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【题目】公安档案信息资源的开发利用探究
【第一章】公安档案开发使用的困境分析绪论
【第二章】公安档案开发与利用的不足之处
【3.1 3.2】完善公安档案开发与利用的保障系统
【3.3 - 3.5】鼓励多种形式的公安档案开发利用
【第四章】做好公安档案开发利用工作应注意处理的几个关系
【结束语/参考文献】公安档案应用问题及完善对策结束语与参考文献
第2章公安档案开发与利用的不足之处
国内开发利用公安档案的工作，尽管在现阶段小有成效，但依然暴露出了许多的不足之处，这些不足之处，既有传统工作的现有问题，还有为适应新的信息化发展趋势而出现的新问题。
2.1相关管理环节有疏漏制约公安档案开发利用水平
目前，大多数的公安档案管理部门还紧紧只是停留在管理型层面，档案开发利用的主动性和预见性较差。档案管理的八个环节包括收集、整理、鉴定、保管、检索、编研、利用、统计。其中，收集、鉴定、整理、保管、检索、统计等项工作是档案基础工作，编研与利用是开发利用工作。
档案管理工作的八个环节紧密联系，收集、整理、鉴定、保管、检索、统计等各项环节中，都包含着社会的需要和提供利用的要求。同时，公安档案能否充分得到利用，直接取决于上述诸多环节。所以，整个档案管理工作又可以划分为两个方面：档案基础工作和开发利用的工作。档案资料收集，档案整理，档案鉴定，档案保管，档案检索，以及档案统计等工作，是档案业务的基础工作，提供利用是在基础工作上为社会需要服务提供服务的主要环节。档案基础工作为提供利用提供了物质前提，没有基础工作，就没有档案的开发利用工作，而档案的利用工作，又是档案管理的工作目的和工作方向的具体体现，它既能反映出基础工作的成果，也对档案基础工作提出了要求，没有档案利用工作，档案基础工作则失去存在的意义和工作的目标。
2.1.1公安档案的收集不完整、不及时
如果公安档案收集的不及时、不完整，既会影响公安档案提供利用，也会制约公安档案的管理和开发。一是档案载体收集不全。有的单位只将红头文件进行收集，不进行其他文件材料以及实物的收集，文书档案收集过多，业务档案和科技档案收集较少。二是档案载体单一。由于电子计算机技术和档案管理软件的普及，公安档案不只是单一的纸质材料的档案，磁、电、光等多种介质均被利用起来，用作公安档案资料的信息载体，电子档案由此产生，这些档案不仅表现形式生动，而且传播信息速度快、利用效率高，具有较强的保存价值，而有的档案部门容易忽视上述档案载体的收集。三是档案被动收集。很多档案部门收集档案资料都采用“你交我收”、定期接收的被动等靠方式。这种收集方式，很大程度上限制了档案资源建设。另外，有很多档案部门对立档工作不负责任，不能够按要求及时立档，也不能够按时移交，甚至留作自用，分散案卷，这也能影响档案收集的完整性。
2.1.2公安档案管理手段相对落后
基层公安工作基本都将重点放到管理治安和打击预防犯罪上，另外受警力、经费等因素限制，大部分领导一头扎在公安业务方面，以至于忽视了公安档案工作，只有到了检查时才会想到有档案管理这项工作，而检查考核一国，又搁置一边，放松管理，使档案工作出现“滑坡”、“反弹”等现象。
此外，基层民警普遍重工作轻积累，业务档案突击整理现象明显。社区民警的工作十分冗杂，将各部门安排的工作完成之后，已是身心俱疲，自然会忽视对日常信息进行系统的梳理，而要保持档案提供利用的准确性与时效性，就必须及时更新业务档案信息。档案整理切忌突击性、临时性，因为这样不符合资料搜集与归档的原则，无法确保事物本质得到真实还原。
