第 2 章 PPP 项目的理论基础
2.1 PPP 项目的起源与发展。
2.1.1 PPP 项目的起源及国外的发展现状。
英国是 PPP 项目的起源地，之后，各国纷纷效仿，PPP 项目在全世界推广开来。
根据全球 PPP 研究机构的统计数据，从 1985 年起的二十多年间，全球基础设施 PPP名义价值达到 7751 亿美元，其中，处于领先地位的是欧洲各国，名义价值接近达到全球一半份额，澳大利亚和亚洲各国能够占据五分之一以上，美国和加拿大分别占据不到百分之十，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海合计占据百分之十，非洲和中东地区的份额不足百分之五[26].
PPP 模式在英国的发展和运用远远领先于世界。保障性住房的建设是英国 PPP模式的实验基地，在上世纪 30 年代，英国政府采用杠杆的方式，政府部门进行产权转让、吸引私人投资者主动融资来共同完成对保障性住房的开发和建设以及运营管理。
由于公共支持日益增长，英国财政大臣罗曼·莱蒙特在 1992 年曾经考虑用同样的方式吸引私人资金来支持，并首创了私人部门融资计划（PFI,Private Finance Initiative）这一典型 PPP 模式。
PFI 和 PF2 是 PPP 模式的两个阶段。在 2012 年以前，英国应用最广泛的 PPP 模式莫过于 PF1,PF1 模式以提高公共产品质量和维护公共财产为目的，吸引私人投资者进入到公共基础设施的投资、建设、运营等各个方面。包括公路、医院、保障性住房、污水处理厂、学校等在内的公共服务基础设施都属于 PF1 领域，涉及范围相当广泛，仅在 1992-2011 年间英国就累计完成 700 多个项目，涉及金额达到 547 英镑。伦敦地铁的建造就是其中的典型。PF1 模式的实行一定程度上发挥了私企的灵活性、创造性、先进的风控技术和管理经验，但是建设成本居高不下、风险收益配置合理性差、不够灵活等弊端也在建设运营过程中不断暴露出来。
在 PPP 模式的不断修正和完善过程当中，针对 PF1 的不足之处，PF2 模式在英国政府的不懈努力下在 2012 年应运而生。PF2 相对于 PFI 的优势有以下五个方面：
一是 PF2 模式下政府作为小股东持有一定的股权，参与 PPP 项目的投资、建设和运营；二是 PF2 模式下鼓励政府进行集中采购，并制定标准化的流程和文件以提高项目效率、节省项目支出成本、加强开支监管；三是要求私人部门公开项目收益信息以提高项目的透明度；四是允许政府在项目运营过程中添加或修改某些服务，以提高合同灵活性；五是改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等。
伦敦地铁的建造是英国 PPP 项目典型案例。在 20 世纪 90 年代，英国政府建造地铁的资金不足，在此情况下，英国政府与私人部门合作，采用 PPP 模式，吸引私人投资者参与进来，对整个地铁系统进行升级改造。伦敦地铁的 PPP 合约于 2002-2003年之间正式签约，在此之前，经过了 4 年多的论证和试行，国营伦敦地铁公司（LUL）掌握着伦敦地铁的所有权，三家基础设施公司（分别为 SSL、BCV 和 JNP 公司）接受其委托，负责将整个地铁系统的基础设施建设和维护工作，采用 30 年特许经营的方式，考虑到地铁的建设标准等情况，伦敦地铁 PPP 模式的合约中专门增加了定期审核机制，以避免无法预料到的事情发生。机制规定，每隔七年半，签订合约的各方要对条款进行重新审定，以保证重新审核的公正为出发点，在专门仲裁机制的监督下确保合约有效执行。
在世界范围内，应用 PPP 项目最为成熟的国家非加拿大莫属。加拿大各级政府自上而下的重视和支持 PPP 模式的发展。运用过程中表现出来的严格规范、高效谨慎、高透明度等优势使得 PPP 项目发展迅速，设计医疗卫生、交通、环境、国防司法等各个领域，在 1991 年到 2013 年间共实施了 206 个项目，涉及金额达到 630 亿美元的巨额资产。加拿大公共基础设施建设项目的 1/5 都在用 PPP 项目实施。
针对 PPP 模式中可能出现的风险，加拿大政府进行了模式运营的创新，为了避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿，防止建设效率的低下，PPP 项目设计、建造、运营和维护的全过程由私人部门全权负责，政府部门只是扮演牧羊人的角色，直到 PPP 项目的建设达到合约签订所要求的标准后才承担相应责任，支付一般性债务或者全部款项。责任配置上，到项目完成之后才担负起相关责任，相应的支付过程也就覆盖在了项目全生命周期内，切实做到了风险管理。有助于规划基础设施建设改造工作。
