政府主动行为，在家庭有需求时应该能连贯性的完成一系列的服务衔接，目前，制度建设在这方面是欠缺的。
3. 缺乏及时有效的安置处理措施
目前，儿童的安置措施主要包括福利机构集中养育，临时安置，家庭寄养，收养。儿童安置是儿童福利工作的最终落脚点，但是我国儿童安置措施存在两方面的问题：
（1） 安置场所不健全
就儿童安置场所而言，主要有儿童福利机构和流浪未成年人保护中心，分别是针对弃婴、流浪未成年人以及拐卖被解救儿童。显然，目前的安置机构难以满足其他情况需要被安置儿童的的需求，例如遭受虐待儿童，他们有自身特殊的需求，在遭受侵害时需要一个临时性的庇护救助场所，但在实践中这样的机构并没有建立起来。以至于许多遭受虐待儿童由于找不到一个合适的安置出口，不得不回到施虐家庭中继续生活。
（2） 完善的安置制度体系尚未建立
儿童长期脱离家庭，在福利机构中集中养育，并不利于儿童的成长。所以家庭寄养，最终能够被家庭所收养，是对儿童最好的安置。如何促进儿童回归家庭，选择好家庭，规避儿童二次伤害的风险，就显得尤为重要。目前，我国缺乏系统专业的安置制度体系，对寄养和收养家庭进行筛选、调查评估、培训、服务、津贴以及跟踪等各个环节没有制度来规范，有些环节是缺项的。2012 年开始，民政部在全国各地陆续开展家庭收养评估试点工作，2014 年新修订的《家庭寄养管理办法》提出确定家庭寄养关系的履行程序，在安置制度建设方面，我们已经在进行大胆有益的探索。但是完善的安置体系并未完全的建立起来，家庭评估第三方机构如何确定，后续跟踪、津贴制度这些问题，政策领域并未明确，也没有发展起相关的专业力量开展此项工作。如果没有一套系统、科学、合理化的安置体系，儿童回归家庭难度仍然较大，另一方面儿童安置也将有可能会成为儿童保护的另一个风险。
（五）儿童福利服务水平偏低
1. 公办儿童福利机构建设“短板”突出
1供养孤儿9.4万人，社会散居孤儿45.5万人[7],机构养育孤儿占孤儿总数的17%,多数孤儿主要通过亲属抚育和家庭寄养的方式安置。 2007 年，国家发展改革委和民政部启动“蓝天计划”项目，“十一五”期间基本完成全国地级以上城市儿童福利机构改扩建任务，地市级以上地区儿童福利机构实现全覆盖，但是县级儿童福利机构建设基础薄弱，全国 2800 多个县，只有 64 个县建有儿童福利机构，比例只有 2%[28],福利机构建设发展并不平衡。县级儿童福利机构建设滞后，基层政府在弃婴接收救助上就缺少了“腿”,主动救助力不从心，这直接导致私自收留弃婴行为的发生。
在服务发展方面，福利机构养育儿童残疾率在 95%以上，儿童抚育、康复护理工作十分繁重，但是目前多数福利机构人员编制延续上世纪 90 年代编制标准，机构护理人员只有少数是吃财政饭，多数是聘用制，工资待遇偏低，高素质人才很难引入。由于缺少专业护理人员，一名护理人员要照顾 3-5 名儿童，工作强度大，儿童精细化养育很难实现，对儿童有针对性的康复，特教服务就更无从谈起，儿童福利机构服务水平很难得到提升，人员短缺已经成为制约儿童福利机构发展的主要原因。
2. 社会资源利用率不高，参与度不够
国家是儿童的第一监护人，但不是唯一监护人，儿童抚育和培养同样也是社会的责任。政府是儿童抚育强有力的后盾，但是受我国经济现状制约，政府力量毕竟有限，政府有能力为儿童提供良好的生活条件，但是在对儿童服务帮助上，需要社会工作者或者有针对性专业的社会服务机构来参与和实现。但是现实中，往往是政府有需求，但是没有有效渠道和政策来引入社会组织参与，或者社会组织有参与的积极性，但是政府存有顾虑，不敢大胆的实践。社会资源利用率不高、参与度不够，使儿童福利成为了单一政府行为。通过前面的分析，我国政府在儿童福利工作上很难全面兼顾，面面俱到，一些儿童福利制度的执行和实施更应借助专业的服务机构来完成，比如收养家庭、寄养家庭的评估和后期跟踪服务，残疾儿童康复服务、托幼服务等，这样既能提高服务效率，又能减轻政府的负担。
目前，虽然一些非政府组织已经参与到我国儿童福利事业领域中来，但是我国儿童福利领域社会资源仍相对有限。这些社会资源主要包括社团、民办非企业和基金会等，特别境外组织占有很大比例。目前，政府对社会组织发展是有一定限制的：政府努力将非政府组织的发展限定在政府能够控制的范围，以避免政府不能控制的力量获得合法化得发展，危机中国发展必需的社会安定局面。适度支持与约束，构成了中国非政府组织发展的基本政策环境[29].不得不承认，在社会组织对儿童开展服务过程中，这些顾虑是有必要的，但是我们采取的措施不应该去限制，而是应该来积极规范和引导。在这方面，国家对社会组织的扶植政策偏少，缺乏规范和引导的政策法规，这既不利于社会组织的发展，也在一定程度上制约了社会组织参与儿童福利事业发展的积极性。
另一方面，政府和社会组织之间尚未建立起规范有效的合作机制，社会参与儿童福利的渠道不够多元、不够畅通，一定程度也影响了社会组织在儿童福利领域的参与。目前，国家正在积极推行政府购买公共服务，这为政府和社会组织之间搭建了桥梁，实现了政府和社会组织合作化得第一步，但目前这项政策还并未在儿童福利领域进行实践，儿童福利管理服务方面，政府与社会组织应该如何合作还需要进一步的探索。
