第二章 我国政府在农田水利设施建设治理中存在的问题及原因分析
农业现代化的发展不仅需要现代化的生产条件和技术的支撑，更需要现代化管理制度和模式的优化配置。在我国面临水资源紧缺、旱涝灾害频发及农田灌溉浪费严重的严峻形势下，对于解决农田水利设施薄弱而制约农业发展的“瓶颈”及其建设组织难、投入难、管理难等问题，政府负有理所应当、不可替代的责任和义务。
第一节 我国政府在农田水利建设和治理中存在的问题
一 政府农田水利投资 决策 规划现状
（一）政府农田水利建设规模及资金投入不足
农田水利基础设施的公共物品属性和公益性，要求政府在农田水利基础设施投资上发挥主导作用，承担主要责任，及时、足额的财政投入保障农田水利基础设施的建设、维护具有重要的作用。随着国家和地方政府对农业基础设施投资转移支付力度的加大，在一定程度上促进了我国农田水利基础设施投资的增加，使农田水利基础设施得到解决了很好的发展。但由于国土资源的辽阔及国家投资领域的扩展，农田水利设施投入受到一定的限制，用于灌区及节水工程、小型病险水库修护及“小农水”建设和治理投资仅占水利总投资的 33%,影响了农田水利基础设施进一步发展，在实现农田水利现代化道路上还困难重重。
截至 2013 年，全国灌溉面积 10.422 亿亩，其中耕地有效灌溉面积①9.521亿亩（63473 千公顷），占耕地总面积的 52.9%,比 2007 年增长 8.5%;全国节水灌溉工程面积逐年增加，达到 4.066 亿亩，达到耕地有效灌溉面积的 44.5%;全国仍有一半以上的耕地处于传统地面灌溉的模式；而以喷灌、微灌和低压管灌为主的高效节水灌溉面积逐年增加，由 2007 年的 943 万公顷增加到 2013 年的1427 万公顷（2.141 亿亩），但相较全国耕地面积来说，仅占有效灌溉面积的 22%,节水空间依然很大；国家政府对农田水利设施建设和治理的投入人不足以满足全国农田灌溉的需求。（如表 2-1）此外，全国万亩以上灌区共 7709 处，其中 30 万亩以上大型灌区 456 处，万亩以上灌区耕地灌溉面积 4.532 亿亩；全国已建成灌溉机电井共计 458.4 万眼，固定机电抽水泵站 43.4 万处，而装机流量 1 m3/s 或装机功率 50kw 以上的泵站 90650 处，其中大型泵站 366 处、中型泵站 4161 处、小型泵站 86123 处，全国机电灌排面积约 6.3737 亿亩；全国已建成各类水库 97721 座，水库总库容8298 亿立方米，其中大型水库 687 座，总库容 6528 亿立方米，却占全部总库容的 78.7%;全国已建成流量 5m3/s 及以上的水闸 98192 座，其中大型水闸 870 座，分洪闸 7985 座，排水闸 17509 座，挡潮闸 5834 座，引水闸 11106 座，节制闸55758 座。
（二）政府农田水利设施建设和治理结构失衡
当前，由于水利设施建设的工期长、投入多、成效慢、收益小等因素，国家及省级政府往往更偏重于大中型灌区、干渠、支渠等大型水利工程的投资建设和治理，对支渠以下的毛渠、斗渠、小水库等小型农田水利设施建设则投资不足；而地方政府和有关部门则由于考虑到本地区经济发展和经济效益，明显投入匮乏，力度不足。导致农户直接接触的农田水利设施大多缺乏先进技术和管理制度支持，规模不足，设备落后，且缺乏科学合理的建设规划，破坏当地的生态环境，严重影响了农业生产活动。
近年来，我国对农田水利设施建设的投入逐渐加大，投资结构也在不断调整优化，但对各种水利工程的建设和治理有所偏重，比例失衡，更多注重的仍是大中型防洪工程和水资源工程，对水土保持及生态工程、水利事业和水电等专项工程的投入一直较少，投入力度有限。由图 2-1 和 2-2 可看出，中央水利建设投资中，防洪工程和水资源工程的比例达到 92.81%,而水土保持及生态建设、水电工程等投资之和不到投资总额的 10%.投入到重大水利工程和防洪抗灾类的农田水利设施以及大中型灌区和节水工程中，占到投资总额的 62.8%,对小型农田水利设施的投入相对较少，仅有 23.2%的投资比例。
