第 2 章 吉林省城镇化建设融资现状及存在问题
2.1 吉林省城镇化建设发展的现状及存在问题
2010 年出台的《省委、省政府关于统筹推进吉林特色城镇化的若干意见》和不久前召开的省十次党代会，极大地推动了吉林省的特色城镇化建设。全省上下按照"强化中部、构筑支点、区域联动"的城镇空间布局，坚持以"提高城镇化质量、改善城乡人居环境"为目标，以完善城乡规划编制体系和法规体系为重点，统筹推进全省城镇化建设，有力地推动经济社会快速健康发展。城镇化规划体系趋于完善。坚持以规划为引领，高起点、高水平、高质量搞好城镇发展规划，科学构建城镇体系，优化城镇空间布局，科学有序推进城镇化。
省域城镇体系规划上报国家并在部际联席会议上通过，编制完成《吉林省城镇化发展"十二五"规划》。全省各地编制完成城市总体规划，281 个建制镇编制了总体规划，初步形成由城镇体系规划、特色城镇化发展规划、城市总体规划和专项规划等各级各类规划构成的全省城镇化规划体系。在城镇化快速发展过程中，也存在一些问题，需要引起重视并加以解决。
一是大量农村人口涌入城市，只是户籍简单地将农村户口变成城市户口，并没有真正融入城市社会，市民化进程滞后。新型城镇内部出现新的二元化矛盾，给经济社会均衡发展带来诸多诟病。
二是"土地城镇化"快于人口城镇化，只是简单地将农民搬迁进楼房。一些城市"摊大饼"式扩张，盲目修路、建新区、盖房子，人口密度低、房屋入住率低，甚至一些地方出现鬼城。政府投融资平台融资也在一定程度上降低了土地的使用效率，加大了地方政府性债务风险。
三是城市管理服务水平低，建设智慧型城市还需要很长时间。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市管理运行效率不高，重复建设问题严重，公共资源利用建设不足，.
四是城镇化建设资金投入不足，至今并未就城镇化建设过程中资金来源问题建立健全相关机制。城镇化建设的资金来源直接关系到城镇化建设的规模和进度，巧妇难为无米之炊，资金来源不足是制约吉林省新型城镇化建设发展的重要瓶颈。吉林省是粮食生产大省，经济规模在全国比较靠后，地方财政实力也不强，历史的原因造成了吉林省长期以来的经济基础薄弱，对吉林省城镇化建设缺乏足够的资金投入。吉林省新型城镇化建设资金需求巨大，如何解决新型城镇化建设的资金来源，关系到新型城镇化建设的效果。
2.2 吉林省城镇化建设融资存在问题及现状
2.2.1 吉林省城镇化建设融资的主要载体
按提供资金的机构性质划分，吉林省涉及城镇化建设融资的载体主要有各级财政和各类金融组织，其中金融组织包括正规性金融组织和非正规性金融组织两个方面。正规性金融组织是指受到人民银行或者银监局监管的那部分金融组织；非正规金融组织是指处于人民银行或者银监局监管之外的组织或活动。
（1）正规性金融组织
正规性金融组织主要有：以中国进出口银行、国家开发银行为代表的政策性银行；以建设银行、工商银行、中国银行、农业银行、交通银行为代表国有控股银行；以及诸如吉林银行等地方股份制商业银行以及村镇银行；同时还包括诸如信托公司、资产管理公司、租赁公司、基金管理公司等表外融资性机构。
农业发展银行、国家开发银行是国有政策性银行，是城镇化建设融资领域中的砥柱中流。农业银行是我国最大的为农业服务的国有商业银行，建设银行在基础设施建设领域具有传统优势，尤其是近两年来，建设银行陆续推出新农村建设贷款和城镇化建设贷款，加大了对城镇化建设领域的金融支持力度，促进大中小城市和小城镇协调发展。城镇化建设贷款是指建设银行向合格主体发放的用于城镇化建设的土地综合整治，安置房建设，新城区建设，旧城镇和旧厂房改造，产业园区建设，城镇基础设施建设的贷款。在此基础上，建设还推出了城镇化理财业务，将资产收益权类、委托债权投资类、信托贷款类、股权投资类、并购理财、产业基金等各类产品与城镇化建设结合起来，拓宽城镇化建设融资的途径和方式。资产收益权类：适用于拥有可转让收益权的资产，且该资产未设定第三方附着权利的融资客户。委托债权投资类：适用于不愿转让资产收益权或没有合适资产用于转让的央企、上市公司以及轻资产类企业。信托贷款类：适用于各类融资客户，主要为满足我行私人银行及高净值投资者的需求而单独发行。股权投资类：适用于大型国有企业调整资产负债表的需求以及为城镇化建设项目筹集资本金的需求。并购理财：配合城镇化建设中的兼并重组需求。产业基金：为城镇化建设项目提供资本金。
