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【题目】武威市农村低保制度健全探析
【第一章】凉州区农村低保体制构建分析导论
【第二章】农村低保制度的相关理论
【第三章】农村最低保障制度的主要内容
【第四章】武威市农村低保政策的现状
【第五章】武威市农村低保制度存在的问题
【第六章】完善农村低保体系的对策和建议
【结语/参考文献】农村地区低保制度优化研究结语与参考文献
第四章 武威市农村低保制度的现状
4.1 武威市凉州区概况
甘肃省武威市凉州区地处甘肃省西北部，武威市中部，平均海拔 1632 米。
截止至 2014 年，凉州区工辖 19 个镇 18 个乡、2 个生态建设指挥部，7 个城区街道办事处，全区总面积 5081 平方千米，有 449 个行政村，聚居着汉、回、藏、满等 25 个民族，总人口 101.82 万人，其中农业人口 80.26 万，占全区总人口数的 78.82%,是一个典型的农业县区，在武威市具有代表性。
“三农”工作一直是该区政府的重中之中。但凉州区财政收入是属于典型的“保吃饭、保运转”财政。这些年农村重点工作是落实“设施农牧业+特色林果业”主体发展模式，虽说这几年农村有所发展，农民的收入有所增加，但是基于农村人口基数大，帮助农村困难人口脱贫和保障他们的生活依然是民生工作的重点，因此农村低保制度依然是政府解决民生问题的重要措施。2007 年凉州区人民政府下发了《凉州区农村居民最低生活保障实施细则》凉政办发〔2007〕68号文件，标志着凉州区正式建立了农村最低生活保障制度，经过 8 年的发展，截止 2015 年 5 月，凉州区共有 25170 户 57485 人享受农村低保救助，救助范围和资金投入力度都是农村五保救助和临时救助无法比拟的，是凉州区农村社会救助制度的核心和基石。
4.2 调查方法
4.2.1 资料收集法
通过走访凉州区民政局，获取从 2007 年至 2014 年凉州区民政局的农村低保救助数据资料，主要包括低保人数，救助类别，资金来源，分类施保情况等详细的数据，然后进行归纳总结和统计学分析。
4.2.2 实地调研法
实地调研法主要是实地走访调研凉州区部分乡镇和行政村，对当地的农村低保制度实施情况进行摸底调查，通过对乡镇、村干部和不同类型农村低保救助对象的走访，通过访谈、发放调查问卷等方式对凉州区低保制度的主要内容和现状及存在的问题进行调查研究。在这次调查中，主要在凉州区黄羊镇、高坝镇，松树乡、洪祥镇四个乡镇的部分村发放了 100 份关于农村低保现状的调查问卷，其中回收问卷 92 份。
4.3 凉州区农村低保制度现状分析
4.3.1 保障对象
4.3.1.1 保障对象以弱势群体为主
目前，凉州区农村低保保障对象主要面向农村生活困难的弱势群体，主要根据低保对象的家庭经济状况，户主的健康程度和年龄及劳动能力等情况对保障对象分四类进行救助。
一类保障对象：家庭中有成员患重大疾病，导致经济特别贫困的家庭；家庭成员中没有劳动力或主要劳动力成员因重度残疾导致生活极度困难的家庭；家庭成员发生以外事故或者其他变故，导致家庭收入特别困难的单亲家庭。
二类保障对象：生活困难的单亲家庭、二女户、独生子女户；因家庭成员生病或者上大学等原因造成家庭负担过大，不能保证基本生活水平的家庭；家庭成员中有残疾人、病人等原因造成家庭收入困难的家庭。
三类保障对象：家庭成员中因病残等因素造成家庭经济困难，在短时间内无法缓解贫困状态，且在当地属于明显贫困的家庭。
四类保障对象：家庭中虽然有劳动力，但该家庭出现了一些阶段性、临时性的生活困难，致使在短时间内无法维持基本生活水平的困难家庭。
同时，家庭财产状况不符合保障条件的农村居民不得纳入保障范围，主要是以下 13 类不得纳入低保保障范围：
1.家庭拥有小轿车及其它经营性车辆的；家庭成员有工商登记、坐店经营者；同一家庭拥有两套以上商品住房的。2.家庭成员好吃懒做，有劳动能力在校学生除外，但是却不愿意自食其力而导致家庭经济困难的。3.依法具有赡养人，且赡养人有能力履行赡养义务，但未履行赡养义务，为了享受低保而分户居住的老年人。4.家庭隐形收入无法被核实，但其家庭成员生活水平明显高于低保标准的家庭。5.因违法犯罪正在服刑人员；有吸毒行为者或参与“法轮功”等非法组织的人员。6.不在当地居住超过一年的特殊原因除外。7.不如实报告家庭收入和财产状况的。8.无户籍登记或非家庭成员挂户登记的对象。9.村干部及其直系亲属父母、配偶、子女。10.直系亲属父母、配偶、子女中有公职人员的。11.农村五保对象及已享受生活补助的孤儿。12.申请人及家庭成员拒绝或者不配合工作人员调查核实有关情况的。13.经区民政局认定的其他不符合低保条件的。