二 政府农田水利管理机制不健全
农田水利工程设施建完后，本应形成地方政府、受益群众、基层组织共同管护的局面。但现实中，农民个体担心对农田水利基础设施的维护投人得不到相应的回报，使得农民在使用中存在搭便车和机会主义倾向，在维护上缺乏动力；而水利管理基层组织在农田水利工程建设、管理以及水利行政执法等方面占有重要地位和作用，但在水利管理体制不健全、缺金少人、技术落后、条件艰苦的情形下，根本无法满足农田水利建设和管理的需求。这就导致工程管用各方对农田水利设施少建设、少管理、少维护，多使用、多消耗、多破坏，再加上标准低、配套差，灌溉工程如沟渠、水库等不能及时地改造更新和维修运营，功能日益陈旧老化，甚至随意丢弃、荒废。
此外，农民随意在沟渠、河道内开垦种植，倾倒垃圾，既破坏了渠道的完整性和输送水的功能，加剧了沟渠的淤积堵塞，又污染了水质，破坏了生态环境。据不完全统计，我国现有“小农水”平均完好率相对较低，达标率仅 57%左右，水利工程维修和治理任重道远。另外，每年还有大量的水库、塘坝、机电泵站等水利设施因洪涝灾害受到不同程度的损毁，尤其是小型水库、水闸、灌溉设施和堤防等水利设施破损严重，造成国家和政府对水利设施的重复建设和治理以及维修投资的极大浪费（如表 2-2）。
因此，在现代化农田水利的发展中，政府在借助专业技术和设备的同时，还要加强对现代化管理制度的重视和运用，创新管理机制，落实各层级农田水利管护机构的责任，提高水利工程运营效率。
三 农田水利基层执法队伍质量薄弱
目前，我国在基层水利管理队伍建设方面依然薄弱，存在管理人员不足、待遇差、科技支持薄弱、技术人员短缺等矛盾和问题。由此导致农田水利管理缺位，大部分地区只有大中型的农田水利工程设置了管理机构和人员，而乡镇等的基层却机构不健全，基本来说没有相应的机构和人员编制。因而无机构无人员、有单位没人员、有人员没技术、有技术没钱财等现象突出。此外，大部分农田水利管理机构的人员素质相对较低，特别是与农田紧密联系的基层管理机构，本科以上学历的专业的技术人才缺乏，可以说基本没有。管理机构和人才的缺乏、流失造成大量农田水利工程处于失管失修状态，工程损毁破旧，大大降低了农田水利工程灌溉和排涝功能，缩短了工程设施的使用寿命和效率。
四 农田水利立法中政府责任缺位
“责任”是指“由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。”①从“权力受到制约”来看，仅仅规定政府建设和治理农田水利职责是不够的，因为职责也意味着权力，如若职权被滥用或者政府不作为而得不到相应的惩罚，则必然导致权力的泛滥和滥用。因此，政府不仅应当履行建设和治理农田水利的职责，而且还必须承担违反法律规定不履行职责的法律责任。
为什么近年来我国对农田水利的投入不断加大，每年出台大量的相关指导政策，下了大力，花了大钱，仍然“年年建设，年年治理，年年破损，年年旱涝成灾”?正如国家环保总局副局长潘岳所指出的：“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。”
同理，正是政府建设和治理农田水利责任的缺失，即法律规定的政府水利管护责任不能或没有发挥其应有的、立法机关和社会所期望的作用和效益，导致农田水利建设和治理效果甚微。蔡守秋教授认为“当代中国环境法律中政府环境责任问题的实质是其缺乏完整性和有效性。所谓缺乏完整性，主要指现行环境法律在政府环境责任方面存在空白或欠缺，对某些重要的政府环境责任没有规定或者规定得不充分或者没有配套规定。所谓缺乏有效性，主要指现有的政府环境责任法律条款规定得不明确、不具体、不有力、没有抓住要害和关键，可操作性、可实施性较差。”
