第一章 我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论
第一节 相关理论综述
一 责任政府与政府环境责任
受西方“责任政府”理念影响，作为一种新的行政法理念，我国理论界和学术界也在逐渐加深对其探讨。“人们在设计政府模式的时候，提出许多种政府类型，如有限政府、效率政府、廉价政府、服务政府、法治政府等等，但是最关键的还是责任政府。只要一个政府真正成为责任政府，那么，它也就会是一个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府。”①“作为民主社会的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足，政府必须积极履行其社会义务和职责……从广义上看，政府责任是指政府能够积极地对社会和民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益……从狭义上看，政府责任意味着政府机关及其工作人员必须承担因违反法律义务所产生的否定性法律后果，即法律责任。”
政府环境责任也是一种政府责任，其又称政府生态责任，是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力（即政府第一性环境责任又称积极环境法律责任）以及因违反上述法律规定的义务和权力而承担的法律后果（又称消极政府环境责任，也称政府第二性环境责任）。
政府环境责任包括政府环境保护职权或权力、政府环境保护职责或义务以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律而依法承担的政府环境法律责任（包括不履行职责和义务、不行使职权和权力、违法行使职权等）。
责任政府要求行政机关在行使权力过程中，强化义务意识和责任意识，以公众利益为出发点和落脚点，认真履行职责，服务民众，维护民众权益。农田水利设施作为一种公共设施，迫切要求政府承担起建设和治理的责任；同时，农田水利对于农业生态系统的调节与保护作用，又要求政府必须承担保护农田水利的环境责任。
二 新公共服务理论
新公共服务理论是以民主和公共利益为价值追求的新的政府管理模式，是对新公共管理理论的反思和批判，它要求关注公众利益，保护大众权益。美国行政学家罗伯特·丹哈特教授在其《新公共服务：服务而非掌舵》一书中，阐述了以公民为中心的新公共服务的主要内容：
第一：服务，而不是掌舵。公共管理者的工作就是服务公民，回应并满足民众的共同利益需求，而不是追求权力，“奴役”社会，控制一切。
第二：追求公共利益。公共行政官员应当把眼光从自身利益扩展到公共利益上，将公共利益作为行政和管理的最终目的和根本出发点，创造良好的环境，保障公众的话语权和参与权。
第三：思考具备战略性，行为具备民主性。政府对公众必须要公开透明，取得民众信赖，促进公众参与。在保障公众利益的前提下，制定具有全局性、长远性和战略性的决策和规划，同时，听取民众对公共利益的需求和心声，鼓励民众参与决策的制定，实现政府行为的民主化和科学化。
第四：服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益就是共同利益，其实一个整体，而非个人利益的简单相加。政府与公民的关系也不是简单的企业和顾客的关系，公共政策的制定必须考虑每个个人的利益，从全局和整体上满足公众需求。
新公共服务理论高度重视公民权益和公共利益，它摒弃了传统公共行政理论的缺点，将政府的角色定位于服务者和参与者，而非掌舵者和驾驭者。它强调尊重公民权利，呼吁维护公共利益，政府的职能就是鼓励公众参与，认真履行其应负的服务大众的职责，这更为适合现代公共管理和实践的需求。
三 公共产品理论