加拿大 PPP 模式的特点有以下五个方面：一是私人部门参与 PPP 项目最终目的是提供公共服务，并非单纯为基础设施项目融资；二是加拿大成立了专业的 PPP 中心，具有专业的技术和经验优势，对 PPP 模式中建设项目的结构进行梳理审核；三是加拿大的 PPP 项目招标不仅仅局限于国内投资者，而是积极鼓励有能力的国外投资人参与进来，增加竞争，以求以更低的成本、更先进的管理技术完成项目的建设；四是加拿大建立了项目债券融资市场，为 PPP 项目提供资金支持；五是为适应不断变化的外部环境， PPP 中心召集国内优秀同行分享、交流经验，注重推广和创新。
2.1.2 国内的发展历程及典型案例。
从 20 世纪 80 年代以来，国家出资和外资联合起来对基础设施进行建设的方式开始进入我国。纵观其发展历程，为方便研究，PPP 模式在我国的发展历程大致分为三个阶段：
（1）探索试点阶段（2002 年之前）。
在 2002 年以前的 PPP 模式还处于探索试点阶段，传统的 BOT（建设、经营、转让）模式是外资参与基建的主流方式。香港合和电力（中国）有限公司在 1984 年与深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司）采取合作经营方式建设沙角 B 电厂。
电厂于 1988 年建设完成，申能集团持股达到 64.77%成为第一大股东，担任起政府部门的角色，采用 BOT 运营模式，在建设完成之后，从试运营阶段开始，交给香港合和电力（中国）有限公司十年的项目特许经营权，通过商业运营阶段的盈利来弥补香港公司方便的投资，十年之后在 1999 年 8 月将项目特许经营权收回。从实际意义上讲，该项目是中国第一个 BOT 项目。在发展初期，BOT 模式这一新兴建设模型的主要负责单位是我国原对外贸易经济合作部，PPP 项目的建设资本主要来自吸引外资，这一情况的转变始于 1995 年，获得十八年特许经营权的广信来宾 B 电厂项目，法国电力公司及阿尔斯通公司联合体投标获得该项目的建设权。这也开启了我国 BOT 项目的试点工作。
（2）快速发展阶段（2003-2008 年）。
我国原建设部发愤图强，在 2002 年发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272 号），在 2004 年和 2005 年连续颁布了《实证公共事业特许经营管理办法》简称"126 号令"和"非公经济 36 条"两部政策法规，积极引进外资，吸引社会资本和政府部门相互合作，共同完成公共基础设施的建设工作，加上后来的一些相关利好法律法规的颁布，在很大程度上是对 PPP 项目的刺激和推广。这一阶段也被称为黑猫白猫阶段，迎来了项目在中国的第二轮发展浪潮。这一阶段中法国威立雅环境集团和新澳燃气等境外资本发展迅速，但是在这一发展浪潮中，中国 PPP 项目的建设不只是偏爱外资，社会资本中的国内私人投资者也在不断崛起，例如香港中华煤气有限公司等优秀民企。在政府部门中，也一改之前由国家建设部门牵头的特点，交通、环保部门以及地方政府都纷纷加入，发挥各自优势，建设项目涉及污水处理设施、地铁交通公路、学校、医院卫生等方方面面。比较有代表性的建设项目像国家体育场、北京四号线地铁、新澳燃气等。到目前为止，值得一提外资企业参与项目中，法国威立雅集团的触角延伸到了中国 23 个省的 126 所城市。这一阶段 PPP 项目在中国快速发展。
（3）调整阶段（2009 年以来）。
受到 2008 年经济危机的影响，全球经济都处于下滑趋势，随着全球经济一体化的加深，中国经济也不能幸免，为刺激经济，我国推行积极的财政政策和宽松的货币政策来应对。在这一阶段中，社会资本投资热情不高，对项目缺乏积极性，因此地方政府就必须担任起主导角色。因为政府部门无法作为单独的市场主体进行投资，所以采用开辟自身融资平台的途径进行项目的投融资活动，以此来拉动社会资本的参与。
2009 年以来，BT 模式和政府委托代建的方式成为主流，之前的 BOT 项目模式比例逐渐缩小，相应的以特许经营权为吸引社会资本进行投融资就转移到了政府身上，完成公共基础设施建设的项目资金来源必须要依靠政府。2010 年国务院采取激励机制，发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发（2010）13 号）来刺激PPP 项目的发展，但效果平平。此时 PPP 项目在我国的发展历程从快速发展阶段转移到调整阶段。
近几年来，政府为有效利用外方资本和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件，这些文件为 PPP 模式的发展提供了文件支持和依据。