下图是凉州区农村低保保障对象中 2010 年至 2014 年各群体的统计图（图4-1），从图可以看出弱势群体占比基本保持稳定。
图 4-2 是以 2014 年 12 月份中各类保障群体的比例图，从图中（图 4-2）的统计数据可以看出，保障对象中老人和妇女的比例已达 50%,残疾人和儿童分别为 17%,其他人员占 16%.从整体分析，弱势群体在救助对象中占比已达 84%,符合低保政策的要求。
4.3.1.1 保障人数经历了从少到多，再到动态平衡的发展过程
凉州区低保保障对象从 2007 年开始建立以来随着经济的发展保障对象规模也经历了从少到多逐步扩大的变化。下表是凉州区低保 2007 年至 2014 年农村低保对象各指标和总救助对象统计表（表 4-1），表中数据均是各年份 12 月份救助人数数据，资料来源于凉州区民政局低保股。
从表 4-1 的统计数据可以得出凉州区农村低保救助人数经历了一个从少到多，再到动态平衡的发展过程，在这个发展过程中 07 年至 08 年是起步阶段，救助人数只有九千多人，且只有一、二类两个救助档次。2009 年开始经历了质的飞跃人数从原来的九千多人一下子发展到了四万多人，且 2007 年到 2009 年这三年之中凉州区农村低保制度处于发展阶段，只有一、二类两个救助档次，此后2010 年开始增加了三、四类两个救助档次，救助名额也发展到了五万七千多人，此后的救助人数保持了一个动态平衡，再无大的变化。
综合表 4-1 的统计数据，可以对其中各类别救助人数在总救助人数中的大致占比：其中一类约占 12%,二类约占 38%,三类约占 26%,四类约占 24%.可见二类低保救助指标是最多的，一类最少，三、四类基本持平。
4.3.2 保障标准逐年提高
保障标准是低保制度的重要内容之一，凉州区农村低保制度的救助标准也经历了一个逐步提高的发展过程，下表是 2007 年至 2014 年各类别月人均救助金额统计表（表 4-2）。
从表 4-2 的统计数据可以清晰的分析出救助标准是经历了一个从低到高的发展过程。其中 2007 年到 2009 年这三年之中救助标准相对较低，07 年 一、二类月人均救助金额分别是 25 元/月和 20 元/月，年人均救助金额分别为 300 元/年和 240 元/年；08 年和 09 年月人均救助金额分别是 55 元/月和 50 元/月，年人均救助金额分别为 660 元和 600 元。可见在 2009 年以前一、二类救助金额差距每年只有 60 元。从 2010 年开始救助标准处于明显提升阶段，2014 年一、二救助标准已达到年人均 2460 元和 1920 元。其中一、二类救助标准的提高比较明显，基本上是每年按 15%的标准在增长，差距也逐步拉大。三类救助标准的增长则相对缓慢，四类救助标准在 2012 年之后就再无增长。这主要是因为一、二类保障标准是由省政府指导确定的，三、四类保障标准由区政府确定。
从各类救助标准的提升力度上可以看出保障标准的发展趋势是一、二类救助标准将会逐年提高，且提高速度会随省、市、区三地经济发展逐年加快；三类救助标准也会逐年提高，但增幅较小；四类救助标准有可能会在以后的发展中逐步被取消。
4.3.3 资金来源和管理
4.3.3.1 低保资金来源主要依靠省财政拨款
低保资金是低保工作的重中之重，没有稳定的低保救助资金来源则低保工作无从谈起。凉州区农村低保资金的来源主要是有三部分组成，分别是省财政列支、市财政列支、区财政列支。这三部分资金组成了低保资金的稳定来源，其中省级财下拨资金是凉州区农村低保资金的主要来源。下图是 2010 年至 2014 年五年的农村低保资金各级财政拨款图。
从图 4-3 可以清楚的得出省财政是凉州区农村低保资金的主要提供者，占比基本上稳定在 92%左右，且呈现出逐年递增的趋势。
4.3.3.2 低保资金的管理更加规范
目前，凉州区农村最低生活保障金采取专户管理、专账核算、专款专用的管理模式。低保资金实行按月发放，资金由民政局每月根据保障人数和标准向财政局提供资金数额，财政局通过财政社保专户将低保资金拨入惠农专户，在每个月10 日前，由各乡镇人民政府通过“一折统”形式通过当地信用社进行发放。区审计局和监察局等职能部门负责对全区农村低保资金的使用和发放情况进行监督检查。下图是 2007 年至 2014 年凉州区农村低保资金支出统计图（图 4-4）。
从图 4-4 可以看出，凉州区农村低保资金的支出总体是逐年增加的趋势，其拐点发生在 2009 年，这是因为 2009 年凉州区农村低保对象比 08 年有了急剧增加，从原来 9 千多人一下子增加到了 4 万多人。从总体的走势看，也印证了凉州区农村低保标准每年都会有所提高，可以预测，在总体保障人数不变的情况下，以后农村低保标准也会逐年提高。
