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【题目】
政府在食品安全监管中的责任探究
【引言 第一章】食品安全监管中政府责任相关理论阐释
【第二章】
近年来食品安全问题案例及不良影响
【第三章】
食品安全监管中政府责任缺失的表现和原因
【第四章】
政府保障食品安全监管有力运行的策略
【结语/参考文献】
政府食品安全监管责任完善研究结语与参考文献
引 言
（一） 选题意义
在世界各国，食品行业都是一个极具特色的行业，为保证食品安全，保证居民健康，食品行业要受到政府部门复杂并且严格的监管，包括进入限制、卫生许可证制度和标准设立等。近年来，国内外因食用不卫生，而发生的事故接连发生，我国也有了“瘦肉精”、“黑心蛋”、“毒蘑菇”等一系列令人发指的食品安全事故，有的甚至极其恶劣，对我国造成了不可估量的严重后果。亟需修订食品安全相关法律，适应“大部制”改革，促进大部制改革，让大部制改革真正取得实效。2008 年的“三鹿事件”更是轰动全国，食品安全问题把中国的推向国际的舆论风口上。这里我想说食品安全问题，不能把它单一地认为是一个行业，或一个领域问题，它是能危及到人类的健康，更甚者是生命的代价，是社会的持续、健康、稳定的发展不可逾越的绊脚石、阻拦索。
最近几年中，不管是中国还是世界上，食品安全问题层出不穷，防不胜防，其突发性、不可预测性、难以掌控性让人们的心理紧张、恐惧和不安，所造成的危害已引起全球高度、普遍、广泛地关注。我国政府向来高度重视，并且在一定层面和一定领域取得了初步的成效，但与其他食品监管比较完善的国家相比，如日本，欧美等国家，我国的政府部门在食品安全监管领域，尤其监管的职能部门在执行力度方面存在着明显的的问题。这一问题的研究成果对于我国食品安全体系建立健全有着现实意义。笔者在文章理论研究方面，通过多门学科，对食品安全政府监管理论进行研究，包括政治学、公共管理学、经济学、法学等，笔者将这些学科有机结合，各门学科交叉综合，深入探讨加强我国食品安全政府监管进行理论。食品安全问题，它能直接危及我国居民的身体健康甚至是对生命造成威胁，最终会影响到我国经济社会和谐稳定的发展，甚至动摇民众对政府管理能力的信心。文章针对我国政府在食品安全监管体系中该如何发挥其作用、监管监察等问题展开详细分析，并逐层逐项针对相应问题展开对策研究，笔者在结论中结合我国实际情况提出的解决对策，具有较强的实践性，主要分析了在现有的体制机制下我国政府怎样加强食品安全监管。
（二） 研究现状
我国对食品安全问题要追溯到上世纪 70 年代，那个时期比较被世人关注的是“世界粮食危机”,也根据这一特点，出台了保障粮食的政策及目标。时间的推移，食品安全也逐步发生了巨大变化，国内学者逐步察觉到，这里面不仅仅是简单的生物学、监测学、采样学、卫生检疫学领域的问题，他们将研究方向拓展到了经济、政治学领域。现在食品安全是我国，乃至世界上的一个重大课题、热门课题，它受到世界各国人民的高度关注，其中的重要性已经不用再说了，它是整个人类社会进步过程中，文明发展过程中的重要保障，重中之重。正因为如此，很多国家的知名学者、从业者、执政者、专家、甚至社会普通个体也都纷纷加入研究大队伍，通过分析更多地实例案例研究与剖析，不断深入讨论、交流，以及政府职能的不断转变和进一步改革，根据时代发展规律和实际，通过大量的事实论证，分别在不同时期内提出了很多好的意见和建议，对当时的食品安全工作起到了一定的推动作用，也为今后更多地研究提供了科学支撑，以及丰硕的理论铺垫，为将来我们更好的掌握食品安全规律，最大限度甚至彻底解决食品安全这一老大难问题提供了更有力的保障。
（三） 研究方法
