一、引言
国务院批准的“中国（上海）自由贸易试验区”已于 2013 年 9 月 29 日挂牌成立。在汉语中的“自由贸易区”一词，其实对应着英语中的两个概念：free trade area（FTA）和 free trade zone（FTZ）。虽然相关部门曾将两者分别译为“自由贸易区”（FTA）和“自由贸易园区”（FTZ），但在一般情况下仅用“自由贸易区”这一个词来指称，因此导致了实际使用中极易产生概念的混淆，甚至于不少文献把二者混为一谈。为了厘清概念，有必要先辨析一下两者的不同。
Free trade area（FTA）是基于国际协议的自由贸易区。如由欧洲共同市场发展而来的欧盟、美加墨三国组成的北美自由贸易区、中美洲共同市场、加勒比共同体、东盟自由贸易区以及拟议中的中日韩自由贸易区等。这种“自由贸易区”是国际间区域经济一体化的具体形式，有的（如欧盟）则已经达到了某种程度的区域经济政治一体化；也有的则是地理上并不接壤的国家间制定的双边自由贸易协定，其参加国相互间提供关税优惠直至互免关税，相互间还向对方提供贸易和投资的便利。
Free Trade Zone（FTZ）则是一国在本国境内局部地区设立的以对外贸易为特色的特区。这一类“自由贸易区”是指在一个主权国家或地区单独划出的“国境以内、关境以外”特定区域，允许商品自由进出而无需缴纳关税。其中，狭义的 FTZ 是指仅对出口商品所需原材料等货物的进口进行免税的“出口加工区”；而广义上的 FTZ 概念可以延伸到“自由港”和“转口贸易区”。不论狭义还是广义，FTZ 在本质上都是一国之内在特定范围实行特殊的政策甚至某些特殊的法律的“特区”，这类自由贸易区因处在国境之内、关境之外，故在区内发生的贸易没有关税。例如中国香港这样的“自由港”，没有关税，且对各国提供各种贸易和投资的自由和便利。这次新设的“中国（上海）自由贸易试验区”（以下简称“上海自由贸易区”），即是一种 FTZ，即中国的自由贸易特区。那么，上海自由贸易区的发展前景如何？对于国内外投资者和企业经营者，它意味着什么样的商业机会或挑战？要分析这些问题，首先要认识其功能，进而做出预判。
二、上海自由贸易区的功能
目前，世界现有的各国的国内自由贸易区的功能并不完全一样。比如德国汉堡港是比较典型的以促进转口贸易与港口经济为目的“转运港”。它利用身处于欧洲中心的地理优势，充分发挥航运物流的转运效率，货物进出均无任何关税，并且在区内设有货物的转运、存储及流通等业务，给予进出船只以及货物转运最大限度的自由与便利。又如中国香港和新加坡这样的“自由港”，与汉堡着重于物流转运单一功能定位不同的是，其在大力发挥转运港功能的基础上还拓展出了“商业中心”与“金融中心”的功能，两者都实行关税的减免和金融市场的高度开放。新加坡除少数汽车、烟酒等商品外一律不征收关税，对离岸公司红利免征资本利得税，外币可在境内自由兑换与流动。相比之下，香港还要更进一步，除少数特殊商品外，对贸易基本没有管制，不但没有关税，同时也没有配额限制，甚至也没有消费税，使其成为了著名的“购物天堂”。与新加坡类似，香港同样具有最开放的金融市场，外汇可自用流动、兑换，而且对金融企业一视同仁，没有国民待遇与非国民待遇之分。同时，香港对外来投资以及设立、运营企业也基本无任何限制。
除了“转运港”和“自由港”，韩国的“釜山镇海自由经济区”，也有自身特点，它除了传统的物流转运区外，还设立了商务居住区、海洋娱乐区、专业教育和研发区以及知识产业区等多种功能区，使其不仅是自由贸易区，更成为“商贸中心”与“尖端高新产业的生产研发中心”。此外还有像爱尔兰“香农自由贸易区”和中国台湾“桃园航空自由贸易区”这样的围绕航空港设立的自由贸易区。