4.3.4 申请审批程序规范完善
低保对象的确定是低保工作的核心环节。目前凉州区农村低保对象申请审批程序主要依据《甘肃省农村居民最低生活保障办法》甘肃省政府令 第 98 号中三榜公示的规定进行，申请审批程序规范完善。下图是凉州区农村低保申请审批流程图（图 4-5）。
4.3.5 动态管理基本到位
动态管理是低保工作保证公平正义的基础性工作。凉州区农村低保的动态管理是依据《甘肃省农村居民最低生活保障办法》中的相关规定进行管理。乡镇人民政府要根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行定期复核，并根据复核情况及时报请区民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。同时规定低保对象要把自己的家庭财政状况和收入变化定期向当地乡镇人民政府报告。乡镇人民政府对低保对象采取定期核查的工作方法，其中：一类低保对象每年核查一次；二类低保对象每半年核查一次；三、四类低保对象每季度核查一次。
4.3.6 工作制度建立健全
为进一步规范凉州区低保工作的有序开展，解决在农村低保工作中出现的一些不合理现象，2013 年凉州区人民政府发出了《凉州区农村低保清理和规范工作实施方案的通知》凉政办发〔2013〕235 号，在这个文件中明确了农村低保工作的基本原则：一是坚持“四个优先”原则，即家庭主要成员重度残疾和因各种灾祸造成的单亲困难家庭优先纳入；家庭成员残疾或长期患病导致生活困难的家庭优先纳入；计生“两户”和供养大学生造成生活困难的家庭优先纳入；家庭收入明显低于低保标准的优先纳入。二是坚持“四个履行义务”原则。即申请低保人有如实申报户籍状况、家庭收入、家庭财产及提供证明材料的义务；低保对象有积极配合乡镇、村及民政等有关部门入户调查的义务；有劳动能力的低保对象有积极参加力所能及的公益性劳动的义务；低保对象户籍状况、家庭收入和家庭财产发生变化后有及时向村或乡镇报告的义务。三是坚持“一个必须、三个禁止”原则。即农村低保申请和资金发放必须以家庭为单位，禁止拆户保、禁止拼户保、禁止平均分享低保资金。四是坚持客观公正原则。即要突出保障民生，落实政府责任，加强部门协作，强化监督问责，做到应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾；要健全制度，完善程序，做到审批过程公开透明，审批结果公平公正；要加强日常管理服务，努力做到保障对象“应保尽保”、“应退尽退”,保障标准有升有降。
这三个工作原则的出台，其目的就是明确各级政府部门在落实农村低保政策中的主体责任，解决低保工作人员对政策理解不透彻，变相执行等突出问题；在保证特困群众及时被纳入到农村低保救助范围的同时，也明确了低保对象必须履行的义务。
4.4 凉州区农村低保制度实施现状的整体评价
凉州区农村最低生活保障制度从 2007 年正式启动以来，经过 8 年多的发展，可以说整体是一个不断进步和发展的趋势。救助类别从原来两个救助档次发展到现在的四个救助档次；救助标准从 2007 年一、二类年人均救助金额 300 元和 240元增长到 2014 年底一、二类年人均救助金额分别为 2460 元和 1920 元；救助人数从刚开始的 9100 多人发展到现在的 5.7 万多人；支出低保资金从 07 年的 126万元到 2014 年的 8098 万元。从这些数据的对比不难看出凉州区低保制度的实施情况总体上是向好的，无论从救助规模的扩大还是救助标准的提高都取得了一定的成绩。
在凉州区农村低保制度的实施过程中，各项制度也更趋于健全和完善，市、区政府也高度重视农村低保工作，每年都组织督查调研组对农村低保工作进行调研督查。低保救助对象的资料档案也建立的比较完善和规范，在村、乡镇、区三级政府组织都建立了救助对象的档案资料。救助对象都有凉州区民政局核发的农村居民最低生活保障证，保障资金也通过“一折通”形式在当地信用社按月及时进行发放。各乡镇农村低保工作人员的办公条件也有了改善，都基本上配备了办公室和办公必须的计算机、打印机等办公设备，同时建立了低保对象档案专柜。
但是，凉州区农村低保工作在取的成绩的同时也还或多或少存在一些问题，这些问题主要集中体现在低保制度的具体执行中，集中表现在：低保政策宣传不到位，部分低保对象确定不准确，富人争吃低保，人情保、关系保时常出现等。
当然也有制度设计层面的问题。这些问题的出现都具有一定的原因，既有低保工作人员履职不力的原因，也有制度落实不规范的原因，也有各种与低保工作无关因素的干扰。因此，只有准确的找出低保制度执行中和制度设计层面的问题，并分析出现这些问题的原因，才能更好的解决问题。