文章主要运用总体分析与个案剖析、比较分析、理论分析与实证分析、文献研究等方法。也通过国内外食品安全相关网站，国内外在食品领域的专家学者的言论和主张，查阅发达国家食品安全法律法规，翻阅关于食品卫生新政策新法规制定颁布的相关期刊，搜集食品安全事件方面的新闻报道，充分了解我国食品安全政府监管现状，并与一些发达国家的食品安全政府监管进行对比，结合法学、经济学、公共管理学、政治学等学科理论，分析我国食品安全政府监管存在的主要问题，找出差距，最后结合我国实际情况提出加强食品安全政府监管的对策。
一、相关理论阐释
（一） 食品安全
1974年11月世界粮食大会在罗马召开，联合国粮农组织（FAO）建议通过了《世界粮食安全国际约定》，与此同时“食品安全”的概念也渐渐明晰了。2003年联合国粮农组织、世界卫生组织等，将食品安全定义，就是“食品安全是指在摄入食品时，食品中没有害的物质，不良反应或潜在疾病的危险性，不存在引起急性中毒，慢性中毒或感染疾病，或产生危及到广大消费者及其后代健康的隐患。”[1]食品安全强调的管理范围是从种植、养殖开始，通过生产、加工，直到餐桌的整个过程。食品安全随着社会的发展和人们生活水平的提高而不断发展变化，是一个综合的弹性概念。明确界定“食品安全”的定义，可以明确指导政府监管部门制定切实可行的食品安全监管方面的法律法规。
（二） 食品安全监管中政府责任
食品是否安全关系到居民身体健康和生命安全，解决这一头等大事，需要通过增强企业责任感和加强社会监督这一重要途径，但是要真正维护良好的市场秩序，保障公众的食品安全，落实政府责任才是首要需要明确的。
1. 法律责任
在我国，食品安全法律已经日渐完善，有关食品安全的各种标准在法律中都有明确的规定，政府部门对食品安全的监督管理程序也在法律中作出了明确规定，同时也将食品安全的法定监管权力赋予了政府部门，政府应当承担立法的责任、执法的责任。《中华人民共和国食品安全法》是我国食品安全法律最根本的法律，最有执行力的法律，2009年初通过，2015 年修订。作为食品安全法律最根本的法律，《中华人民共和国食品安全法》起到了统领全局的作用，食品安全相关法律还包括之前颁布的一系列管理法规，如《产品质量法》、《食品卫生法》等等。《中华人民共和国食品安全法》明确规定食品安全标准是强制执行的标准，强调了食品安全标准的重要性，明确划分了食品安全中应承担的法律责任。[2]在此基础上，应建立多样性的多样性的法律法规，针对不同种类，不同环节、进出口食品等制定明确的法律规定，同时对于食品的标准体系、认证体系、准入制度等进一步完善。立法是前提，执法才是关键。我国频频发生的食品安全事故的主要原因就是政府相关部门监管不力。政府部门在执法过程中，要坚持有法必依、执法必严。另一方面，应通过制订一些优惠鼓励政策，增强企业诚信守法意识，落实食品安全主体责任，为社会提供安全优质的食品，为消费者的健康保驾护航。
2. 行政责任
《中华人民共和国食品安全法》明确赋予各食品监管机构的执法主体地位，并确立了食品安全政府监管的相关行政责任。[3]但是多头管理的弊端仍存在，具体表现为各自为政、难以协调解决问题等。因此，要从以下两个方面入手，打破这种局面，提高行政执法能力及效率。一是提高食品安全管理部门的组织协调能力，加大对其综合监管力度，二是当地行政机关及其管理部门要明确责任，统一协调，坚决避免各级政府、各职能部门之间职、权、责不清，出现问题相互推诿等系列问题。维护和发展公共利益是行政管理主体行为的出发点和归宿，因此政府机构对其从事的公共事业承担的责任具有认同和信赖感，对服务于公共利益具有义务。
3. 经济责任