除此之外，还缺乏档案资料建档与归档的延续性。档案工作的开发与利用，其信息来源就是基层公安部门的资料搜集，整个档案能否有效提供利用，直接取决于信息资料的搜集。公安部门内，档案管理人员绝大部分属于内勤兼职，由于频繁调动岗位，在进行交接工作时往往会造成档案材料移交不全，再加上平时收集的档案资料不够完整、不够及时，直接影响了公安档案的归档质量水平，由此产生了档案无序等问题，导致公安机关的档案缺乏连续性。
2.2管理团队建设不到位制约公安档案的开发利用水平
由于社会的急剧转型、科技的飞速进步、公安档案数量急剧增加，各种档案类目繁多、整理要求不一，给现行公安档案管理体系带来许多新情况和新问题，这种变化迫切要求档案管理队伍与之相适。而公安档案民警是公安档案的管理者，其理论业务能力直接关系着公安档案事业的兴衰，如何加强对基层公安机关档案管理队伍的建设，努力培养造就一支高素质的公安档案队伍，关系着公安档案事业的可持续发展。目前，公安档案管理队伍在一定程度上已经不适应公安档案的发展要求，阻碍了档案资源深入开发与利用的步伐。
2.2.1创新意识较为淡薄
随着经济社会和公安工作的发展，维护稳定、打击犯罪、处理突发事件、服务民生等越来越离不开公安档案工作的支持，而公安队伍现状与快速发展的公安事业、快速推进的现代警务改革、快速增长的公安实战需求相比，创新意识普遍不浓。
由于传统公安档案工作的特殊性，一些公安档案的保密性很强，工作对象的固定性、整理工作的枯燥繁琐性，造成了部分档案民警业务面狭窄，工作方法单一，档案管理方法陈旧老化，有的基层公安机关档案民警在档案的收集和归档方面仍沿用80年代的传统方法，认为自己档案工作多年，经验丰富，已经形成了一套自我适应的方法，未能认识到形势的需求，人为地制约档案工作的发展进步。在用人方面，有的公安机关领导仍以老观念选配档案民警，偏重于选择能坐得住、耐得住“寂寞”的人，或者把个别年老体弱的民警照顾安排在档案岗位，使他们学武动力、干无压力，只满足于“看摊守业”、“你来我找”.由于偏重保护档案整理与接待档案等事务性工作，基层民警对于网络与数字化技术、计算机应用技术、电子文件归档与管理更新知识知之甚少，缺乏对公安档案信息资源进行深层次挖掘和编研的能力，缺乏对公安档案工作发展新方向的探索，造成基层档案民警管理能力不强，不适应新时期档案管理工作的要求，很大程度了限制了公安档案资源的进一步开发利用。
2.2.2组织协调能力不强
基层公安档案工作涉及公安工作的方方面面，从文件材料的形成、收集、整理、归档到档案信息资源的共享，档案管理人员要与政府相关部门、各办案单位的民警打交道，这就需要档案民警具备较高的业务能力和综合素质。
由于得不到岗位轮换等机会的原因，有些档案民警对公安业务不熟悉，组织协调能力差，加上平时档案业务生疏，造成该归档的文件材料收集不到或不齐全。有的从事公安档案工作的民警只局限于归档材料的整理，平时没有发挥好传、帮、带和监督检查指导的作用，造成办案民警在整理专业档案方面出现了案卷不规范，有时甚至造成拆卷重新整理等情况，极大地浪费人力、物力、财力资源，更何况公安档案的后期开发利用工作。
2.2.3人才队伍不够稳定
由于公安档案管理工作的特殊性，档案人员大多都是一些默默无闻的工作者，经常要与纸张和一些有害细菌打交道，接触领导时间少，性格多为内向，长期以来得不到重视，加上档案部门与其他部门相比待遇偏低，档案工作岗位一直不被看好，专业人员一般不想从事这个岗位，现任的档案管理人员思想上难免存在偏颇，对档案管理的重要性认识不够，想方设法“跳槽”,造成人才流失，即便是请进来也难以长期留得住。
2.3相关法规制度不健全制约公安档案开发利用水平
2.3.1公安档案开发利用法规不健全