同理，我国相关水利立法将水利管护责任定位于各级政府相关部门，但对具体的管护机构及政府主要责任人的责任规定相对较少。国家水利立法中对破坏、损毁水利工程，妨碍水利管理的社会公众和单位的法律责任规定相对比较详细系统，即重视追究企业和个人的责任。而对政府责任的规定仅仅重视政府的第一性责任和义务，特别是政府职能部门的权力配置，但对政府第二性义务规定则相对较少甚至没有，即重政府权力制度，轻政府问责制度。大多数水利立法没有明确规定追究政府及行政人员法律责任的条款、程序和措施。对政府不履行农田水利建设和治理的职责和义务，不行使农田水利建设和治理职权和权力及违法行使政府职权等需承担的法律责任缺乏明确而具体的法律规定，或者有所规定但过于原则性、笼统性，以至于缺乏可操作性和执行力。③在此种情况下，政府各部门之间关于农田水利建设和治理及发展问题的所有矛盾和冲突只会相互扯皮推诿或者不履行职责也不会承担法律责任而懈怠、不作为。
第二节 我国农田水利设施建设政府责任缺失的原因分析
一 农田水利立法缺乏基干法律或法规、立法滞后
当前，我国在水利立法中，主要是侧重于对防洪抗旱、水土保持、水资源保护等方面的政府责任进行规制和调整。如《中华人民共和国水法》，《水土保持法》，《水污染防治法》及《防汛条例》等等，这些法律或法规都在资金投入、水利规划、组织管理以及水利执法、处罚违法等方面对政府应履行的职责作出调整和规制。
但真正全面从农业生产的层面来保障农田水利设施建设和治理的法律规定尚处于空白，没有相应的法律或规章予以规范和支撑。在已出台的各种水利规范政策中，直接与农民利益息息相关的农田水利设施管理的法律和规章制度则为数不多。
在制度安排上，与水利相关的法律法规规定相对较为原则、笼统和驳杂，如何具体执行缺乏必要的程序和制度。如《中华人民共和国抗旱条例》第 16 条仅规定县级以上人民政府应当加强农田水利基础设施建设，缺乏可操作性。而对于农田水利建设的法律体系中至今没有综合性的保障农田水利建设的专门法律和法规。对诸如规划与预算的编制、水利设施的修建、管理和使用、工程占地与补偿、生态环境保护、水事纠纷的解决、管理人员的职责、违法处罚等有关农田水利的一些具体措施和制度也没有全面详细、系统协调的规定。如山东省于 2013 年颁布的《山东省农田水利管理办法》围绕耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化的目标要求，规定农田水利实行统一规划布局和水源配置，完善农田水利建设的投入机制和资金渠道，强化农田水利工程的监督管理和质量控制，明确农田水利工程的管护主体及农田灌溉用水的管理。但该规章政策层级较低，有效实施范围仅限于山东省，不足以全面、大范围的对农田水利建设予以保障。
因此，在农田水利建设和治理中，由于缺乏配套的立法规定，法律执行力和操作力不强。也因缺乏必要的法律制度和程序，使得地方政府在履行职责中拖延、推诿，不能或者甚少履行其职责，不作为现象日益突出，也造成了农田水利发展跟不上现代化农业发展的需求，从而影响农业经济建设和生产能力的提高。
二 我国政府农田水利执法机制不健全
再好的法律，也需要良好的实施和执行才能发挥其应有的作用和功能。规则的良好运行需要严格的惩罚追责制度作保证，没有惩罚的制度是无用的。①当前，从水利立法来看，我国水利行政执法效率低下，执法不严、违法不究、滥用权力乱收费、乱罚款、乱摊派等现象相当严重，执法部门之间职责不明、分工不清、互相推诿扯皮现象突出，造成水利执法不足，水利设施破损严重，排灌功能下降。如水利部 2010 年颁布的《小型水库管理办法》规定小型水库安全管理实行地方人民政府行政首长负责制，小型水库安全管理责任主体为相应的地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门以及水库管理单位。这种管护责任主体的职责不清、权力交叉的混乱局面很容易滋生各部门官员拖延、不作为或不履行职责而不承担责任的侥幸心理。
