食品安全关乎每一个社会成员的生命和健康,涉及的利益方众多且关系复杂,是全社会共同关注的重大民生问题。由于食品安全监管任务繁重,致使我国以政府为主导的食品安全监管模式难以有效应对日益严峻的食品安全问题,现行的食品安全法律制度也必须进行相应的变革,以全面提升食品安全监管效能[1]。学者们的研究表明,食品安全的治理是一项复杂的社会工程,需要动员更多的社会力量共同参与完成,即要走食品安全社会共治之路[28]。鉴于食品安全问题的复杂性和社会性,其解决的关键在于对现行食品安全行政监管体制的突破,而实现这种突破的根本途径在于调整政府相关职能,协调多元主体的利益关系,实现食品安全监管体制的转变,建立食品安全社会共治格局[9]。食品安全社会共治,包括“社会协同”与“公众参与”,主体包括企业(食品生产经营者)、政府及其食品安全监管部门、第三方监管力量,其中第三方监管力量独立于企业和政府,也称为社会监管力量,包括媒体、消费者、第三方认证和检测机构、行业协会、专家及非政府组织等[10]。社会共治强调的是发挥社会各主体的责任意识,通过相互协调的方式来消除食品安全风险,共同监管食品安全。社会共治不仅彰显法制的力量,而且通过整体的社会行为改善产生问题的社会背景,提升道德约束力,形成社会文化力量,促使食品安全问题有效解决。
近年来上海市大力加强食品安全监管与治理,加快推进市场监管体制改革,全市食品安全形势总体稳定向好,但仍存在一些突出矛盾和问题,特别是社会共同参与食品安全治理的格局与效果还有待进一步加强。本文通过介绍当前上海市食品安全社会共治主体的现状,分析当前上海市食品安全治理方面存在的突出矛盾与问题,借鉴国内外动员全社会力量共同治理食品安全的经验,结合上海城市自身条件与特点,全面深入分析加强上海食品安全社会共治的思路与举措。
一、上海市食品安全社会共治的主体
(一)企业
食品产业的形态与格局,决定一座城市所要面临的食品安全挑战。客观上,上海市食品产业链因为受到资源、环境等方面的约束,食品供给对外依赖程度较高,根据上海市食品药品监督管理局近3年发布的食品安全白皮书中的数据显示[1113]①,上海市民消耗的农产品中有近七至八成来自外省市。这种依赖“外援”的食品消费和产业结构,决定了大部分食品要历经诸多流通环节,目前上海市规模农产品批发市场多达50个,年批发交易粮食、肉类、禽蛋、水产品、蔬菜、水果等各类食用农产品1500万吨左右,占全市消费总量的70%~80%。同时,还有大量食品为“舶来品”,每年上海口岸进口的食品和食品添加剂有300多万吨。上海已成为一座名副其实的食品“流通城”,在上海从事食品流通经营的从业者在各类食品生产经营者中占多数。
目前上海食品流通的规模仍在不断扩大,近3年上海从事食品流通经营商户在逐年增加,截止2014年年底,总数达14.98万户,比2012年底的12.2万户增加了22.79%。从流通经营主体的性质看,其中个体工商户约占总数的55%;从投资来源看,内资企业约占四成;从经营方式看,本市从事批发、零售和兼营批发零售的食品流通经营商户均逐年增加,其中零售商户占食品流通经营主体总数的72%以上(表1)。
表1 近3年上海市流通经营主体数量(万户)
上海市食品安全监管相关部门将全市食品流通企业按监管结果进行信用管理等级分类:无违法记录的认定为一类企业;有轻微违法记录的认定为二类企业;有一般违法记录的认定为三类企业;有严重违法记录的认定为四类企业。近3年来总体情况较好,九成以上企业为一类企业。以2014年的数据为例,66523家食品流通企业(不含个体工商户)中90.2%的企业被评为一类。
近年来上海本地食品生产企业的数量有所下降。随着监管力量的加大,获得许可的食品生产企业连续7年减少,从2010年底的2210家减少到2014年底的1543家,减少了近三分之一。上海本地的食品添加剂和食品相关产品生产行业近年来发展缓慢,与2010年底相比,5年后上海获得许可的食品添加剂生产企业、食品相关产品生产企业仅分别增加了27.3%和67.4%,目前上海市共有168家食品添加剂生产企业获得生产许可证,获证的食品添加剂的品种数为863个;564家食品相关产品生产企业获得580张《工业产品生产许可证》,获证的食品相关产品的品种数为88个。
企业数量不断减少,是优胜劣汰的必然结果,换来的是整个产业质量的提升。近三年来,规模型食品生产企业的比重逐年上升(见表2),以2014年为例,年销售额在2000万元以上的食品生产企业有426家(27.6%),年产值产值在2000万元以上的食品生产企业有458家(29.7%)。
表2 规模型食品生产企业数量(户)