关于公安档案的管理工作，公安部于1980年颁布了有关于立卷、归档及管理的试行办法；1991年，颁布了档案的管理办法。这一系列的法律法规，为档案的基础工作提供了指导，并推动其发展。依法治档是档案规范化的必要原则，也是公安档案开发利用工作的前提和基础，但现行的公安档案法规已经滞后于公安档案的发展需要。伴随着计算机和网络技术的发展，电子文件作为一种新的信息集合体开始纳入公安档案管理视线，突破了传统的公安档案管理模式。公安部在《公安声像档案管理办法》中，虽然将电子文件列入公安档案的归档范围，但对应归档的电子文件，从工作模式、技术标准、存储介质、管理方法、安全措施等方面都没有系统、明确的行业标准，与信息化管理要求不相匹配。
随着公安业务领域不断拓展，公安档案类别、载体日益增多，2003年公安部颁发的《公安机关档案类别划分与档号编写办法》和《公安专业档案管理办法》局限性凸显，一些新生的、有重要利用查考价值的业务材料，如DNA检验鉴定报告、毒化、理化品检验鉴定报告、民事案件产生的尸检、活体检验鉴定报告等等，因缺乏矢量界定，没有具体的操作规程和办法，许多技术事项和管理事项缺少统一完整的规范标准，致使材料无处归档。
关于档案的开发与利用，国内现有法律法规，有中央颁布的《档案法》及其《实施办法》，各省市级地区政府也在上述法律的基础上，结合当地实际情况，制定了诸多法规制度。这一系列的法律法规，对档案利用权限、时间及其它事项作出了明确规定，比如《档案法》，各个级别、各个类别的档案馆，都应配备专业人员，负责档案资料的研究、管理、编辑、出版及全面发行等事务。上述的法律法规，仅仅是规定了档案工作的整体方向，而档案开发利用的具体措施，还需要结合各地区的实际工作，方能制定。目前，国内公安档案的开发与利用工作仍停留在“走形式”上，对档案的开发与利用还不够深入，档案工作者进行档案编研等具体工作，绝大部分不是因为其责任意识高，而是因为检查、考核工作的要求。这一系列问题，正是由于没有明确规定公安档案开发利用的各项细节工作，比如：档案利用原则，档案利用方式，档案工作失职的惩罚措施等。并没有相关法规制度予以指导，各地公安机关档案部门只是根据实际情况自行开发利用，开发利用程度参差不齐，相互之间业务交流不够。
2.3.2公安档案开发利用制度不完善
档案利用的相关制度，主要包括：档案搜集制度，档案管理制度，档案借阅制度，档案保密制度等。档案开发利用制度是档案开发利用的准备条件，是档案工作规范性的素材依据。国内现有的公安档案开发利用制度仅仅是指导档案工作的整体方向，尚未深入到细节部分，对于具体的开发利用方式与外在环境，也没有作出明确规定，从而造成了在实际的档案工作中，各地方部门各自为政，信息资源无法实现共享。所以，档案制度还需要进一步的完善。
2.4信息化建设落后制约公安档案开发利用水平
近年来，公安机关档案工作在各级档案部门的帮助、支持和指导下，以创建“各级先进档案室（馆）”为契机，不断加强公安档案规范化，进一步发展了各级部门的档案信息化。尽管公安档案信息化建设取得了一些成绩，但是由于工作起步晚、基础差、投入少等原因，档案信息化建设距离“规范、科学、合理”还存在较大的差距。
2.4.1公安档案信息资源建设进展缓慢
尽管很多单位都已启用公安档案信息管理系统，但目前档案信息着录工作进展缓慢。大部门单位只是完成档案案卷目录数据的录入，而未对案卷实体内容信息进行录入，即未开展电子文件加载工作，未对本单位形成的重要文书档案进行原文挂接，不便于网上档案查询利用，造成设备利用率低。同时，除了文书档案，很多单位普遍不重视业务档案、科技档案和声像档案的信息录入。除了刑事、治安档案外，机关综合档案室缺乏其它各类专业档案，基层派出所普遍缺乏众口卷、耳目卷、企事业单位管理卷和特种行业、公共场所管理卷等业务档案。档案全文信息录入数量与库藏档案实际情况跟是相差甚远，造成档案信息资源建设总体进展缓慢，离档案信息化建设的要求差距较大。