由于我国还没有制定专门的农田水利管理法律和法规，农田水利管理机构也不健全，往往由县级政府水行政部门进行管理和执法，乡镇一级很少设置专门机构；大部分政府官员受政绩观影响，往往追求经济的发展而忽视农田水利及生态环境的保护，对水利执法的财政支持十分有限，甚至以牺牲环境来换取经济效益，很多时候都会对垦殖、损毁农田水利的现象置之不理，睁一只眼闭一只眼，放任农田水利的破损、荒废；基层农田水利执法工作条件艰苦，待遇差，使得基层执法力量配备不足，队伍薄弱，缺少专业的技术人才、管理人才以及熟知相关法律法规的人才。因而，在水利执法过程中，缺乏程序观念，随意简化手续，缺少必要的调查和事实取证以及肆意执法或执法缺位的现象突出。
农田水利的建设和治理涉及到诸如财政部门、发改委部门、环保部门、农业部门和建设、城乡规划行政管理部门等共同执法，虽然在其内部也存在一定的分工，但出于自身利益的考虑，真正出现问题时，在管理权和担负责任上的竞合现象是完全不可避免的。当进行罚款等有利于本部门的行为时，多个部门之间就会争相要求管辖；但是如果遇到协调农田水利受益者之间的矛盾等复杂、难以解决的问题及对因农田水利工程破损出现水旱灾害等问题时，又会相互推诿、扯皮，影响问题解决的效率。
三 缺乏必要的监察和监督
“重视立法、轻视执法、忽视监督”是我国立法、执法中存在的问题。我国每年都会出台农田水利建设和治理的政策，但对由谁负责对地方各级人民政府如何采取措施建设和治理农田水利进行监督，以及没有采取措施时如何追究其法律责任则无相应的规定，结果造成年年拨款、年年旱涝灾害不断的现象。《中华人民共和国防洪法》第 36 条、《农田水利管理条例》（意见稿）第 16 条均规定各级政府或相关部门（水行政主管部门、质量监管部门等）加强对水库或农田水利工程的监督管理。①但对政府履行职责的情况却缺乏相应的监督程序和方式，如缺乏中央对地方、上级对下级、部门之间以及部门内部监督与审计等方面的监督。具体表现：
首先，执法监督体制不完善。监督部门往往听命于某些领导或内部机构而缺乏独立性和权威性，且部门之间职能重复、权力交叉，权力与职责不明晰，统筹协调不合理，监督合力不足；再加上缺乏行之有效的责任制，监督工作无法做到制度化、具体化，面对不履行职责或者执法违法行为，因考虑自身利益而相互扯皮、拖延的现象突出；其次，监督不力，惩处不严。受形式主义影响及监督部门工作条件限制，执法监督缺位现象严重，监督手段单一，对违法乱纪现象处罚过轻，执法不严、违法不究的行为导致水利执法监督流于形式，对违法行为应有的震慑作用减弱，滋生官员滥用职权、知法犯法的侥幸心理；最后，缺乏必要的社会监督。在实践中，群众监督途径有限，无法进行有力监督，媒体舆论则受管理机构影响，独立性不强，避重就轻现象突出，社会组织则难以通过合理有效的程序和方式进行监督。
四 地方政府农田水利设施建设和管护观念淡薄
土地是人类赖以生存和发展的最基本的生产资料和条件。它孕育着生命，保障着粮食生产，满足人类生存所需的物质。土地理应得到人们的尊重和敬仰。
但在农业经济发展中，政府人员和农民由于缺少相应的文化知识并没有意识到土地的生态重要性，为达自己的政绩目标，肆意建设不必要的水利工程，修建多余的水利工程，过度开荒平整土地，造成土壤盐碱化或者污染，失去其应有的功能。有的政府及工作人员存在重建轻管观念，认为只要建设好水利工程就可以了，忽视对工程设施的管理和修护，造成大量的水利工程因破旧、损坏而荒废、丢弃，既浪费了人力财力，也没有发挥水利设施应有的功能和效益，还造成土地的荒废和环境污染。
