长期以来,平桂作为全国重要的锡矿供应基地,在国民经济和社会发展中发挥着重要的作用. 但长期形成的"一矿独大"资源型产业结构给平桂的可持续发展带来了一系列资源环境问题.2011年11月11日,平桂管理区被国务院列为全国第三批资源枯竭型城市.面对资源的有限性和日益严重的生态环境问题,平桂管理区如何从自身实际出发,高瞻远瞩,审时度势,努力探索出一条符合本地实际的转型之路,对贯彻落实《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》的精神,建设美丽中国,实现平桂的绿色崛起具有重大而深远的意义.
1、平桂管理区社会经济现状分析
1.1 总体情况
贺州市平桂管理区具有3000多年的开发史,是广西的老工业基地和典型的资源型城市.几千年生生不息的矿冶之火,铸就了平桂"锡都"的辉煌.平桂不仅是中国锡文化的发祥地之一,还被誉为"广西工业摇篮".原平桂矿务局曾是中国最大的三个大型锡矿山企业之一,在国内国外同行中享有比较高的知名度和美誉度,创造了辉煌业绩[1].
2000年6月,党中央、国务院决定对一批资源枯竭矿山实行关闭破产.原平桂矿务局从此关闭重组,并逐渐发展成为中国有色矿业集团有限公司的控股子公司---中国有色集团(广西)平桂飞碟股份有限公司.2007年4月,广西壮族自治区人民政府正式批准设立贺州市平桂管理区,为贺州市人民政府派出机构,行使相当县(区)级政府管理职能,机关办公地址在原平桂矿务局总部内.
平桂管理区距贺州市城区中心仅6km.辖区总面积2022k㎡,总人口50.3万.平桂管理区成立以来,经济增长势头强劲,平均经济增长率达13%,地区生产总值从2007年的43.01亿元增加到2012年的88.56亿元,财政收入也从2007年的1.01亿元增加到2012年的6.05亿元,三产结构由2007年的22∶49∶29调整到2012年的18∶56∶26[2].
1.2 发展困境
由于平桂管理区脱胎于原平桂矿务局这一资源枯竭型的矿山,其经济社会发展面临诸多困境.
1.2.1 财政状况吃紧
2012年,平桂管理区的财政收入为6.05亿元,在广西处于中等水平.同时,由于平桂管理区成立于2007年,在2011年11月11日才被国务院列为全国第三批资源枯竭型城市.因此,平桂管理区得到的上级补助始终位于贺州各县(区)的最末端.
比如在2011年,平桂管理区得到的上级补助收入仅为6.99亿元.由此造成平桂管理区的可用财力增长缓慢,不能满足实现经济发展的要求.
尽管平桂管理区的财政收入水平不高,但财政支出的增长速度十分迅速.其财政支出从2008年的32249万元迅速上升到2011年的103190万元,增长速度在贺州各县区中名列前茅.平桂管理区财政吃紧的状况由此可见一斑.
1.2.2 产业结构失衡
3000多年的采矿史使得平桂在经济上严重依赖资源开采、加工,其他非资源型产业的培育和发展一直没有得到重视,发展缓慢.2012年,平桂管理区的三产比例为18∶56∶26.其中,第二产业占有过大比重,第一产业比重偏低,第三产业发展缓慢.
同时,平桂管理区的产业结构层次较低.现有规模以上工业企业仅有51家,主要以粉体、石材、食品等资源型产业为主.管理区内的大部分企业都是从事矿产资源初加工的资源密集型和劳动密集型企业,科技含量普遍较低.这种偏重型产业结构在发展过程中,会随着资源数量的不断减少而致使经济效益低下和发展能力不足,同时也会导致各种结构性矛盾日益加深.
1.2.3 城镇化发展滞后
作为新设立6年的管理区,平桂管理区的城镇化进程相对滞后,与工业化和经济发展不同步.
2012年全国的城镇化率为52.6%,广西的城镇化率为43.6%,而平桂的城镇化率为41.1%,比全国平均水平低11.5%,比广西城镇化率低2.5%,城镇化严重滞后于工业化.
