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【题目】民事公益诉讼启动主体探究
【1.1】公共利益的理论与特征
【1.2】公益诉讼的概念、特征及分类
【1.3】公益诉权的概念、性质及突破
【第二章】民事公益诉讼原告制度
【3.1 3.2】确立公民个人民事公益诉讼资格的必须性
【3.3】公民提起民事公益诉讼的制度设计
【结语/参考文献】《民诉法》中公益诉讼主体资格分析结语与参考文献
第二章 民事公益诉讼原告制度
第一节 公益诉讼代表人
民事公益诉讼中的公益诉讼代表人，即有能力代表公共利益来主张权利，同时表达公众正当诉求，并可在法院提起诉讼，以此方式来维护公共利益的一个特定主体。公益诉讼代表人可分为官方公益诉讼代表人和民间公益诉讼代表人两类。
一、官方公益诉讼代表人
国家是社会整体利益的主要代表者和维护者。但由于国家是一个抽象体，因此需要授权由具体的国家机构来代表国家行使维护公共利益的权力。潘申明在其所着的《比较法视野下的民事公益诉讼》一书中，根据各国公益诉讼代表人的权限配置、机构设置、人员组成等种种不同情况，将官方（行政）公益诉讼代表人分成了三类：其一，是英美国家官方公益诉讼代表人制度。该制度主要是依据英国传统创设的，一般由总检察长统一对一些公益代表组织进行领导，其下属为既代表国家利益，又代表着公共利益的检察官。适用该制度的国家有美国、英国、加拿大、印度、澳大利亚等。以英国为例，公益诉讼代表人为总检察长及其下属官员，主要功能是代表国家与公益；代表英王出席普通法院法庭；充任国家政府的法律顾问；以法院之友参与复杂案件的说明等。其二，是欧陆国家的官方公益诉讼代表人制度。这一制度的形成依据主要是法国传统，该制度下，公益诉讼代表人种类较多，即有检察机关，也有行政机关。代表国家有法国、德国、意大利、西班牙、瑞士等。如法国，公益代表人有国库法务、检察官、监察史、政府特派员等等。而德国就比较特殊，在成文法中非常明确地规定了公益代表人的称谓，这在世界上是独一无二的。在德国这种体制中，公益诉讼代表人有这样一些任务：协助法院适用法律；在诉讼程序中代表社会公众，保护社会公众法律利益；协助法院迅速审理案件；提供各项法律情报与咨询意见。其三，是前苏联与俄罗斯官方公益代表人制度。原则上，各政府机关在其权限内代表国家，但由检察院统一代表公共利益。无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，设立官方公益诉讼代表人是各国通例，而且检察机关是最为常见的公共利益代表人。
尽管现今国际上普遍都规定检察机关以国家名义提起公益诉讼，但我国情况却不同，检察机关要参与民事公益诉讼的问题颇为坎坷。早在文革前的 1954年，《中华人民共和国检察院组织法》对人民检察院的权利做了这样的规定，即对于有关国家和人民利益的一些重要的民事案件有权提起或参加诉讼。但文革后检察院的权利就受到了限制，如 1979 年的《中华人民共和国检察院组织法》以及 1982 年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，都在不同程度上对检察机关参与民事诉讼的职能进行了制约。而对于检察机关是否能介入民事诉讼，专业人士间也有不同意见。有学者认为：“法院与原告和被告这二者之间构成了一个如同等腰三角形的结构，若检察院一旦参与诉讼，不管是支持二者中哪一方，原先原告与被告间地位或权利相等的平衡格局将被打破，因此也就会破坏民事诉讼的公平公正性。”还有一些学者也持类似观点，认为检察机关若在目前法律体制框架下参与民事诉讼，不仅不能绝对地让权力扩张，反而可能导致检察机关这个角色的冲突和混乱。