上海市食品安全监管相关部门对食品生产企业进行量化评价,将食品生产企业分为A、B、C三个等级,A级企业符合食品质量安全要求,具有较强的食品质量安全控制能力,属于一般监管对象;B级企业符合基本的食品质量安全要求,具有一般的食品质量安全控制能力,属于重点关注对象;C级企业符合最基本的食品质量安全卫生要求,具有较弱的食品质量安全控制能力,属于重点监管对象。根据近三年的食品生产企业量化分级管理的结果,食品生产企业中A级企业比例逐年上升,呈现出较好的态势(表3)。从粗放式发展,转向内涵扩大再生产,上海食品产业正走向良性循环。目前仍有72.4%和70.3%的食品生产企业年销售额和年产值不到2000万元,处于“小、散、弱”状态,但已经开始加快向“大、集、优”转变的步伐。
表3 食品生产企业量化分级管理结果(%)
和食品生产、流通行业相比,上海餐饮服务业的数量有所增加。截止2014年年底,上海共有65871户餐饮服务单位持有《餐饮服务许可证》,其中公共餐饮单位48969户、食堂15089户、集体用餐配送单位340户、中央厨房133户、现制现售1327户。与2013年比,持证餐饮服务单位数量增加了8%,其中新开数量最多的餐饮服务单位是公共餐饮单位增加了3506户。然而这些新增加的公共餐饮单位规模大多较小。数据显示,2014年持证的中型、小型及其他公共餐饮单位的数量分别比2013年增加了492户、188户、2814户,而特大型和大型一共仅增加了12户,大量小规模餐饮服务单位进入行业。2014年,已实施量化监督动态等级评定的餐饮服务单位中,等级为笑脸(良好)的仅占29.4%,比2013年少了2.8%;等级为平脸(一般)的占64.1%、哭脸(较差)的占6.5%,比2013年分别增加了2.7和0.1个百分点。
(二)政府相关部门
以上海市政府食品安全管理办公室(简称食安办)为核心,以21个政府职能部门为支撑点,包括市委宣传部、市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市农委、市工商局、市质量技术监督局、市卫生局、市食品药品监管局、市公安局、市财政局、市环保局、上海出入境检验检疫局、市绿化市容局(市城管执法局)、市监察局、市粮食局、市政府法制办、市政府新闻办、市科委、市教委、市旅游局等单位在内,组成了上海市食品安全监管部门,各部门各司其责,不断健全、完善在食品安全治理方面的职能和制度[14]。
各部门的职能正在逐渐清晰,食品安全工作正在得到重视。如公安部门成立了“食品安全刑侦支队”,面对食品安全的大案要案,大大加快了行刑衔接的过程,对犯罪分子产生了一定的威慑力。上海市各区县纷纷建立了本区县的食品安全网,例如闵行区的大联动举措,使各个部门都能在网上看到相关案例,可以做到及时发现及时处理,逐步做到监管工作横向到边、纵向到底。
(三)第三方监管力量
第三方监管力量是独立于食品安全保证主体(企业和政府)以外的第三方力量,通过曝光企业违法安全生产的信息以及形成强大的舆论压力,一方面震慑生产企业,另一方面促使政府采取相应的治理措施[10]。
第三方监管力量中各类媒体的力量日渐强大,2004年至2012年我国经媒体曝光的食品安全事件共2489起[15]。媒体对食品安全事件的曝光使得食品安全受到了前所未有的关注,媒体已经成为食品安全治理中不可或缺的力量之一。上海本地的媒体数量众多,上海报业集团下属有解放日报、文汇报、新民晚报、新闻晨/晚报、申江服务导报等报刊,上海东方传媒集团下属有广播电视台,有新华传媒、东方明珠和百事通等上市公司,以及东方网、解放网等新闻网站。上海网民数量达到1250万,每2个人中就有1个人经常上网,上海市的互联网普及率为66.2%[16]。
伴随着网民数量的增加和微博、微信等新兴传播方式的发展,新媒体正在逐渐颠覆传统媒体传播方式,随着社会的发展,影响力日益突出的新媒体将是普通公民参与社会治理的一股强大的力量[18]。
第三方监管力量中,第三方认证和检测机构的发展越来越受到人们关注。随着中国食品安全相关的法规条例出台和食品安全监管力度的逐渐加大,中国食品安全检测行业迅速发展。目前国有检测机构仍是中国食品安全检测市场主要力量,2012年占据了53%以上的市场份额,外资检测机构利用其雄厚的技术和资金实力,以及强大的品牌和市场认知度,占据中国食品安全检测35%左右份额,国际上主要的大型第三方检测机构都以独资或合资的方式进入了中国市场[19]。上海凭借其独特的贸易背景和地理环境,吸引了不少外资和国内民营检测认证机构,如天祥集团、必维集团、SGS等国际大型第三方检测认证机构均在上海设有分公司,国内大型非政府食品检测机构———的华测检测,亦在上海设有食品检测实验室。
