当前,由于上海市食品产业链基数庞大,生产经营分散,部分食品企业信用缺失,政府监管力不从心,第三方监管力量未充分调动等原因,导致食品安全社会共治多元主体失职,与真正实现食品安全综合治理仍有相当大的差距。
(一)中小型食品生产经营企业数量大、问题多
据上海市食品药品监督管理局2014年食品安全白皮书中的数据,全市流通企业中约55%为个体工商户,约72%为零售商,生产企业中约70%为中小型企业,持证的餐饮服务单位中绝大多数为中小型规模,此外还存在着相当一部分餐饮个体经营户,这些都体现了上海市食品产业链生产经营分散、基数量大面广、基础薄弱的现状,中小型企业、小作坊、小摊贩、小餐饮企业仍大量存在,产销秩序尚不规范,违法违纪现象时有发生,仍处于食品安全事故多发期。
作为食品生产主体,企业是食品安全的责任者。现阶段,很多企业通过多方营造品牌形象,以此增加消费者对企业产品的忠诚度。然而很多中小型企业没有品牌意识,诚信环境缺失,企业主体责任感滞后,唯利是图,不少食品安全问题是由于生产主体的责任意识缺失所导致,如食品欺诈、违法添加等。餐饮的无证经营历来是个“老大难”问题。
无证餐饮绝大多数是投资少、规模小的个体经营户,从业成本相对较低。整体上,从业人员文化层次较低,食品安全知识欠缺,法制观念淡薄。无证餐饮由于设备设施不全,且大多没有完备的餐具消毒设备与规范的操作流程,采购的食品及原料来源不明,成为假冒伪劣、不良食品藏污纳垢的场所,存在较大的食品安全风险,极易发生食品安全事故。目前外来人员结帮来沪经营餐饮业现象日趋突出,当执法部门进行调查取证时,当事人不是态度蛮横、拒绝谈话,就是百般推脱,避而不见。一旦执法部门对其无证经营进行查处取缔,经常发生经营者围堵殴打执法人员或是以自残相威胁的情况,这些都潜藏着社会不稳定因素。
(二)相关监管部门定位和职能尚不明确
食品安全社会共治在我国刚刚起步。通过对上海市21个政府成员单位的工作职能进行详细分析,发现上海的食品安全委员会成员单位职能尚不够细化和确切,大部分单位只是在职能规定中体现相关的连带职能。在21个部门数以万字的职能描述中,与“食品”这一关键词相关的文字仅出现51次,且大部分存在于市食品药品监督管理局和质量技术监督管理局的职能中,90%以上的食品安全委员会成员单位在职能中未直接对如何参与食品安全共治工作做任何明确的规定。相信面对重大食品安全问题,各部门会根据宏观的职责参与相应的整治工作,但这一框架仍然给人以空泛的感觉。在部分政府部门的职能中,虽然有少量与食品安全相关的条款,但是措辞所指宽泛,内容笼统(如:协助有关部门处理由食用农产品引起的食品安全事件)。食品安全的职责主要由食品药品监督管理局和质量技术监督管理局承担。
由于法律法规和规章制度的不完善,有些部门并未能按照职能真正开展工作,在一些管理环节“心有余力不足”,工作开展比较艰难,例如:由于法规不健全,商委在许多环节无法参与整顿治理;在农产品源头控制方面,由于上海本地农业萎缩,大部分农产品靠从外地引进,道口检验检疫跟不上,产生很大的安全隐患;依据市容绿化局负责市容环境卫生监督检查和生活废弃物和特定污染物管理的职能,食安办委托市容绿化局监管地沟油问题,但是政府部门对餐饮企业废弃餐厨油的回收,不仅没能给予企业奖励反而要企业投资购买设备,而不法商贩上门回收还给餐饮企业回扣,导致餐饮企业很难主动接受管理,市容绿化局缺乏经费和执行力度,很难达到预期管理目的。
在食品安全日常监管活动中,由于监管部门人员少、水平参差不齐等现状,同时面临食品生产经营企业(尤其是中小企业和小生产者)众多,食品产业链条长(包括从农田到餐桌全过程),食品生产与经营分散的监管现实,食品安全监管工作实效与公众的期望还存在着较大的距离,监管任务与人力、物力、财力等行政资源之间的矛盾非常突出,基层监管工作压力巨大。
体制改革与职能调整是我国当前政府改革进程中的一项重要内容。近年来,随着我国食品安全监管体制的改革进程,上海市食品安全相关监管部门进行了多次调整。2004年实行分段监督模式,原来由卫生部门承担的食品卫生职能,按环节被分解到卫生局、质监局、工商局和食药监局四个部门。2013年,根据国务院大部制改革的意见,在市局层面上将食品安全职能(除农业外)全部集中至上海市食品药品监管局,2014年在各区县层面上将食品安全监管职能全部集中至各区(县)市场监督管理局。在目前已有的机构改革中,无论何种模式的监管,如果不能树立严格的监督制度,改革就只能沦为部门之间的博弈[19]。
(三)新媒体报道失衡引导不力
借助网络便捷、低成本、低风险的技术优势,新媒体在公共治理中日益发挥着沟通、监督等重要作用。新媒体较之传统媒体的最大优势是即时性与互动性。新媒体曝光事件对政府、企业和消费者的影响作用不逊于传统媒体,且在逐渐加大[17]。在新近发生的食品安全事件中,传统媒体的舆论监督作用逐渐出现弱化现象,新媒体作为的优势日益明显。新媒体的用户不仅利用社会关系来“生产”信息,而且其传播、接受行为都建立在既有的社交性基础上,因此信息内容也更能得到受众的认同,更易广泛快速地传播。由于网络的发达,负面信息通过夸大宣传扩大影响力,一些传媒为吸引眼球,报道过多负面信息,甚至报道一些失实信息,使老百姓失去安全感。
例如,2012年的“致命危机,白酒塑化剂超标260%”、2013年“冰块比马桶水还脏,让人恶心”、“面包吃出鞋底味”,以及近几年微博、微信上广泛传播的关于转基因以及食品添加剂的不实报道,对企业和消费者造成了很大影响。
(四)行业协会力量单薄缺乏权威
社会组织、行业协会有督促企业落实主体责任,引导和促进食品生产经营企业依法经营、诚信经营的职能。在国外,行业协会应该是政府监管的强有力支柱,许多权威的协会对企业的作用是不可估量的,但国内行业协会作用尚不能正常发挥。由于协会的能力和权限限制,工作缺乏力度,决定没有权威性,没有否决权,导致一些管理和培训停留在普及的层次上,协会也只能是“忙而无果”,对违法违规的企业没有任何威慑力。事实上,一些区(县)的行业协会掌握着大量的餐饮企业现状和管理经验,一旦参与食品安全的整治,可以产生很好的效果。