政府对社会的首要任务就是促进经济发展。政府是经济的管理者，不仅为市场和企业制定基本的规则，而且要为市场和企业提供良好的服务、创造良好的竞争环境，保证市场经济的正常运行。在食品市场中，政府对市场的责任是通过宏观调控等手段，解决市场失灵、弥补市场缺陷。一是优化食品资源配置，通过食品产业政策的调整，大力推行对食品生产企业有利的政策，促进我国食品行业蓬勃健康快速发展；加大对食品行业的投资，完善食品安全基本设施建设，保护环境，合理配置社会资源，达到公平效率。二是要克服由于信息不对称引发的市场诚信机制缺失问题。让消费者在交易之前了解足够的关于商品的信息。对于产品质量、用途等信息，通过标准化的生产和多元化的销售渠道，确保消费者全面了解产品的真实信息。我国的市场经济发育是目前还不够完善，市场规则和良性竞争的环境还需要政府的主导，通过经济体制的改革来逐步完善。政府的经济责任主要通过政府与市场、企业的关系表现出来。要实现食品安全有效的监管，必须建立高效的市场机制，对企业创造良好环境，降低监管成本，维护消费者的合法权益，使食品市场得到有序地运行和发展。
（三） 食品安全监管中政府责任的依据
1. 食品安全的公共物品属性
美国着名经济学家 Paul A.Samuelson 提出公共产品概念，按照 Paul A.Samuelson 在《公共支出的纯理论》中的定义，所谓非排他性也称为受益上的非排斥性，是指任何人对公共产品消费时，不能干涉、排斥其他人对其的消费，并且，哪怕你不满意这一产品，没有意向消费这一产品，你也不能排斥这一产品。还可以理解为从技术加以排除他人受益几乎不可能或排除成本很高，从而难以实现。食品安全作为公共产品同样具有非排他性，首先，食品安全是一个整体，无法分成单个的个体，其次当有消费者使用了食品安全时，并不会对其他消费者对食品安全的消费产生影响，增加消费者的同时其对应的成本并没有增多，可见其具有非竞争性。[4]正是食品安全具有公共产品属性，统一调节食品安全的责任和义务全部落到了政府的“肩上”,政府必须要担起这个重担，为我国食品安全保驾护航。政府要建立健全食品安全监管的长效机制，规范市场竞争，加强市场监督，建立公平有序的市场秩序，从根本上保障消费者身体健康和生命安全。
2. 市场失灵与政府干预
市场经济被一只“看不见的手”调节着，这只手就是市场。当市场不能调节人、财、物在全社会的配置以达到最高效率时，就是市场失灵的时候。经济学中的效率是指“帕累托最优”效率，在市场经济中追求“帕累托最优”效率其目的是充分利用有限的人力、物力、财力，优化资源配置，争取实现以最小的成本创造最大的效率和效益，如果市场无法满足供求均衡，“帕累托最优”效率则难以实现，其结果就是市场失灵。
（1） 食品安全市场的外部性
市场活动中，会产生“外部性”的问题。比如，消费者对某一商品产生了认可与信任，消费者将这种信任口口相传，让更多的人对此商品产生信任。如果此时大家购买的是合格产品厂家的商品，那么就是说该商品的生产活动给厂家带来了更多的收益，这就是正外部性。当一些山寨厂家出现后，劣质产品大量出现，市场上会出现比正规厂商的合格产品价格低而其质量又难以保证的劣质产品，消费者根据以往对该商品的信任，购买时会选择价格低的商品，即山寨厂家生产的假冒伪劣产品，结果给非正规厂商带来了额外的收益。这样又产生了正规厂商对于非正规厂商的正外部性。正规厂商生产的产品原材料、生产流程、运输等流程都是严格遵守法律法规规定的程序，以保证产品质量，商品成本的增加，商品的价格也随之加高。消费者在购买商品时都会选择物美价廉的商品，在消费者没有切实了解该商品的真实品质之前，必定会在同样的商品中选择价格更低的产品，给非正规厂商带来利润，进而影响市场中正规优质产品的销售，大大减少了正规优质产品的销售量，而产生负外部性的伪劣产品供应却越来越多。[5]