上海也是“航运中心”和“金融中心”，故其贸易自由度的发展目标可瞄准新加坡和中国香港。与上述几种自由贸易区相比较，上海自由贸易区与它们在某些方面有相似性，也有自身特殊性。从共性上来说，无论是上海自由贸易区还是世界其他地区的自由贸易区，都实行海关特殊监管、保税、关税优惠或免除，这是所有自由贸易区的一个共同特征。而在行政规划上，上海自由贸易区更类似于德国汉堡港，即在一个划定范围内实行特别管理的做法。由于上海的经济与行政管理不可能像香港那样超然于中国整体之外，所以在一定区域内实行“境内关外”的特殊管理是有必要的。但仅仅如此的话，原先的“外高桥保税区”等就已基本实现了此类功能，因而此次新设立的“中国（上海）自由贸易试验区”无疑被赋予了更多的使命。
“保税区”的功能主要是面向实物商品开展保税仓储、出口加工、转口贸易等，还无法实现高度自由从而高度发达的国际间贸易。而“自由贸易区”还意味着贸易和投资的自由化便利化，还必须实现金融和服务贸易的高度发展。也就说在实际功能上，上海自由贸易区要像中国香港和新加坡等“自由港”一样，在贸易转运的基础上发展商业和金融等其他延伸功能。正如学者郑联盛（2013）所说，自由贸易区实际功能将是从以贸易为主转变为以交易为主。之所以要在原有的外高桥保税区、浦东机场保税区、洋山港临港新城和外高桥自由物流园区四个海关特殊监管区基础上设立自由贸易区，就是为了赋予自由贸易区以高度的贸易和投资的自由和便利，使上海自由贸易区得以在普通商品贸易基础上发展大宗商品交易，在商品贸易基础上发展服务贸易，在实物交易基础上发展各种金融和权益交易，在即期交易的基础上发展远期、衍生品交易，从而打造“中国经济升级版”。从这个意义上说，上海自由贸易区是中国对外开放的一种新的形式，是处在较高的发展阶段的一种新型对外开放的经济“特区”，应该成为新形势下中国经济的一个增长引擎。
相比于以上经济功能，更重要的是上海自由贸易区还被赋予了“中国改革风向标”的期望。由于中国过去曾长期实行的计划经济的体制性影响至今仍未完全消除，政府和市场的关系还未完全理顺，就全国范围来说，营商环境还远不够自由和便捷。为解决这一问题，促进国民经济的发展和升级，就有必要在国内先划出一片“特区”，即上海自由贸易区，通过改善政府与市场的关系，改进政府对市场的服务和管理方式，建立有利于市场发展的经济、社会和法治环境，实现区内贸易和投资的极大发展；同时，在“特区内”与国际市场接轨的政府管理机制和法制体系的探索和形成，又可为“特区外”广大地区的改革实践提供借鉴和样板。从这个意义上说，上海自由贸易区又类似于改革开放之初的深圳，是中国新一轮改革的“特区”，是在当前中国全面深化改革过程中被寄予厚望的“试验田”。
综上所述，上海自由贸易区不仅是新形势下中国经济的一个全新的增长点，而且还是中国新一轮改革的“试验区”，因此，它实际上承担着“经济升级”和“推进改革”两方面的功能：一是通过自由贸易区的设立和发展，实现区内经济的极大发展，进而促进整个中国经济的转型升级；二是通过区内的改革实践，为全面深化改革进行有益的试验，进而以最小风险和阻力来推动全国整体的改革。
三、上海自由贸易区实现“经济升级”功能的前景
上海自由贸易区的设立对于上海经济的发展无疑具有至关重要的意义，而由于上海在全国经济格局中的地位，上海自由贸易区的建设对于打造“中国经济升级版”也将具有重大的战略意义。当然也要看到，随着各地经济的高速发展，今天上海的经济规模在全国经济中的比重已远不能与改革开放之初相比了，所以，上海自由贸易区的发展对于促进中国经济整体发展的战略意义将主要是就质量、水平而言，而不是就数量、规模而言的。