20世纪70年代至90年代初,平桂矿区繁华程度曾经胜过县城,现代化建设取得巨大成就.但在昔日的平桂矿务局关闭破产后,原平桂矿务局所在地日渐破败.再加上由于原来的矿山城市的建立和布局多数围绕矿产资源的分布区域来设置,随着矿产资源的开采而延伸,因此原平桂矿务局的矿山城镇建设具有面广、范围大的特点,由此而形成的多点布局的城镇体系缺乏现代化城市发展应有的聚集效应,对区域经济发展的带动力不强.
1.2.4 公共服务体系运转困难
原平桂的产业结构过度集中于单一的资源型产业,在长期发展过程中,对城市公共服务体系建设的投入极为有限.随着城市主体资源的逐渐枯竭,各种社会公共服务问题日益突出.一方面,原平桂矿务局破产后,有11092名离退休人员和14000多名家属划归地方管理.沉重的财政负担使得城市公共服务体系运转面临更大的困境.另一方面,职工下岗分流使得平桂的社会稳定问题面临严峻的挑战.平桂曾一度出现千人上访的现象.
1.2.5 矿区生态环境与居民生活环境恶劣
1)居民生活环境恶劣
在社会主义建设时期,为把有限的资金用于生产,我国实行"先生产后生活"的模式.广大老工业基地的群众也为此付出代价.在2002年原平桂矿务局破产时,有近6千户职工居住在上世纪五六十年代建成的,房屋破坏严重、基础设施条件差的棚户区.同时,由于矿山的改制,原来由企业所承担的社会功能(如学校、医院等)全部交给地方.
不少边远矿区的学校、医院等社会服务设施被撤并,居民就医、就学、入托、购物非常困难,由此引发诸多社会问题.
2）矿山资源环境问题日益严重
自秦汉以来,平桂就是全国重要的精锡产地.经过几千年的开采挖掘后,平桂的环境污染、生态破坏等问题非常突出.首先,由于地下采空、地面及边坡开挖影响了山体、斜坡稳定,导致地面开裂、崩塌和滑坡等地质灾害.其次,因采矿及各类废渣、废石堆置等破坏了大量耕地和建设用地.第三,采矿使矿区的水均衡遭受破坏,产生了各种水环境问题.第四,矿山开采中废气、粉尘、废渣排放,产生大气污染和酸雨.因此,不少矿区的土地退化、内涝、荒废、水土流失、河道淤塞等矿山地质环境问题十分严重.
2、国内外资源型城市经济转型的经验与借鉴
为加快平桂管理区的经济转型步伐,实现平桂经济社会全面快速发展,课题组选取了德国鲁尔区、日本北九州、辽宁阜新、吉林辽源为实证研究对象,对国内外资源枯竭型城市经济转型的问题进行了研究,努力为平桂经济转型提供理论参考.
2.1 德国鲁尔区
鲁尔区经济转型最大的亮点是在对传统工业进行全面改造的同时,大力发展以高科技产业和文化产业为主的替代产业.由此形成的健康工程和生物制药产业使鲁尔区成为全世界医院最集中的地区之一.另外,以"工业文化之路"的旅游线路为代表的旅游和文化产业改善了鲁尔的区域的功能和形象,成为鲁尔经济转型的重要标志[3].
2.2 日本北九州
北九州在经济转型的过程中,十分注重挖掘人力资源这一要素的经济潜力.通过由"学术研究城"带动的跨行业联合研究,改造提升传统产业的技术含量和产出效率,同时也为本土新兴产业的发展提供了直接的市场.同时,日本政府通过给企业培训费补贴、对下岗人员在培训期间给予一定的生活补贴等方式,解决下岗人员再就业问题[4].
2.3 辽宁阜新
阜新在经济转型时,实施项目带动战略.通过三大产业基地(煤化工、新型能源、农产品和食品加工)、六个优势产业(皮革、家具、液压、铸造、氟化工、新型材料)的建设,夯实了跨越发展的基石.目前,阜新已成为全国13个食品工业强市之一、全国重要的新型能源基地.阜新的液压产业集群在全国同行业"二分天下",其装备制造配套生产能力在全国处于领先地位[5].