从 2009 年开始，地方政府的债务明显增长，主要原因是地方政府通过地方融资平台公司进行投融资，以推动地方基础设施建设的发展。审计署 2011 年发布的审计公告显示，截至 2010 年 12 月份，全国地方政府性债务余额为 10.72 万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占比为 62.62%,余额为 6.71 万亿元；政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计）占比为 69.69%.政府性债务占比过高这一审计结果引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。
截至 2013 年 6 月份，全国地方政府负有偿还责任的债务余额为 20.70 万亿元，债务增长非常迅速。为鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，国务院颁布多项支持政策，同时，党的十八届三中全会中明确提出"允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。" 2014 年，财政部提出"推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。"用于加快政府职能的转变，这是中国官方首次提出 PPP 的概念。
2014 年 12 月，财政部、国家发展和改革委员会分别颁布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113 号）（以下简称《操作指南》）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）（以下简称《指导意见》），操作指南和指导意见分别严格规范了 PPP 模式的推广和实施行为；在这一过程中，30 个 PPP 示范项目在财政部发表的生命中予以公布，给各级政府提供借鉴与参考。2014 年 9 月，以财政部财金[2014]76 号为基础，安徽省和福建省政府学习财政部文件的主要精神，结合地方发展特征，各自发布了适用于本地建设的 PPP 操作指南和指导意见；2014 年 11 月以来，省级政府相继出台适应当地发展形势并推广 PPP 模式政策，比如河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份。PPP 模式的推广有利于防范地方政府债务风险，避免政府与企业界限不清的问题，同时可以提高运营效率，政府和企业各司其职，避免扯皮推诿。另一方面也会刺激民间融资的积极性，拓宽融资渠道，减轻政府债务负担，财政部和地方政府发布的 PPP 项目操作指南和指导意见，为项目的实施操作都提供了法律上的规范和保障，为 PPP 项目的推广、实践和发展又加了一层保障，对公共基础设施建设的推进发挥着积极作用。
目前为止，我国商业银行参与 PPP 项目的发展仍处于初级阶段，且发展较为不均衡，少数成功的案例值得各商业银行借鉴，未来发展的前景总体向好。
进入 21 世纪以后，PPP 模式开始进入污水处理、高速公路等领域，代表项目有北京地铁 4 号线、国家体育场"鸟巢"等。在北京地铁 4 号线项目中，建设内容分为A、B 两部分，项目总投资约 153 亿元。其中，A 部分为土建工程，总投资 107 亿元，由北京 4 号线投资公司负责投资建设；B 部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额 46 亿元，由北京京港地铁有限公司（PPP 公司）负责投资建设。北京市基础设施投资有限公司由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司共同出资成立，由北京市政府授予其 30 年地铁特许经营期。
在票价机制上，《特许协议》中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述 CPI、工资、电价等因素的变化进行调整；若实际票价低于测算票价，政府就其差额向 PPP公司进行补偿，反之，若实际票价高于测算票价，政府将与 PPP 公司分成。项目中，PPP 公司负债对外融资，申请银行贷款 30.8 亿元，贷款期限 25 年，以地铁票价收益为主要还款来源。银行进入该项目，为其长期信贷资金寻求了一个较为稳定的投资渠道，能够获得建设资金拨付、地铁票价收入等存款沉淀，同时也有助于进一步深化同北京市政府、项目公司及其股东方的合作关系。如今北京地铁四号线极大地方便市民出行的同时，也通过其独立运营和盈利能力给予了投资者相应的回报[27].