作为中国最主要的经济中心，上海自 1843 年开埠至今，在中国近、现代的经济发展历程中一直扮演着至关重要的角色。新中国成立前的上海曾一度是亚洲的金融中心；虽然上海在新中国成立后由于计划经济体制以及封闭的发展模式而陷入沉寂，其亚洲金融中心的地位也被香港、东京和新加坡所取代，但是改革开放使这座城市重新焕发出活力，特别是从 20 世纪 90 年代开始，上海以两位数的增长率进入了经济高速增长阶段。然而到 2008 年，上海从改革开放初期起保持了近 20 年的高速经济增长势头戛然而止，GDP增速开始落后于全国平均水平；在 2010 年，上海 GDP 增速位列全国省级行政区域中的倒数第二位；在 2012年，上海的经济增速（7.5%）甚至在全国垫底。
虽然再“以 GDP 论英雄”已经不合时宜，但作为重要的参考依据，GDP 增速的持续较快下降仍然可以表明上海正面临着转型时期的巨大挑战。随着上海经济步入中等发达水平的门槛，政府的导向发生改变，一些落后产业遭到淘汰，对环保和福利更加重视，等等，使得上海的经济增长已不可能再维持原先的速度。
但是，为了在今后仍能维持稳定、良好的发展，顺利地完成经济转型，上海依旧有必要寻找新的经济增长方向。2012 年上海服务业增加值占 GDP 的比重首次突破 60%，标志着其已初步形成了以服务业为主的产业构架。然而 2007 年美国的第三产业比重达到 77.9%，而纽约、伦敦、香港等国际金融中心的第三产业比重都在 90%左右。可见与真正的国际金融中心相比，上海的产业构架远未达到成熟。为实现经济转型，上海必须要进一步增加第三产业的比重，这同时也意味着上海还有巨大的经济潜力可以挖掘。从国内经济发展的客观需要和上海与国际金融中心的差距来看，通过建立上海自由贸易区实现上海经济的再发展，进而促进中国经济的整体发展和升级，是必要的，同时也是可能的。
首先，在自由贸易区政策的支持下，上海的港口货运量和物流经济会有大的增长，世界第一大港和国际航运中心的地位已确立无疑，且能进一步发展。就航运及国际贸易而言，上海具有地理位置的优势，甚至与国际自由港新加坡相比，上海的地缘优势也是明显的。上海不仅距日本、韩国、朝鲜、台湾、俄罗斯远东地区大约是等距离的，而且与新加坡相比，以上地区距离上海都起码近上千海里；同时，上海还位于长江入海口，水路直通内陆地区经济中心重庆，还有铁路、公路覆盖到全国所有的地方。而且不同于新加坡目前纯粹的“中转站”角色，上海以及整个长三角地区也是中国最主要的经济、金融及制造业中心，所以其自身的建设与发展也需要大量货物。以上种种都说明上海作为国际货运港的优势要远远超过新加坡。
同时，当前上海经济发展水平较高，原有的港口设施就已经相当完善，洋山深水港的开发使得上海已经多年稳居世界第一大港地位（2012 年上海港的货物吞吐量已达 7.36 亿吨，集装箱吞吐量已达 3 250 万箱）；上海及长三角地区的基础建设已十分完善，上海与全国乃至全世界相连接的交通网络比较发达，建立在发达的通讯和交通基础设施之上的上海物流业也极具规模。在这样的条件下，现在又有了自由贸易的区政策支持，上海自由贸易区“航运中心”和“贸易中心”的功能将得到更为充分的发挥。
其次，随国际航运中心地位的确立，上海自由贸易区国际金融中心的建设也会有极大的进展。目前，上海的金融业本身就有相当的基础，在自由贸易区政策的支持下将实现新一轮的快速发展。一方面，随着商品物流中心的形成，会产生资本的集聚效应；另一方面，随着实物商品贸易的发展，权益交易、衍生品交易等形式的交易会有很大发展。人民币离岸中心可能逐步形成，人民币国际化的尝试会逐步开展，金融业对外开发桥头堡的作用将逐步显现。根据有关报道，已有国际公司在上海自由贸易区内建成了一座大金库，其容量可达当前中国一年黄金消费量的 2 倍。可见国际商家对在自由贸易区内发展贵金属保税仓储和交易还是很看好的。