公共产品是和私人产品①相对而言的，一般指具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。1954 年，萨缪尔森首次提出公共物品的概念：“一个人对某种产品的消费，都不会导致其他人的消费减少，每个人消费公共产品的总量等于该公共产品的总量”.布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出，现实中绝大多数的产品介于公共产品和私人产品之间，并不都是萨缪尔森所定义的为数不多的纯公共产品，②他把这类物品称之为准公共产品或混合产品。
同私人产品相比，公共产品具有以下两点明显特性：第一：消费中的非竞争性。公共产品在被提供使用的过程中，任何人都可以消费使用，个人不能排除他人的使用和消费，同样也不会影响他人使用的数量和质量。但任何人的使用和消费会影响到公共产品总的质量和数量。因此，“纯公共品必须以‘不拥挤’为前提，一旦拥挤，增加一个消费者就会影响别人的消费。”
第二：使用中的非排他性④。排他性是私人产品的重要特征，私人产品由于其所固有的“私有”
属性，因而产品所有者对其所享有的权益禁止除其本人以外的任何第三人支配和使用；而公共产品由于其“公共”性质，任何人都不可能像使用私人产品一样阻止别人消费某一公共品，个人的使用不能排除他人的占有和使用，特别是不付费的“投机者”.因而，使用上的非排他性也就不可避免地会出现“搭便车”现象。
第二节 农田水利基础设施的属性特征
一 农田水利设施的外部性与生态效益属性
外部性也可以称为外部成本、外部效应或溢出效应，是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或效益。
外部性是因环境问题而提出的，西方学者认为生产者在没有付出任何代价的情况下却破坏了环境，占用了资源。因此，外部性就是企业或个人在没有付出一定代价的情形下所实施的活动或行为，对与其没有直接关系的他人带来了外在的影响。
农田水利工程是系统性工程，其所服务的对象为集体大众而非个人，因此，个人的使用不可避免的会影响到其他成员。农田水利的修建蓄水、引取灌溉以及抗旱排涝等功能，既可以保障粮食作物的增产增收，提高农业生产能力和农田经济效益，也可以通过调配水资源改善生态环境，提高农村的生态效益，同时保障国家粮食安全，维护社会稳定，在这个层面上水利工程的外部性为正；然而，外部性也会导致农田水利设施单靠市场的配置调节无法满足农户的需求；此外，外部性还会导致农田水利设施的过度使用，一个人的使用是不会考虑他人的消费的，而其承担的消费成本却微乎其微。个人使用的成本如果不能合理消耗，则集体成本将会增加，民众缺乏管护水利设施的动力，造成农田水利设施都处于老化失修甚至完全报废的状态，最终导致社会团体的利益受到损害，此时水利工程的外部效应则为负。同时，农田水利的失修、报废以及缺乏合理规划和专业技术的建设，同样会给水利周边的生态环境造成影响甚至破坏，如河道淤塞、田地污染等问题。
二 农田水利的公共产品属性
农田水利设施作为一种“公共池塘资源”①，基于面向全体，服务大众的功能，其既具有公共资源的特点，也兼有俱乐部产品的特性。一方面，因农田水利属于集体公共所有而缺乏排他性，但使用者会争夺水利设施以达到自身利益最大化，因而在使用上存在竞争，在使用过程中或者水源紧张时，一部分人或上游农户的“搭便车”行为或者过度使用设施和水资源行为，使其他集体成员或下游农户田地无法进行有效用水和灌溉；另一方面，农田水利设施可通过租赁、承包等方式排他，从而在一定程度上收取经济效益。如个人投资建设、产权清晰的小型农田水利具有较高的排他性、竞争性和高度的私人产品属性，因而管理效率、使用效率较高。在此基础上，可以对小型农田水利进行改革，引导社会资本、个人资本进行投资建设和管理，使其转化为俱乐部产品，以提高排他性并促进农户对农田水利设施的管理和修护。
第三节 我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位