2015 年 6 月 8 日，中国邮政储蓄银行中标济青高铁（潍坊段）征地和拆迁项目，该项目是全国首个地方高铁 PPP 项目。该高铁项目计划投资规模 40 亿元、期限 15年，是全国首个按照财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规范运作的地方高铁 PPP 项目。济青高铁是全国铁路建设投融资改革以来，全国第一条以地方投资为主建设的国家高速干线铁路，其中潍坊段相关项目通过采用 PPP 模式，引入社会投资人，由实力雄厚、投融资和运营管理经验丰富的社会资本承担资金筹集和参与济青高铁的运营工作，邮储银行将以自营和理财资金联合投资。这一模式使得政府融资压力大幅降低，还可作为社会资本参与地方高铁建设 PPP 模式的示范案例用于借鉴和参考。邮储银行中标此次潍坊段高铁项目的建设，对于大力推进济青高铁整个项目建设进程，打造地方重大基础设施建设多元化、可持续的投融资机制具有深远的影响[28].
2.2 PPP 项目融资模式。
PPP 融资是以招投标的形式，政府出资少部分，作为杠杆撬动社会资本参与，以项目建成之后的利润作为主要还款来源，参与各方根据出资情况对风险进行分配，各自都有能力对分担的风险进行控制，在项目的各个环节彼此沟通、相互合作，共同完成项目的投融资和建设实施。融资过程需要各方协商，做出详细规划，使得 PPP 项目融资活动顺利完成。
2.2.1 PPP 项目融资的特点。
PPP 项目融资涉及的领域相当广泛，主要包括医疗卫生、交通通信、国防事业、自然资源和水利工程、公共基础设施等惠民工程等。传统的政府采购和政府开发项目都是由政府部门直接负责，自担风险，而 PPP 项目融资是政府发起，通过招标的形式引进私人企业进行投融资，合理分配风险机制，给予企业一定年限的特许经营权，共同完成项目的开发建设。在项目的建设过程中，政府部门会提供建设、运营、管理等服务，为项目的顺利进行保驾护航。该融资模式主要特征为：
（1）PPP 项目建设期和投资回收期较长，需要长时间占用银行资金，资产流动性差。基础设施项目的投资回收期一般为 10 年以上，有的达 30 年甚至更长。
（2）PPP 项目的实施需要政府和私人部门共同合作完成，公共产品和服务是连接二者的纽带。该项目和传统项目最大的不同是政府和私企共同出资建设基础设施，风险公担，在项目建设完成之后获得双赢。对于商业银行的还款机制上，地方政府会推出利好政策保护企业的发展，更助力于 PPP 项目的实施，这和商业银行收回贷款的目标是相一致的。但是这也在一定程度上加强了项目的政策性风险，使得该商业银行贷款受制于地方政府的政策变动情况。
（3）项目的发起人和社会各方持有不一致的关注点，前者关注前期的投入，后者则更加趋向于从宏观视角考察全生命周期内的影响和产出和盈利。社会效益往往大于经济效益，且回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想，甚至无回报或项目本身没有还款能力，还本付息资金需协调解决。如污水处理项目等。
（4）项目投资方的投资收入直接受项目建设完成后的运营效果，社会对项目服务的认可程度以及项目实际产出效果是主要衡量标准。项目投资公司的收入除了特许经营期主要分为三大类别：用户、政府部门承担的款项和政府财政补贴。在项目建设期内也不排除影子收费的可能性。
（5）难以把握风险，不能准确预测。由于很多项目的建设运营期能够长达三十年，政府的方针政策、宏观经济环境、项目自身投资价值等方面的风险在不断变化，甚至增加，商业银行风险控制部门难以对其进行准确把握，更难以对未来发展状况进行预测。
对于 PPP 项目的融资机制，资本结构的设置是极为重要的组成部分。资本结构一般主要分为权益资本和债务资本两部分，权益资本由政府部门和社会资本中的私人投资者共同完成，持有项目的股权；债务资本则由商业银行、投资公司、基金公司和保险公司等组成，以项目后期运营利润为主要还款来源。在国际上出现了一些专门的投资机构，设置了专业的公共基础设施或公共项目建设基金来为 PPP 项目的发展提供资金来源，以更专业化的团队参与到项目中来，帮助 PPP 项目的顺利完成，同时也达到自身的获利目的。