最后，上海自由贸易区经济开放程度会进一步提高，营商环境将得到改善，一些目前仍受到限制的行业在自由贸易区将会获得必要的发展空间。2013 年 11 月，自由贸易区的国际仲裁院已经进行了第一例国际商务仲裁开庭，这标志着自由贸易区内的商事法律体制进一步与国际接轨，营商法律环境进一步改善。
当然，自由贸易区的关税免除或优惠通过行政手段是可以在一夜之间实现的，但是贸易和投资的便利化以及营商环境的改善却不是可以一蹴而就的。
总之，上海自由贸易区拓展自身经济功能，进而促进整个中国经济升级，具有一系列得天独厚的优势，可以大胆预期，上海自贸区的“经济升级”功能将会体现得较好。但是，值得注意的是，上海自由贸易区“新的经济增长点”功能发挥的成效，即其对中国整体经济发展和升级的促进作用大小，还受到其“推进改革”功能实现程度的影响，同时也面临着国内其他自由贸易区的竞争与挑战。
四、上海自由贸易区实现“推进改革”功能的前景
笔者认为，中国目前在“深水区”改革应以转变政府角色为核心任务。政府角色的转变笼统地说就是要纠正政府的错位，而这其中又包含了两层含义：一是改变政府的越位现象。也就是在不该管的地方不要管，政府不应成为经济发展的主体，所以在取消对民间资本、企业的歧视和限制的同时，也要消除对国有企业的偏袒和过度保护，杜绝“与民争利”的现象。二是解决政府的缺位问题。在完善市场机制、促进公平竞争等方面，在政府应该管的领域要实现严格、有效的监管。目前的各级地方政府在一些管理起来比较棘手，同时也不能突出政绩或产生经济效益的问题上监管乏力。比如，近些年备受关注的环境保护、知识产权保护等问题并没有得到很好的解决，而这些无疑影响了中国经济的良好、稳定运行。未来的上海自由贸易区应该是一个健康、有序并且可持续的经济发展平台，并对所有的参与者都一视同仁；而这同时也是将来整个中国市场经济发展的目标。要做到这一点，就必须提高政府的管理水平，完善国家治理体系。此外，在政府大规模减小经济参与度的前提下，各类要素市场如何及时充分地形成，并且高效有序地运作，也是今后改革的一项重要课题。
就处理好政府与市场的关系、完善市场体系、改善营商环境、接轨国际市场的改革目标，上海自由贸易区提出了遵循“准入前国民待遇”和“负面清单管理”两项原则。前一项主要体现了经济的开放度，而后一项则主要体现贸易和投资的“便利化”。所谓“负面清单管理”就是凡不允许企业做的，事先在“负面清单”上明示出来，除此以外的，都允许企业去做，即“无明令禁止的皆可为”。在中国，由于长期以来政府管得太多、太死，而服务却远远不够，因此，“负面清单管理”的实行对中国的政府管理体制来说，对于改变政府和市场的关系来说，都具有重大的改革意义。然而，相比“经济升级”功能的明朗前景，上海自由贸易区“推进改革”功能的前景却似乎较难逆料。
第一，政府管理体制的改革，如实行“负面清单管理”，本质上意味着政府要在明确游戏规则的前提下尽量减少行政管理对经济活动的干预，即在管理上“做减法”。而上海是受计划经济体制影响较深的地方，“做减法”时势必会带来观念、习惯、体制、制度以致法律等一系列障碍。冲破这些障碍需要勇于改革、勇于实践的“特区精神”。而上海自由贸易区管理部门和官员能否像当年的深圳特区那样大胆尝试创新，就成为关系到改革效果和成败的关键。事实上，已经出台的“2013 版负面清单”之长，已超过了人们的预期，使得其几乎就像是现行的“外商投资产业指导目录”的负面版。如果自由贸易区“试验”如此谨小慎微，迈不开步子，即使实行了“负面清单管理”，也只是一种文字游戏，不具备任何实际意义。
第二，“贸易和投资便利化”还要求政府做好服务，即政府部门还要在为市场服务方面“做加法”。姑且不论政府有关部门在充分的市场经济条件下懂不懂得如何做好服务，就目前各级官员的精神状态而言，其愿不愿意主动为各类市场主体做好服务，也是一个问题。目前上海自由贸易区的经济开发似乎有意回避了商业功能和购物环境建设。这样做，当然可以避免对“二线高效管住”造成的冲击，也可避免对香港“购物天堂”地位造成的冲击，但这样一来，不仅上海自由贸易区本身无法发挥出应有的商业和旅游购物功能，更重要的是，也使它也缺失了对关税、海关监管等方面进行改革尝试的功能。上海自由贸易区“交易”