也有专家指出，我国人民检察院实现监督民事法律实施结果这一职能的方式之一即为提起民事诉讼。也即，人民检察院提起民事诉讼的权力应是源自其广义上的法律监督职能，而不是源自其公诉职能。“68虽然现实困难重重，但 20 世纪 90 年代以来，随着社会公共利益受损问题的日趋严重，检察机关在国有资产保护、环境保护、资源保护等公共利益领域，却大胆尝试民事公益诉讼，不仅积累了丰富的经验，也为保护社会公共利益做出了积极贡献。目前，虽然对我国检察机关提起民事公益诉讼的地位和权限仍有不同意见，但理论界和实务界对检察机关的民事公益诉讼主体资格已无多大争议。
二、民间公益诉讼代表人
尽管官方公益诉讼代表人在大多数国家的公益诉讼代表人制度中，属于最主要的形式，但在强调”有限政府“、”小政府、大社会“的今天，许多国家也积极允许公益机构组织和公民一同参与公益诉讼的过程，这样做有两点原因。
一方面是为了弥补官方公益诉讼代表人制度本身存在的缺陷，在国家机关无所作为或作为不力时，填补公共利益保护的空白；另一方面也在于推进社会民主的进程，带来进步性的社会变迁。民间公益诉讼代表人包括公益组织和公民个人两类。公益组织被称为第三部门，在现代化进程中，很多国家都借助公益团体来实现部分国家职能。典型的有德国团体诉讼、我国台湾地区的消费者保护团体诉讼等。除了公益组织之外，公民也逐渐被各国立法认可开始活跃在民事公益诉讼领域。其中最为典型的是美国。美国是一个”谈“出来的国家，自建国时起就坚持吸收民众参与政治，强调个人在法律中的作用，形成了着名的理论，即私人总检察长理论。该理论对美国接下来颁布的法律起到了重要影响。
1946 年，美国颁布了《行政程序法》，该法使公民的起诉资格权利得以扩大，越来越多涉及到公共利益的制定法对个人执法条款也作了规定，使得个人在消费者保护、民权、环境保护、政府提供保险救济、雇佣歧视、被监禁人、残疾人、精神病人等宪法权利范畴提起诉讼的权利愈加广泛。我国澳门地区也有对公民提起民事公益诉讼的有关规定，如根据该地区民事诉讼法第 59 条规定，对于尤其为了维护公共环境、卫生、文化财产及公产，生活素质、以及劳务消费与保障财货之诉讼或保全程序，任何享有政治及公民权利的居民，宗旨涉及相关利益的社团或财团、检察院或市政厅，上述提起或者参入都属正当的。” 民间公益诉讼代表人和官方公益诉讼代表人有这样的区别，即公民和公益组织参与民事公益诉讼，受制于法律的严格规定。若没有法律规定，公民和公益组织不能作公益诉讼代表人提起公益诉讼。
我国学术界对于公民和公益组织的民事公益诉讼资格问题颇有争议，即有支持的，也有反对的。例如，梁慧星学者认为，公民个人或社会组织以维护公共利益为目的而提起诉讼的渠道应当得以畅通。
而马怀德指出，考虑到防止滥诉和诉讼经济问题，最好还是只给检察机关和有关公益性社会团体赋予提起公益诉讼的权利。70在韩象乾教授看来，公益诉讼的提起主体只能是检察机关。71虽然理论界莫衷一是，但在实践中，民间组织和公民个人却已有所行动，涌现了一批有社会影响力的典型案例。根据社会发展的趋势，目前世界各国中，越来越多的国家公益诉讼制度法律体系已将扩大公益诉讼代表人的范围纳入重点发展目标，在这些体系中的公益诉讼代表人不再单一化，而是向多元化方向发展，除了国家机关之外，公益团体、社会公众也在一定范围内被授予提起公益诉讼的资格，由官方公益诉讼代表人和民间公益诉讼代表人相辅相陈，共同构成公益诉讼代表人制度。我国 2012 年修订《民事诉讼法》时，虽然将有关组织纳入了公益诉讼主体范围，却将公民排除在了起诉主体之外。但从公益诉讼代表人制度的发展趋势来看，我们也有理由期待在我国，公民被纳入民事公益诉讼的框架中来也是指日可待的。