（2） 食品安全市场的信息不对称
信息不对称，就是信息交易双方或者多方的个体之间不完全的分布状态，即交易的一方掌握了另外一方所不知的一些信息，呈现双方所有的信息优劣势情况。在食品安全市场中，生产者和消费者是交易的双方，在市场交易过程中，大量的食品信息被生产者掌握，且信息量远远多于消费者，呈不对称分布，信息不对称的现象在食品安全市场同样存在。生产者和销售者对产品的质量有切实的了解，在销售过程中通过过度宣传、夸大等激励性手段将产品的质量信息传递给消费者，而消费者在使用产品前对其真实品质并不了解，食品安全信息不对称现象十分明显。阿克洛夫于 1970 年提出了着名的“柠檬市场”理论，来说明市场失灵。由于市场上存在信息不对称，买方对产品的支付意愿通常受他对市场上所了解的平均质量影响要解决“逆向选择”这种问题，需要卖方尽量多地公开信息，将有效信息传递给信息不完全的买方。信息不对称还有另一种情况--道德风险，这是卖方处于信息劣势时，寄希望于买方的道德水平。因此，市场正常运行是离不开政府的监管及调控的，政府要充分利用自身的优势弥补市场的劣势，比如政府占有丰富社会信息资源，利用这个优势弥补市场在配置资源方面的劣势，再运用经济、行政等手段对市场进行宏观调控和监督管理，让生产者和消费者能够尽量掌握相同的食品安全信息。“政府必须对市场进行宏观调控，才能使经济得到健康地发展。市场的自发性和政府的干预同时起作用，使效率达到最优。”[6]
（四） 发达国家食品安全监管
1. 发达国家食品安全监管概述
为保障食品安全，保障消费者身体健康，世界上许多国家都十分注重国家食品安全监管体系的建立，尤其是一些发达国家和地区，例如欧美、日本等都有一套较为完整的监管体系。借鉴发达国家食品安全监管的教训，研究其食品安全监管体系，用以完善我国食品安全监管体系。
（1） 美国食品安全监管概述
美国食品安全监管体系以健全的的法律法规以及强有力的监管机构为坚强后盾对食品安全进行全方位的监管。“美国的食品安全的立法比较科学有效，对确保食品供应的安全性有非常重要的作用。”[7]美国食品质量安全法律法规体系包括《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，后来的《联邦食品、药品与化妆品法》等综合性的法规等具体的法律。食品和药品管理局，负责国内和进口的食品安全；动植物卫生检验署（APHIS），负责动植物免受外界环境的危害。“另外，农业部（USDA）、海洋渔业署（NMFS）、国家健康研究所（NIH）等也在美国食品安全监管中起着重要作用。”[8]这种由明确分工的监管部门一起形成了相互协调、相互制约、高效有力的食品安全监管体系，保证了包括种植、养殖、加工、销售、进出口等一系列环节的无缝监管，避免了部门之间责任模糊、互相推诿的现象。美国的食品安全监管体系确立了一整套严格的法律和最先进的检验检测技术来保障食品安全。食品安全监管部门高度重视对食品生产企业的监督管理，长期的切实执行和贯彻，使公众对政府食品安全监管充满信心。
（2） 欧盟食品安全监管概述