2.4.2公安档案信息管理系统功能未完善
目前很多公安机关使用的档案信息管理在启用时由于时间急等原因，系统建设考虑不足，软件开发环境还不成熟，运行不够稳定。虽然经过几次升级改版，但其中间隔时间短，与目前公安档案的使用情况仍有一定出入，造成信息录入工作出现困难。如在备查卷项目中，新版的软件改成了两个录入子项目，定义为未结的形式案件与未结的治安案件，与此前档案整理的定义有所不同，造成录入要求与档案实体不符，造成已经整理归档的一些非案卷类档案无法录入。而且，目前该档案信息管理系统大部分是安装单机版，仅仅用于档案信息着录、检索，离公安档案实现网上查询服务的目标还有较大差距。
2.4.3各业务部门档案信息共享性低
在当前推进金盾工程建设过程中，刑侦、治安、禁毒、经侦、户政、档案管理等各部门分别投入大量的人力、物力、财力建立了的自己的一套信息系统网络，但由于缺乏统一规划，各个档案部门档案开发的标准不一，每个数据库中数据种类较多，信息存储容量、运行的方式以及软件版本等都有很大区别，兼容性不强，不能将这些网络形成有效的互联，导致档案信息不能在彼此之间的数据库互相传输和共享，形成“信息孤岛”,是档案资源实现共享的重要阻碍。例如，在办理一起案件时，目前采取的是纸质材料与网上办案双轨并行，当案件办理完毕进行归档时，档案部门必须花费时间和人力进行信息重新录入，造成资源极大浪费。加上受资金不足的制约，许多基层单位没有缩微光盘、扫描仪等信息化装备，没有对档案材料数字化、光盘化及备份，给公安档案信息化建设深入推进带来了许多不便。
2.5公安档案相对封闭状态影响开发利用广度和深度
2.5.1公安档案开放程序不完善
在公安档案开放程序上缺少对社会层面、特定利用人员的开放程序，公安档案和其它类别的档案一样，有一层“神秘面纱”,加上公安档案涉及一些有关国家安全与稳定的涉密档案，很多公安机关索性将全部档案封闭起来，提供利用也是只是在公安机关内部，这在很大程度上会形成恶性循环，不利于公安档案的深度开发与利用。公安机关及其工作具有打击违法、惩治犯罪的特性，决定了公安档案具有一定的机密性和不可开放性。公安档案中记载着大量公安工作机密，在一定时期内是不准泄漏的，甚至在很长时期内都是需要保密的。也为公安档案的开发利用增加了难度，限制了公安档案的利用对象，通常只局限于相关法律工作人员，一些涉及个人隐私案卷的利用对象更加受限制，很多公安档案部门没有一个相对完善的公安档案开放程序。
2.5.2公安档案开放界限不清楚
笔者分析了各个地区的档案开放界限，发现在公安档案开放的实际操作过程中，绝大部分的档案部门普遍秉承的原则是：审核从严，开放从严。甚至还有相当一部分公安机关拒绝对外开放公安档案，一来是因为公安档案具有特殊性，档案部门不敢贸然公开；二来是因为档案法规的语言过于宽泛、笼统，实际操作过程中难以把握。
档案意识中包括了社会公正，由此来看，虽然随着社会的发展进步，人们已经越来越意识到档案的重要性，但人们的档案意识并没有普遍建立起来，而且受几千年来的小农思想的束缚，很多档案部门、档案工作人员，以及机关领导干部，均认为档案应当是本部门或者本机关的私有财产，外单位及其人员不能利用自己所收藏的档案，最起码不能优先使用，也在一定程度上限制了档案的开发利用。如某地公安局曾有一位退休民警在利用该局档案室收藏的革命历史档案编写一部革命历史传记过程中，一名外单位的很有编写水准的编者也欲写一部类似的着书，到该局档案室查用相关资料，只查得一次后即被此退休民警知晓。于是在此退休民警的三番五次阻挠下，不堪其烦的局分管档案的领导下令不许档案员再对那位外单位人员提供相关档案资料的利用。
