食品安全社会共治是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径,也是解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和微观环境复杂多变等突出问题的有效手段。通过调动社会各方力量,包括政府监管部门、相关职能部门、生产经营单位、社会组织乃至社会成员,共同关心、支持、参与食品安全工作,形成食品安全社会共管、共治的格局。
(一)进一步完善食品安全立法
完善的法律法规和标准体系是食品安全治理的基础。《中华人民共和国食品安全法》(2015年)第三条明确指出,我国食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度,在一些具体条款上着力体现社会共治原则,如明确食品生产经营者主体责任和食品安全监管体制、食品行业协会及消费者协会依法进行社会监督、食品安全违法行为有奖举报制度、规范食品安全信息发布等。这些条款内容为构建食品安全社会共治体系提供了法律基础,有利于充分发挥各相关主体包括政府、企业、消费者、社会相关组织、媒体等的作用,在利益协调的基础上把食品安全的“对立关系”调整为“利益共赢”关系。
《中华人民共和国食品安全法》(2015年)中增设了食品安全责任保险制度,鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险,此举旨在利用市场化的风险补偿机制来打破“企业违法,群众受害,政府埋单”的困局,使保险公司也参与到食品生产经营的监管体系中来。事实上在很多国家,不投保的食品就不敢在市场上销售,一是因为这个保险是强制的,不投保就是违法,二是因为如果出了食品安全事故,企业会遭受非常严厉的惩罚,不投保的企业很可能会破产。相应地,保险公司为了降低风险,也会对食品生产过程全程跟踪,强化监管,相当于为食品安全再加一道安全阀。而我国虽然也有食品安全责任保险,但都是以“自愿参险”的形式存在,企业投保率不足1%。当发生重大食品安全事故时,一旦企业无力赔偿或推脱责任,消费者将索赔无门,这极易引发群体性事件,影响社会稳定。因此,认为应当像车辆强制保险一样,将食品安全责任保险纳入强制保险的范畴,从而建立起政府、企业、保险公司、消费者在内的更加严密有效的食品安全监管风险机制。
(二)明确企业责任,发展第三方认证
食品生产经营者是食品安全第一责任人,应当对其生产经营食品的安全性负责,承担食品安全主体责任。食品行业是良心行业,食品生产经营者要有社会责任感,守住道德底线,企业应守法生产经营,诚信自律,对社会和公众负责,接受社会监督,承担社会责任。《中华人民共和国食品安全法》(2015年)中规定食品生产经营者应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿:属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿;属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。通过加强企业的责任追究制,进而约束企业安全生产,谨慎选择上游供应商。
国际上,许多企业选择进行产品认证或者生产规范认证,通过独立的第三方认证机构,一方面向消费者传递安全信息,另一方面从供应链的角度,降低选择合作企业的风险。国际上第三方认证发展迅猛,例如欧洲为了从源头上解决食品安全问题,控制着零售市场的众多超市集团率先制定了针对种植/养殖过程的GAP(良好农业操作)控制体系,将消费者对于农产品的安全需求前置到农业种植中,这一控制体系发展为GLOBALGAP(全球良好农业操作)认证,迅速得到许多国家的认可,到2007年8月,已经覆盖80多个国家,超过80000家种植商获得认证[11]。在美国全球最大的有机食品超市WholeFoods,通过对零售行为的有机认证,保证整个超市供应链有机食品的供应,赢得了消费者广泛认可。此外餐饮业中也采用第三方认证,例如美国Subway要求番茄、生菜、青椒等原料种植者需通过PrimusLabs的审查和认证[20]。
尽管第三方认证有利于食品企业发展,然而小微企业要通过认证仍存在许多实际困难,如资金和时间成本高,技术难以达标等,在上海,中小型企业占到整个食品企业70%以上,其经营的产品是广大消费者的生活必需品。因此建议政府部门对生产、经营较为规范的小规模的食品企业加大扶持力度,要为这些企业提供生存之道,让其不仅有能力,而且要合法地生存下去,可从资金上给予支持,鼓励他们进行生产规模的扩大,同时逐渐走向品牌化。
(三)明确政府监管部门的职能和作用
在食品安全领域,把属于市场和社会的职能交还给市场和社会,实现市场与社会的自我调节;改变政府在食品安全方面大包大揽的局面,明确行政监管在食品安全保障中的作用和地位,从而形成市场、社会与政府共同保障食品安全的共治格局[9]。一是注意第三方组织的培育。政府职能调整和转变的关键,除了理念和决定之外,还需要有坚实的社会基础,即职能转移的载体。也就是政府部门的相关职能在转移给市场或社会时,是否有相应的载体来顺利地承接这些转移的职能。因此,需要培育和促进第三方组织发展。包括私人公司、非营利机构等社会组织。二是要重视政府机构平台和协调作用的发展。协调工作是处理好各方利益关系、促进治理发挥效果的关键。在现有的各类社会组织和机构中,政府应以其具有的特殊地位和作用来充当治理结构的协调者,这是政府在治理环境中新的角色定位。[9]
(四)利用媒体建立社会信任
要重新树立消费者的信心,形成风险评估、风险管理、风险交流的三方面保障体系。由于消费者缺少食品安全方面的知识,因此政府部门、大众媒体、消费者团体应该进行宣传。同时生产企业在适当时候也要做类似的宣传,使消费者逐渐认识到某些产品质量是值得信赖的。另外,可以让消费者走进食品企业,进行生产环节透明化的学习和透明化的风险交流。
利用媒体动员社会资源,号召全民参与食品安全治理。媒体应该在专家指导下进行公正的宣传,政府也要通过应急预案迅速而准确地处置食品安全事件,尽可能把对社会和消费者的负面影响减少到最小。媒体客观正确的报道对今后食品安全事件的发生、处置以及社会的监管和社会共治都有促进作用。
(五)充分发挥社会公众的监督作用
建立食品安全专家库和重大决策专家咨询制度,建立实施生产经营者首负责任制、质量安全责任追究制等,定期进行信用等级评定和信息公示,将失信企业置于公众的监督之下,督促企业落实主体责任,引导和促进食品生产经营企业依法经营、诚信经营。
要充分发挥12331食品药品投诉举报移动执法平台作用,支持群众监督和舆论监督,拓宽公众举报渠道,全面实施有奖举报,调动社会各方面维护食品安全的积极性,形成政府主体、市场主体、社会主体多元参与的治理局面,以实现食品安全的目标。