2.4 吉林辽源
作为全国资源型城市转型试点的吉林省辽源市,坚持"不在低端市场抢饭吃,要在高端市场求作为",运用差异化竞争战略,以"填空"意识大力推进高端产业发展,探索出一条转型城市迅速崛起之路.目前,辽源的高精铝加工、新能源、纺织袜业、医药健康、建筑塔机、汽车零部件、钢铁铸造等产业集群已初具规模,产业"扎堆"效应开始显现.在中国社科院发布的《中国城市竞争力蓝皮书:中国城市竞争力报告》中,从2009-2011年,辽源的综合增长竞争力连续3年位列全国前5名[6].
3、平桂管理区经济转型的政策建议
近年来,平桂管理区提出了加快建设"战略性新兴产业基地和现代化新城区"的战略目标.作为第三批资源枯竭型城市,平桂可充分借鉴先行地区的成功经验,从自身实际出发,高瞻远瞩,审时度势,努力探索出一条符合本地实际的转型之路.
3.1 在新矿山开发中主动进行规避转型
2006年,全国开展了危机矿山新一轮找矿工作.2013年底,勘探部门在原平桂矿务局下属的关闭多年的老矿区的深部和边部寻找资源取得重大发现,获得大约11万t的钨金属量和2.7万t锡金属量[7].另外,平桂的白色大理石远景储量达26亿m3,重钙超细粉加工技术与规模处于全国领先水平,被誉为"中国重钙之乡".
历史经验告诉我们,对于不可再生资源的开发利用,决不能走过去"先开采、后转型"的老路,而应当开辟一条新的途径---规避转型.这就要求我们在新矿区开采伊始,就把资源型城市以往转型过程中遇到的环境、就业、接续产业等各种问题考虑在先,并解决在资源开采的各个阶段环节中[8].
因此,平桂在新矿山开发中要主动进行规避转型.在吸取平桂近六十年兴衰成败的经验教训的基础上,坚持开发与保护并重,依托物化探、遥感等先进技术,对平桂更多的老矿区的深部和边部进行新一轮的勘探,实现资源优势再造;采用集约化经营的方式来做大做强优势矿产,实现优势资源的最佳组合[9];充分借鉴阜新的项目带动模式和辽源的产业高端化模式等先进经验,提升和改造传统产业,推动产品结构调整和科技创新上台阶,实现产业高级化;打造循环经济产业链,实现产业的循环扩张,从而重构产业体系、提升核心竞争力,实现产业绿色化.
资源优势再造、集约化经营、产业高级化、绿色化的实现,平桂管理区打造战略性新兴产业基地的梦想将指日可待.
3.2 促进城市和区域产业结构合理化
资源枯竭型城市经济转型的过程也是城市空间格局重新调整的过程.随着城市发展规划的实施和工业园区的建设,一些以前在经济地理上处于相对弱势的边缘地带也随之获得更好的发展机会.因此,园区布局和城市发展规划是城市功能转型的突破口.
3.2.1 以产城融合的理念建设工业园区近年来,平桂管理区按照"战略性新兴产业基地和现代化新城区"的发展定位,努力建设一个"布局合理,功能完善,环境优美"的生态宜居新城区,实现工业化与城镇化"双加速".
要实现这一目标,首先必须要科学论证,准确定位工业园区的发展战略;其次,还要统筹协调各方的利益关系,让各种规划之间要相互衔接,整体联动;另外,在工业园区建设中要充分考虑与生产和生活相配套的服务设施,真正实现产城融合.同时,还要加强政府管理能力创新,吸引大量同类企业聚集园区,产生聚集效应,形成企业之间的技术外溢,推动技术进步和新产业的发展,把工业园区真正打造成经济发展的前沿阵地、高新技术的战略高地、带动发展的示范区.
3.2.2 加快棚户区改造
为加快棚户区改造,中央在资金扶持、建设用地、税费、安置补偿方面出台了一系列优惠政策,如:把棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划并优先安排,减少行政审批流程;免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金,扩大棚户区改造安置住房的税收优惠政策范围等.