第二节 英美法系主要国家民事公益诉讼原告制度
一、美国
（一）集团诉讼
美国的集团诉讼，是在 1849 年纽约州制定的《费尔德法典》中最早规定的，随后美国其他各州也相继接受了集团诉讼。而 1938 年制定的《美国联邦民事诉讼规则》是美国联邦成文立法中，最早规定集团诉讼的法则，该法成为大多数州民事诉讼法的蓝本。2005 年，美国国会两院讨论通过了《美国集团诉讼公平法》，对集团诉讼进行了一次最为全面的修订。有学者指出，集团诉讼把具有同一法律关系或事实的数个不确定当事者拟看作一个群体，该群体中的一个或数人提起诉讼，即视作代表整个群体来提起诉讼，法院作出的判决，不光能约束直接参与诉讼的集团成员，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至对那些料想不到的主体，亦具有约束力。
对于“集团成员”的加入，美国采取的是声明除外（opt-out）的方式，即集团成员如果想受判决约束，无须任何作为，而如果不想受判决约束，则须采取声明除外。
（二）告发人诉讼
允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的一种诉讼。私人原告（即告发人）有权代表联邦政府提起诉讼，而《联邦错误索赔法》为此概念提供了依据。该程序为，告发人在提交起诉状的同时，应当将一份信息披露的书面陈述书连同起诉状的副本一起送至该地区法院的检察官以及总检察长，由司法部负责对该起诉的指控调查。而一旦政府对该诉讼请求进行了调查后，会出现两种情况。
一是政府决定一同参与该告发人提起的诉讼，私人原告被允许继续诉讼。另一种情况是政府决定不加入该告发人的诉讼，私人原告在没有任何政府的参与下，继续提起诉讼。在这种方式的诉讼中，私人提起以让检察官以诉讼介入人的角色身份加入诉讼的方法，来尽可能地充分实现其维护公共利益的职能。最典型的告发人诉讼是由那些在卫生健康领域工作的人们提起的。
（三）公民诉讼
“公民诉讼”在美国又称“公共诉讼”或“民众诉讼”.在“私人总检察长”理论的支撑下，美国的公民诉讼制度比较发达，特别是在环境法范畴。该国环境法中的“公共诉讼”的某些条款，对公众保护公共环境权益的相关诉讼权利得以承认许可，又将提起此类诉讼的原告给予“私人检察官”的称谓。如《清洁空气法》第 304 条 a 款规定：“任何人都有权以自已个人的名义对包括个人和公司集体在内的民事主体对该法规定的所有事项提起诉讼。原告只需主张，自己是为美国国会制定的法律所庇护的权益受到间接或直接的影响的，这种情况下即可确立起诉权。” 公民诉讼有浓厚的公益味，主要的环境法律、行政法规都一直授权“任何人”可以作为私人总检察长提起公民诉讼。
（四）检察总长提起的公益诉讼
其不仅有权对团体或私人提起民事诉讼，也有权对政府系统及政府附属机构提起民事诉讼。如 1964 年《美国民权法案》就给联邦检察总长授予了权力，在证明该案涉及到了一般公共利益，联邦检察总长提出一项即时申请就有权参加私人诉讼。
综上所述，不难发现，在公益诉讼程序的原告制度方面，美国对此的态度较为开放，个人、社会团体和政府均被赋予提起公益诉讼的权利，而且对个人提起的公益诉讼提供大力援助和奖励措施。