PPP 项目的银行贷款和以下方面有所涉及：假设商业银行向项目建设方提供贷款，政府可以出面与其签订协议，但是这不是代表政府对这一贷款提供担保，只是向贷款方做出一个愿意按照政府和私人企业签订的合同方案支付费用的承诺。这一承诺可以帮助企业更顺利的获得商业银行贷款，保证项目的实施。拿到贷款之后，企业将会承担起支付责任，并通过最终项目的运营来偿还贷款，还款来源可以是之前提到的向用户征收服务费用或者影子收费。
2.2.2 PPP 项目融资和公司融资区别。
PPP 项目的融资和公司融资存在很大不同，受限项目投资者或者项目主办方会发挥出自己作为公司股东的职责，成立一家专门的项目公司，致力于项目的前期准备、投资建设、风险管理等，精细管理、各部门全责划分，规范到项目实施的各个环节。
为保证贷款资金流的充裕，会以项目自身全部资产以及项目今后运营利润作为贷款的还款保障。公司融资会对项目有追索权，但 PPP 项目融资可以是无追索权或者有限追索权，下面分为五个部分对 PPP 项目融资和公司融资的区别进行对比。
（1）融资的主体不同。PPP 项目的融资主体是项目发起人在申请项目之后专门成立的项目公司，一般的公司融资中，项目发起人会直接担负起融资主体。在 PPP项目中，商业银行提供贷款时会重点考察项目公司的资产状况和预测项目建成后的盈利能力，进而决定融资与否，而对于公司融资，商业银行则会考察项目发起人的资产负债水平以及财务报表，综合考虑其经济实力，以此作为考评依据。
（2）资金的来源不同。PPP 项目融资规模大、建设周期长，需要多渠道、多元化的资金支持。其中权益资本由政府部门和社会资本中的私人投资者共同完成，持有项目的股权；债务资本则由商业银行、投资公司、基金公司和保险公司等组成，由于中国没有真正意义上的投行，在投行上的大部分职能由保险公司代替，在国际上出现了一些专门的投资机构，设置了专业的公共基础设施或公共项目建设基金来为 PPP项目的发展提供资金来源。在一般的公司融资中，资金的流动性比较好，可以根据项目发展的需要和市场实际情况灵活多变，市场化资本，有一定的筹资优势。
（3）追索权的特征不同。前面也有提到，由于融资主体不同，两种融资方式的追索权也就不同，PPP 项目的融资主体和项目发起人是分离的，因此商业银行对项目发起人无追索权或只有有限追索权，债务的偿还来自项目本身。但是公司融资主体和项目发起人都是公司本身，因此以公司全部财产作为贷款的抵押品，一旦项目发生违约风险时，商业银行有权将公司财产处置来作为收回贷款的保证。
（4）还款的来源不同。PPP 项目融资的还款来源于向用户收取的服务费、政府补贴、影子收费，当然最主要的还款来源是建设完成之后的运营利润。对于常规的公司融资，融资主体的营业利润以及一般性收入和发起人的所有公司财产，都可以作为还款来源。
（5）担保的结构不同。PPP 项目融资有财政部或者地方政府颁布的操作指南和指导意见等一般性法律法规作为权责划分依据，参与方众多，各参与主体之间划分明确、各司其职，明确自身的担保责任，相互合作达到帕累托最优的结果。一般的公司融资，只有自身一个参与方，担保方式上采用股权质押、资产抵押和公司信用担保等方式。
2.2.3 PPP 项目相对于传统政府融资项目的优势。
（1）有效解决地方政府资金不足的问题。引入社会资本为城镇化建设提供必要的资金，既符合目前政策的指引方向，也能够避免地方政府背上更加沉重的债务。
（2）打破政府对公共产品的垄断经营。同时引入先进技术和管理经验，提高公共产品的经营效率和服务水平。
（3）采用PPP模式建设基础设施的利润率要远高于其他建设服务。企业的招投标、建设运营等环节的风控体系对项目的全生命周期进行全方位覆盖。这样，企业在项目的投融资、EPC承包建设、项目运营管理三个要素和阶段都能获得盈利。同时，沉淀资金委托专业机构管理，可以获得比传统项目更高、更专业收益。
（4）民众可以享受更高效的服务。企业作为项目的投资主体为了更好地实现利润，必然利用自身丰富的经验加强管理，提高经营效率。消费者在这一过程中也得到了更高品质的产品和服务。
2.3 小结。
本章简要概括了 PPP 项目的起源与发展，各国 PPP 模式的发展及管理方式、典型案例。列举我国政府近年来鼓励和支持 PPP 项目发展的政策文件，促进各级政府与社会资本的合作，推动基础设施建设的发展。由我国 PPP 项目典型案例引伸出 PPP项目融资的特点及与公司融资的区别及其优势可以看出，PPP 项目在我国前景良好，未来的高速发展将给商业银行带来机遇。