欧盟制订了 20 多部法律法规以保证食品安全，保障居民健康，这些法律的制定奠定了建立高度统一的食品安全监管体系的基础。1997 年 4 月，欧盟委员会发表了关于欧盟食品安全一般性法规的“绿皮书”,为欧盟食品安全法律体系确立了基本原则，确立了保障食品安全以及消费者合法利益的基本目标。上世纪初欧盟正式发布了《食品安全白皮书》，白皮书将食品安全作为第一目标，保证居民健康为最终目的，建立新的食品安全监管机制，共提出了 84 项保证食品安全的具体措施，组成了欧盟食品安全监管的全新管理综合体系，以应对未来数年可能遇到的问题。[9]2002 年欧盟成立的“欧洲食品质量安全管理局”（EFSA），主要负责风险评估和风险管理。主要由管理委员会、执行董事、顾问论坛、科学委员会和 8 个专门科学小组组成。依据独立、科学和透明的原则，负责监督整个各成员国食品链的安全运行，直接就食品安全问题对欧盟委员会提出决策性咨询意见，对食品安全危机的做出快速、有效的反应，努力地控制问题，对欧盟各国政府与公民高度负责。欧盟在对食品生产的各个环节加强监管；进行食品安全立法；建立快速警报系统；“建立新的食品安全调控机制，加大对准入食品问责制等方面采取了一系列行之有效的措施，取得了欧盟各国民众的支持。”[10]
（3） 日本食品安全监管概述
日本食品安全监管的法律法规体系比较完整和严格，由基本法律和一系列专门分类法律法规组成。《食品安全基本法》和《食品卫生法》是两大最重要的基本法律。从“农田到餐桌”全程监管等原则，坚持食品相关业者对确保食品安全负首要责任的原则，坚持风险评估与风险管理相分离的原则，建立食品安全委员会独立对食品安全进行风险评估，根据评估结果并向风险管理部门提出科学建议。同时，还要求消费者应接受食品安全方面的教育并参与政策的制订过程。《食品安全基本法》和《食品卫生法》是日本食品安全监管的两大基本法律，以两部基本法律基础，衍生其它食品安全法律，包括农产品质量、营养改善、计量法、动物防疫、植物保护法等。日本食品安全法律法规体系由中央统一到地方具体、细化形成了完整的体系，比如建立从内阁的实施令到部省的实施条例，比如各种食品标准，比如地方食品标准等。厚生劳动省和食品安全委员会以及农林水产省组成了日本食品安全监管的主要部门。农林水产省简称农水省，隶属日本中央省厅，所管辖的范围包括了食物安全、农业畜产业、林业、水产业、食物稳定供应、振兴农村，比如国产粮食和进口粮食的安全性检查，进口农产品动植物检疫，事物销售过程中各类批发市场和屠宰场的安全设施设施建设等。厚生劳动省负责医疗卫生和社会保障的主要部门，设有 11 个局，在食品安全监管方面主要担任食品的进口和流通阶段的安全性监管的工作。医药食品安全局食品安全部是日本厚生劳动省下属部门，是日本食品安全监管的主要管理机构，它的主要职责范围是：严格执行食品安全监管相关法律法规确保国民身体健康；负责食物加工过程以及设施的卫生监管；食品安全委员会对食品添加物以及药物残留作出评估鉴定结果，依据此结果，医药食品安全局食品安全部制定食品添加物等相关标准；食品安全委员会的主要责任是食品安全风险评估和协调职能的直属内阁的机构。[11]日本在食品安全监管模式有着自身的特点：一是监管体系在部门的设置上，按照相关环节来明确相关监管部门职责，从食品生产、加工到销售流通的环节，依次履行职责，避免推诿扯皮；二是较为统一的标准体系，注重按照国外先进标准，结合自身情况进行细化具体，建立了操作性较强的标准体系；三是采用先进技术，加大监督力度，确立严格的强制性监管制度，保障农业生产和公众健康。
2. 发达国家食品安全监管经验
它山之石，可以攻玉。美欧、日本等发达国家的实践经验表明整合、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。[12]其有益经验集中体现在以下几个方面：
（1） 健全的法律体系是重要的基础