此外，由于农田水利工程的公益性和规模性特性，其资金投入多，工程量大、建设周期长、管理修护难、收益回报低等，在地方保护主义以及不合理的官员考核政绩观念影响下，地方政府在制定城乡发展规划或者投资计划时，往往追求高增长的经济利益，唯 GDP 是从，置国家利益和社会利益于不顾，忽视长远和根本利益，在生态环境与农业生产问题上与大局争局部利益，与长远争眼前利益，其往往考虑更多的是经济效益高、回报快的产业，或者多注重对城市的建设投入，更多追求经济效益的快速增长，而对农村的经济建设关注过少，对与农业发展息息相关的农田水利的建设规划更是不注意甚至置若罔闻，或者水利建成竣工后则不再管理，任其“自生自灭”,对工程设施的损毁破坏不再投入财力、人力进行修护，政府重建轻管的观念严重。
因此，政府在加大对农田水利设施建设和治理的同时，更应注重对水利使用者尤其是文化素养较低的农民群众的教育和宣传，提高人们对农田水利重要性的认识，增强农户对农田水利设施进行维护和修理的自觉性、主动性，以提高农田水利的使用质量和年限及抵抗天灾的能力。
五 政府之间及政府与民众之间的博弈
由农田水利设施供给主体及其行为逻辑分析得出，各主体都会在优先考虑自身利益和目的的基础上制定利己政策，并受其他参与者或者利益相关者的影响，由此就形成了各个利益相关者之间的利益博弈和矛盾。这也是政府在制定策略、制度和投资时，要综合考虑各方利益及社会效益的原因之一。
（一） 中央政府与地方政府之间的博弈
目前，我国水利事业的发展与改革，在资金投入方面是由中央财政拨款和地方政府提供配套资金为主要形式的模式。由此就形成了中央政府与地方政府之间在资金投入中的博弈和矛盾。在这一过程中，中央政府追求的是整个社会效益最大化，其可以增加投资也可以视情况不增加投资甚至减少投资；而地方政府追求的则是地区社会经济效益的最大化，其可以积极配套也会不积极配套。
双方在博弈过程中，当中央政府增加投资时，由于其投资农田水利追求的是惠及整个社会或者大片区域的社会效益，而地方政府则出于本地区利益的考虑可能会不积极配套，而将资金投入到利于本地区的其他领域，此时地方政府所获得的利益是大于其提供配套资金的；当中央政府不再投资或者减少投入时，地方政府的投入将会增加，收益减少，此时，其会从提高自身经济效益的角度出发，认为中央不够重视此地区的农田水利建设，而缺乏投资动力。
当前，由于中央投资水利事业的目标是增加社会福利和效益，其只会选择增加投资战略，来满足国家、社会经济的发展，而且投资额度在逐年增加；而地方政府则会完全考虑本地区发展，而不积极配套或者说配套投入动力不足，争取更多的中央拨款和专项资金，以减少自己的支出，从而将更多的财政、资源投向效益高、回报快的行业。这种利益博弈的结果就是地方政府积极争取财政、专项资金而拖延配套资金的到位，从而影响农田水利的持续、健康发展。
（二） 地方政府与民众之间的博弈
地方政府中，基层政府与农户的联系最为紧密，是农村公共产品供给的主要责任者，因此，基层政府与农民之间的博弈尤其凸显在“小农水”的建设中。
在这个博弈过程中，基层乡镇政府所追求大多为自身的经济利益或政绩效益，其就可能积极参与，投入资金和组织资源，也可采取敷衍态度，走形式过场；农民则考虑的完全是自身的私人利益和目标，其可以投资投劳，也可以无所作为。现实中，乡镇政府在投资“小农水”建设时，一方面，受政府财力的限制，如果贷款或者借款筹资又会给政府带来一定的压力，积极性不高；另一方面，“小农水”作为硬件基础设施，工期长、见效慢，不如其他诸如商业、服务业投资对乡镇政府带来政绩效益高效。
因此，乡镇政府投资“小农水”成本大于收益甚至收益为负。而对农户来说，其投资“小农水”的收益主要是追求农作物增产增值，其除了资金成本支出以外，还包括劳动力的机会成本。农民投资“小农水”的资金多、负担大，成本较高，且随着城镇化进程的加快以及农村收入结构的调整，农业生产的低收益不足以弥补水利投入所需的成本，即净收益为负。因此，基层政府与农民的博弈就形成了一种非合作的均衡，及政府投入，农民不参与。这也造就了在中央政府逐渐重视和增加投资于“小农水”的情势下，地方政府和农民参与与的不积极性，究其原因，就是投入成本大于收益。