功能的充分发挥需要建立一系列的要素市场。我国改革开放以来所建立的要素市场多是在政府主导下建立的，而自由贸易区的改革恰恰要改变政府在经济活动中的地位和作用，变主导者为服务者，变“运动员”为“裁判员”。因此自由贸易区内的要素市场及中介机构也就不应当再由政府出面或牵头建立，在政府并不直接出面的情况下，各要素市场如何建立并高效有序规范地运作，将是自由贸易区改革的一个重大课题。而这个问题解决不好，“推动贸易转型升级”也就谈不上了。
第三，上海自由贸易区经济乃至上海的地域经济有其特殊性，上海自由贸易区即使办得很成功，政府与市场的关系也解决得很好，其所解决的经济改革问题在全国来说也还不一定具有普遍意义。也就是说，即使某些改革措施在自由贸易区范围内取得了很好的经验成果，也不一定可以在全国范围复制、推广。比如，利率市场化后，投机、套利产生的热钱问题也随之产生，如何防范热钱流动对经济的影响是对管理当局的一大考验，即使这个问题在上海自由贸易区这个小范围内可以防范，也不意味着其经验和措施在全国范围内也能适用。
第四，上海自由贸易区的改革实践主要将集中在经济开放领域，只是涉及有限地域范围和部分领域的政府职能改革。而从全国范围来说，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。围绕这个核心，需要解决完善市场体系建设、建立现代企业制度、实现民营经济平等发展、转变政府职能、优化宏观调控和搞好政府服务等一系列问题。在这些关系经济体制改革全局的问题上，有的领域是上海自由贸易区实践基本不会涉及的，还有的在自由贸易区内只能产生局部的、有限的实践经验。也就是说，全国范围的全面深化改革如仅以上海自由贸易区或其他自由贸易区为蓝本几乎是不可能的。中国的经济体制改革经过三十多年的实践，目前已经到了一个“总体设计、全面推进”的阶段。在这样一个新的发展阶段，想要靠改革初期那样凭借个别特区的局部推进已经是远远不够的了；同样，在自由贸易区这样的局部区域取得的改革经验要对全国的改革实践做出指导，虽有一定意义，但意义也会是比较有限的。总而言之，要解决当下中国各个领域面临的问题和困境，需要一整套完善的“顶层设计”方案，而不是仅依靠一两个“特区”就可以实现的。
第五，中国以往的经济特区，都是对外开放，而上海自由贸易区的题中应有之意应是“对内对外”一视同仁，一起开放。只有这样，才能避免以往在某些地域某些领域外资企业享有一定的超国民待遇，而民营企业却受到歧视和差别待遇的怪相；才能避免自由贸易区实行的贸易和投资自由仅为外企享有而国内企业尤其是民企却无法享有的现象。作为在以往为“对外开放”而设立的几个保税区（或园区）的基础上建立起来的上海自由贸易区，如何做好“对内开放”这篇大文章，还是一个有待破题的艰巨任务。
总的说来，一方面，目前上海自由贸易区的改革实践尚不能过于乐观；另一方面，上海自由贸易区即使很成功，其改革经验也不一定具有普遍意义。从这个意义上说，期望通过自由贸易区来实现“开发倒逼改革”，似乎还不太可能实现。也就是说，对自由贸易区被赋予的“推进改革”功能的发展前景，不能过于乐观。当然，因为上海自由贸易区只是中国经济走向高度市场化和自由化的一个探路者，而自由贸易区试验的终极目标应当是实现全国范围普遍的贸易和投资的自由和便利化。所以，如果某一天该目标达成了，那么自由贸易区的改革功能也就不再需要了。
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