二、英国
（一）集体诉讼
英国的集体诉讼其实是法院对于一群诉讼的管理制度。当事人申请是启动集体诉讼程序最为普遍的形式，但根据《英国民事诉讼规则》，当事人一方必须向多数人诉讼信息署进行咨询。与美国集团诉讼不同。除此之外，法院也可根据自已的动议作出集体诉讼裁定。对集团人员的加入，与美国集团诉讼不同的是，英国集体诉讼采取申请加入制（opt-in）。
（二）检察长提起的公益诉讼
在英国，司法长官（Attorney General）是唯一有权代表公众提起诉讼，从而倡导公众权利的角色身份，他可以以此来对公共性的不正当行为进行阻止，私人直接提起此类诉讼是无效的。
（三）检举人诉讼
面对公共性不正当行为，如果司法长官拒绝行使其职权，那么个人或团体经过司法长官的允许，可以司法长官的名义提起保护公众利益的诉讼。这类诉讼中，检察长是名义上的原告，个人或团体为告发人，检察长保留对整个诉讼过程的监控权。
（四）告发人诉讼
告发人诉讼由私人以总检察长的名义提起。而英国的告发人诉讼主要针对以下情形：法人超越法律授予其的合法权利，有可能损害公共利益，而必须对其进行遏制者；危害公共利益者；为防止某一法定罪行再次触犯，而必须发出警戒者。
此外，英国的公益诉讼范畴还包括特定机构或公职人员提起的公益诉讼，以及地方政府机关提起的公益诉讼。
第三节 大陆法系主要国家民事公益诉讼原告制度
一、德国
（一）团体诉讼
团体诉讼在德国历史悠久而且富有特色。1896 年的《反不正当竞争法》（UWG），最先确立了行业协会的诉讼权利。德国的团体诉讼主要有以下特点：
一是提起主体必须由法律明确规定。起先，德国的团体诉讼只允许公益团体提起，2002 年《德国法律咨询法》修订后，诉讼主体扩大到具有政府资助背景的消费者团体。目前，德国大约有 70 多个机构有权提起团体诉讼，其中最重要的是各个消费者中心。需要指出的是，团体诉讼的原告是单一的法人，而不是由多数人临时组成的一个群体。二是出于维护公共利益的需要。当多数人同时受害，而且损害轻微，受害人无力或无动力提起诉讼时，才能提起。要特别注意的是，团体诉讼只适用于“小额多数”纠纷，而不适用于巨额经济纠纷。三是诉讼请求一般只限于不作为诉讼，主要发挥预防功能。德国传统的团体诉讼仅限于不作为之诉，即停止侵害之诉。对这一方面，德国的法律也在进一步推进完善，如 2002 年《德国法律咨询法》进行了修正，在保护消费者权益的范围附条件地加入了消费者团体损害赔偿的诉求；2004 年的《德国反不正当竞争法》又再一次作出了修正，将“穷尽收益”制度纳入其中。如此一来，团体诉讼的方式不仅能请求损害赔偿，替消费者挽回损失，也可以穷尽侵权人因侵害行为谋取的巨额利润。“可以说德国团体诉讼是处于私人诉讼和国家统治之间的地位，是作为代替一些行业协会的自我调整机制而建起设立的。”
（二）由检察机关提起的民事公益诉讼
德国很好的继承了法国的检察制度，并首先在法律中明文规定了“公益代表”制度。作为联邦公共利益的代表人的联邦最高检察官，有权介入行政诉讼和民事诉讼。①《德国民事诉讼法》（1976 年修正）对此进行了最终确认，检察机关有权参加确认婚姻存在与否、确认婚姻无效之诉以及禁治产案件等的民事诉讼。此外，对和社会以及国家公共利益相关的重大民事案件，联邦最高检察官也有权以国家为名义提起民事诉讼。
二、日本
（一）选定当事人诉讼