发达国家根据在整个食物供应环节的情况，建立了涵盖所有食品链控制环节的法律体系。美国主要的食品安全法规包括：食品、药品和化妆品、肉类、禽类、蛋类产品检验条例等具体法律。主要是以权威的、合理的法律奠定基础，同时下放权利，赋予食品企业行业一部分的食品质量监控权力。从绿皮书到白皮书再到基本法，从基本目标的提出到法律框架的构建，一个不断完善的法律制定过程为欧盟食品安全的监管提供了重要的法律基础。同时，有关部门可以依据此法进行监督管理，而且基本法的原则性规定也为其他各个具体法、特别法的制定提供了合法基础。
（2） 统一的标准体系是根本保障
食品安全标准包括生产管理与质量控制标准、食品卫生标准和检测方法标准。发达国家在严格遵守国际食品安全标准的同时，也根据自身情况制定了国内统一的标准体系。美国的食品安全标准有国家标准、行业标准、企业标准三个层次。美国《联邦法规法典》包含了 352 项食品标准（含等级标准）。欧盟的食品标准体系包括的欧盟指令和技术标准两个层次，其中欧盟指令为上层，技术标准为下层，欧盟拥有技术标准 10 多万项，其包含的具体技术内容是可以自愿选择的。2002 年欧盟食品安全局成立，颁布了第 178/2002 号法令，基于此法令，欧盟建立了食品安全标准体系，建立了颇为完善的欧盟食品管理机制。2006 年欧盟颁布了《欧盟食品及饲料安全管理法规》，包括食品卫生安全、食品添加剂、食品包装等一系列内容，欧盟食品安全法律体系得到了进一步的完善。日本食品安全的国家标准有称为 JAS 标准，包含食品规格标 500 余项，涉及转基因食品、加工食品、生鲜食品、有机食品等各个方面。
（3） 集中管理，职能明确的监管机构
在 1998 年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”,商业部、农业部、卫生部等各个食品安全监管的职能部门作为其委员会成员。欧盟食品安全管理局（EFSA）于2002 年成立，对各成员国、成员国之间与食品安全相关的工作进行统一协调管理，欧盟成员国履行本国食品安全监管职能时，必须参照在 EFSA 统一制定的食品安全监管准则。国家食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省是日本负责食品安全监管的主要部门。“各部门职能互不交叉重叠，各个部门负责分类食品的全部监管工作，并在委员会的协调下实现对食品安全风险管理。”[13]
（4） 加强交流协调是食品安全监管的核心
这种协调表现在整合国内外食品安全信息，及时迅速发现其潜在的危害性，监管部门独立行使权力，进行必要的协作，对食品安全进行有效地监管。欧盟食品安全管理局（EFSA）的成立，将欧盟所有食品安全监管部门统一到了一起，解决了部门间职责分散功能不协调的问题，统一监督管理食品生产加工的一切过程，从生产到加工，从流通到销售，这其中的每一个过程都是在政府严格监管中进行的，大大降低了食品安全风险。以美国和日本为例，美国根据食品类别对部门监管进行分工，日本则按照生产加工环节进行职责划分，较为明确的分工避免了推诿扯皮，同时也保证了对食品安全全过程的监管。
（5） 科学高效的监管技术和控制体系
目前，在发达国家食品生产企业中广泛实施的“良好生产规范”（GMP）、“危害分析和关键控制体系”（HACCP）和 QS 准入制度，在食品安全质量控制方面起到了积极的作用。HACCP 质量管理体系在美国、日本已得到广泛的应用，其最重要的优势就是可以识别和预防食品安全危机，节省人力物力，最大限度地保证食品安全。实施科学高效的监管技术和控制体系，是降低安全风险，减少经济损失，提高食品生产质量最直接的方法。食品安全现如今已经成为全世界人民关注的重点。随着我国食品工业的快速发展，食品企业的规模和实力不断增强，我们应学习其他国家在食品安全监管方面取得成功的经验，结合我国具体实际情况，逐步形成具有中国特色的食品安全质量监管体系，并在实践中不断加以完善和发展。