我国农田水利工程的建设和治理模式是在各利益相关者之间的博弈推动下形成的，各参与主体之间的关系错综复杂，纵横交错，冲突和矛盾不断，利益相关者之间的各个主体所实施的行为，都是在考量自身利益的理性思维支配下所产生的。根据利益相关者理论，参与农田水利供给的，既有中央和地方政府等政府部门，也有村集体和农户的参与行为；既有决策、规划、建设、运营、管理农田水利的部门，也有间接利害关系的部门和群众。本文旨在以政府责任为切入点探析破解农田水利供给困境的难题。
一 中央和地方政府的行为逻辑分析
（一）中央政府
中央政府为促进农业经济的持续稳定增长，保障国家粮食安全，增强农村生产综合能力，提高农民收入和生产生活条件，有效解决“三农”问题，必须建立一个保证农业赖以抗旱排涝、增产增收的农田水利系统。中央政府主要通过两方面的措施来保障农田水利的供给。一是在宏观、大局上，统一协调农田水利设施的建设和治理，制定相关的政策法规，指导各级政府明确农田水利设施对经济社会发展与生态环境保护的重要性和战略性，创新农田水利建设与治理机制，通过立法明确各级政府在农田水利建设和治理中的职责与义务，监督落实政府责任，保障农田水利现代化规划和发展；二是通过财政拨款等手段直接投资农田水利的建设和修护，然而中央政府的关注重点却是对大中型农田水利工程的规划和建设，却不参与与农田息息相关的沟渠、泵站等小型农田水利的建设和管理，这导致地方政府在层层申报时容易产生寻租行为，这种自上而下的供给很难满足各个地方农户的灌水需求。
（二）地方政府
我国地方行政机构分为省、市（县）、乡三级，在农田水利建设和治理中，地方各级政府往往采取责任下放的策略。省财政或省级相关部门通过自身财政预算或申报争取财政拨款，根据上级要求和本辖地内实际需求分配资金，之后将建设农田水利的责任下放到县乡政府。但省级财政则是过多地关注大中型水利工程，小型农田水利的建设则主要依靠县级和乡级政府投资兴建和治理。
对县级政府而言，其主要负责组织和实施“小农水”的建设和管理，统筹规划辖地内农业的发展和科学布局农田水利的建设。但受当地经济条件限制和财政约束，仅仅依靠上级拨款或者财政补贴很难满足农田经济对灌溉水利及其配套措施的需求；另一方面，县级政府往往出于自身利益或政绩效益的考虑，更倾向于投资发展 GDP 增长快速和效益更高的产业和部门，对高风险、低收益的农业部门则关注甚微。这就导致县级政府缺乏投资农田水利建设的能力和动力，从而过度依赖上级拨款而“静观其变”、“默默等待”.对于乡级政府而言，其直接面向基层群众和农业生产，承担着为农村发展提供公共设施的义务和职责。然而，自取消“两费”、实行分税制后，乡镇政府普遍财政紧张，管理范围则不断扩展，再加上受当地经济发展条件的限制，其缺乏足够的资金投入到农田水利设施的建设和管理中去。如乡镇水利站等水利管机构，由于资金匮乏，部门事务都很难运转，更别说对农田水利进行加固修护了。此外，地方政府更多考量政绩考核或者经济效益高的问题，对于像节水灌溉等投入多且实际效果不明显的工程，难以产生自发行动。资金的不足、自身利益的考虑导致基层政府根本没有能力组织农田水利建设和管理，致使水利工程长期的不到修护而荒废。
二 我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位
市场经济是由市场作为主体进行资源配置的经济体制，而其自身存在的滞后性、无序性等问题，则需要政府的干预和调节。而作为具有非竞争性和非排他性的公共产品，如由市场供给，则必然出现“搭便车”、“投机主义”等现象，难以实现社会效益和公众利益的最大化。因此，公共设施的提供者只能是政府，而且是解决问题的唯一有效途径。
农田水利工程自身所有的公共产品属性和公益性，其所服务的对象为不特定的多数人而非个人，所显现的是社会效益和公众利益。而市场经济追求的则是经济效益和私利益，其不会顾及集体利益甚至会给大众带来损害和破坏。再加上农田水利建设和治理所固有的投资大、周期长、收益低及回报慢等特性，因而建设和治理农田水利的责任只能由政府来承担。政府机关的存在就是服务大众，为人民公众利益的服务者和保护者。所以，政府应积极履行建设和治理农田水利的职责，发挥其所具备的主体地位和主导作用。以便于发挥农田水利抗旱排涝、抵御天灾的功能，提高农业生产能力，实现农业发展现代化。