日本的选定当事人诉讼是受英国法信托理论的影响而创设的。日本《民事诉讼法》规定，非法人的社团或财团，有代表人或管理人的，可以其名义起诉或应诉。没有代表人或管理人的，共同利益的多数人，可以选定其中的一人或数人代为起诉或应诉。选定当事人诉讼作为解决多数人纷争主要的诉讼形式，本质上来说是一种群体诉讼制度，法院的判决效力只及于有明确授权的当事人。对于公共利益的保护是十分有限的，且不具有预防性功能。
（二）检察机关提起的民事公益诉讼
日本受德国影响，规定了民事检察诉讼制度。在日本，检察官提起民事诉讼制度主要在《民法》、《公职选举法》、《破产法》、《宗教法人法》、《非讼案件程序法》和《民事诉讼法》等法律中作了规定，授予了检察官作为公益诉讼代表的权力，广泛参与民事诉讼。
（三）消费者团体诉讼
2007 年修订并执行的日本《消费者合同法》第一次将消费者团体的诉讼制度得以引进。该项制度有一项特点和重大突破，即将原告当事人的资格授予给经过一定的相关认证程序的消费者保护组织或团体，向商家或向企业提起停止不当或恶意商业行为为请求内容的诉讼。该类诉讼采取“事先通告前置”的程序设计，符合要求的那类消费者团体要经过一系列程序，如必须首先向欲发起起诉的企业或商家发出立即停止有关侵害的书面通知。企业或商家签收通知后，经过一周以上的时间，仍没有回应的，消费者团体才可以向法院起诉。
第四节 两大法系民事公益诉讼原告制度之比较
尽管可以看出，在民事公益诉讼原告制度问题上，大陆法系国家和英美法系国家存在差异，但总体来说，各国对民事公益诉讼原告资格的规定并未采取一元化的方式，而是呈现了多元化的趋势。
一、检察机关
法国是最早确立建起民事检察制度的国家。《法国民事诉讼法》（1806年）就明文规定了检察官有权通过起诉或其他法律认可的方式参与介入一些民事案件，而1810年在关于司法组织的条款中，首次规定检察机关可以以主当事人的身份参与介入民事诉讼。随后，其他欧洲国家也对法国的检察制度得到了延续，德国在此之后也在法律中明文规定了“公益代表人”制度。美国在1890年的《谢尔曼反托拉斯法》赋予了检察机关以民事诉讼的形式禁止和限制违反《谢尔曼反托拉斯法》的行为。因此，尽管由于各国法律制度体系的不同，检察机关提起民事公益诉讼的领域也各不相同，但目前各国较为普遍统一的一点，就是检察机关作为公共利益的代表身份提起民事公益诉讼。
二、公益团体
公益团体是介于政府与公民之间的组织形态。发挥社会团体的力量，维护社会公平正义和社会公共利益，体现着社会自治的管理理念。公益团体诉讼，一般在大陆法系国家比英美法系国家要来得发达。德国的团体诉讼在世界范围内比较典型。社会团体公益诉讼主要有两种情况：一是基于法律的直接规定取得诉讼资格。二是基于信托取得诉讼资格。典型代表是德国和法国。我国台湾地区从1994年确立消费者团体诉讼制度后，在 20年的发展历史中，公益团体诉讼得到了进一步发展，实现了从单一的消费者团体诉讼跨越至普遍意义上的公益团体诉讼。在台湾的消费者团体诉讼中，该团体的诉讼请求允许不作为之诉，以及损害赔偿的诉求。
三、公民
公民是日益崛起的一股公益力量。在英美法系国家，崇尚依靠个人实现社会公正的理念。美国的公民诉讼在世界上最发达，其目的在于弥补政府不足。
目前，大陆法系国家也根据本国国情积极借鉴美国的经验。公民诉讼不要求原告与被告有法律上的直接利害关系，但也并非人人都可以提起。各国在规定公民诉讼时，都有相应的配套制度，如诉前告知制度、法律援助制度、胜诉奖励制度等。强调并保障个人在公益诉讼中的执法权，不仅能达到救助受害者的目的，更是为了将法律有效实施进程中的民主精神加以发扬光大。