由于平桂矿区地处中西部地区,棚户区的商业价值很低,利润少,很难进行市场化运作,其改造资金主要还是要靠当地的财政投入.因此,平桂管理区在财政吃紧的情况下,要深入研究《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)和财政部、住房城乡建设部出台的《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》(财综〔2010〕46号)的有关精神,尽量争取中央、广西壮族自治区人民政府和各金融机构的资金支持,鼓励和引导民间资本参与棚户区改造,支持符合规定的地方政府融资平台公司或承担棚户区改造项目的企业发行企业债券或中期票据,专项用于棚户区改造项目.
3.3 大力发展健康产业和文化旅游业
培育多元化产业结构是资源型城市转型的目标之一.旅游业是具有长期性收益的产业,也是资源型城市促进就业的首选途径,它还可以带动其他产业的发展,使资源型城市逐步脱离资源束缚,走可持续发展之路[10].鲁尔区的健康产业和文化旅游业的发展给平桂实现经济转型提供了可资借鉴的模式.平桂要抓住姑婆山国家生态旅游示范区入选《2013年国家生态旅游示范区名单》和资源枯竭型城市经济转型的历史机遇,加大黄花山地质环境、生态恢复治理工程和矿区地质环境治理力度;抓好工矿企业污染防治;加强饮用水水源地管理工作;大力发展健康产业,把现有景区建设和老矿区风貌改造、建设美丽中国结合起来,把资源枯竭型城市转型建设和旅游区的开发建设结合起来,把平桂建设成为华南生态旅游名城.
当今时代,文化在经济社会发展中的作用越来越突出.推动文化与旅游融合,既是产业发展的必然趋势,也是资源枯竭型城市转型的现实需要.平桂老矿区中众多历史、工业、人文痕迹,是新中国规划进程的生动写照,也是平桂经济社会发展和现代化建设的宝贵财富和特殊资源.因此,在平桂经济转型的过程中,我们不仅要开发平桂的自然资源,还要综合开发平桂的人文资源.通过深入挖掘平桂工业文化底蕴,把矿山环境恢复与工业遗产开发有机结合起来,并结合历史文化古迹和周边景点,努力打造国家矿山公园旅游实验区,使平桂成为历史与现代、怀旧与时尚完美结合的工业遗产旅游区.
3.4 实现从依赖自然资源转向依靠人力资源的飞跃
人力资源作为最具活力和最具潜力的"活"资源,是未来社会经济增长永不枯竭的资源.就目前而言,它已成为经济和高科技发展需要的有效发挥和利用的战略性资源.北九州的经验也充分证明,资源型城市要成功转型,关键是要大力开发人力资源.由于在资源型城市中,职工文化素质普遍偏低、劳动技能单一,人才结构不优等问题普遍存在.因此,平桂要实现从依赖自然资源转向依靠人力资源的飞跃,必须在人的方面下功夫,通过提高劳动力文化素质和劳动技能、优化人才结构、重视企业家队伍建设、引进国内外优秀人才等方式开发和利用人力资源,在全社会形成崇尚企业家的社会风气,努力打造一支具有创新精神、敢于搏击市场风浪、善于从事现代经营的企业家队伍;吸引国内外创新人才以"候鸟式"、"两栖式"方式向平桂流动,营造"引得来、留得住、来去自由"的创业环境,推动平桂顺利转型.
参考文献
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[2] 平桂管理区管理委员会办公室.平桂简介[EB/OL].[2014.04.10].
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[7] 黄葛炎.钟山珊瑚钨矿区转"危"为"机"[EB/OL].(2012.02.06)[2014.04.10].
[8] 张金翠,常江.老矿区转型发展思路:以山西轩岗煤矿区为例[J].资源与产业,2013,15(1):6.10
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[10]胡晓晶,李江风,李风琴.资源型城市旅游产业驱动机制研究:以河南省焦作市为例[J].资源与产业,2010,12(3):22.26.