农村信用合作社是农村最主要合作金融机构，在此基础上，一些有条件的信用合作社演变成村镇银行，担当了广大农村及县域城镇化建设融资的的主力角色。信托融资业务最近几年发展迅猛，以长春市最大的两个平台公司长春城开集团有限公司和长春润德集团有限公司融资为例，其近 200 亿的债务当中，信托融资就占了 40%以上，信托融资模式较银行贷款而言，在押品要求和资金监管方面具有一定的灵活性。此外，通过资产管理公司和基金管理公司融资也对城镇化建设领域融资形成了有益补充。
（2）非正规性金融组织
农村非正规性金融组织存在由来已久，包括各类互助基金社、共同社等等，在一定程度上推动了农村资金融通和经济发展，是小型城镇化建设过程中一支不容忽视的力量。但由于其主要是依靠亲情、血缘关系为纽带，主要是靠信用方式，缺乏必要的监管手段，抗风险能力差，金融链条也较为脆弱，容易发生群体性事件，影响金融市场的稳定和经济的发展。
吉林省城镇化建设领域融资中，非正规性金融组织提供的资金比重较大，主要是以前国有大银行投放意愿不强，近年来，随着利率市场化进程加快以及各银行追求高收益项目的难度加大，各大银行又纷纷将目光投向城镇化建设领域，再加上国家政策的引导，各大国有商业银行才逐渐加大对这方面贷款的投放力度， 吉林省建设银行为例，仅 2014 年前 9 个月，已发放或待发放用于吉林省城镇化建设的资金就达 40 亿元。
2.2.2 吉林省城镇化融资现状
上世纪 70 年代末以来，吉林省城镇化建设融资主要来源于财政收入。进入21 世纪来，才考虑采取多种渠道筹集城镇化建设资金，分税制改革和应对金融危机，使这种趋势更为明显，形成了土地出让金、地方投融资平台、地方债三足鼎立的局面。此外，外资和民间资本也逐渐介入可以市场化运作的基础设施建设领域，在一定程度上缓解了财政资金不足的问题。以长春市为例，政府正在打造一家全新的、市场化运营的国有控股企业，让其承担长春市基础设施建设对外投融资、政府类项目实施、对外担保等职责。
（1）传统城镇化建设的主要融资方式受到了严重挑战
从现实情况来看各项财政收入也是城镇化建设资金的的重点来源，财税体制的改革影响着中央和地方的财力分成。分税制改革、取消农业税、房产税、财产税改革等，都能直接影响城镇化财政性融资。农业税的取消，使县级及县级以下财政实力严重下降，无法满足公共产品的正常需求，作为农业大省的吉林省首当其冲，受到的影响尤其巨大，基础设施和基本公共服务无法正常供给。
（2）土地财政收入成为地方城镇化建设资金的主力军
上世纪 90 年代以来，随着土地使用权走向市场化，各地逐渐步入"靠地吃饭"型经济发展模式，吉林省也置身其中，走向了"拆迁-整理-出让-建设"的城市基础设施建设的路子。以长春市为例，近三年长春市本级国有土地使用权出让金平均占地方可支配收入分别为 30.43%、34.99%和 37.05%,表明长春市国有土地使用权出让收入占地方可支配收入稳定在三分之一左右。在土地征收中，如果不合理计算土地拆迁、整理的成本，政府的卖地冲动可能是毫无节制的，甚至可能滋生腐败。
（3）地方投融资平台融资面临较大的不确定性。
通过地方政府平台融资是各地政府从银行等金融机构获取资金的最主要手段，地方政府也因此规避了现实预算法的限制，以长春市为例，长春两大平台公司截至 2014 年 6 月末的融资规模就达近 200 亿元。同时，通过资产重组，向平台公司注入一些经营性资产或者财政提供一些隐性担保措施，能够做大平台公司的融资能力和规模，将筹集的资金用于城镇化建设。地方政府融资平台融资在 4 万亿刺激计划之后，融资规模急剧上升，地方债务过大，有些地区甚至出现了逾期，不利于金融市场的有序发展。未来，随着国家规范各级地方政府的融资，清理存量债务，地方投融资平台将慢慢退出历史舞台。
2.3 吉林省城镇化建设融资存在问题分析
吉林省城镇化建设资金来源主要有以下三种途径和模式，一是依靠地方税收和中央财政转移支付，二是依靠土地财政收入，三是依靠地方政府融资平台融资。上述三种途径在一定时期为吉林省城镇化建设融资作出一定的贡献，但都存在一定的缺陷。
1、建设资金来源对财政收入依存度过高
税收是城镇化建设资金的最大来源，包括地方一般财政预算和中央财政转移支付两部分，我国税收制度短期内难有大的改变，归属于地方的税收收入在短时间内也就难以有大幅度的增加。基础设施建设周期长、投资回报率低，都有很强的非排他性，公益性质，市场的参与意愿极低。
2、土地财政收入占有很大比重
土地财政收入是除了一般预算收入之外地方政府最大的一块可支配收入，在我国城镇化进程中发挥了一定的作用。以长春市为例，近三年长春市本级国有土地使用权出让金平均占地方可支配收入分别为 30.43%、34.99%和 37.05%,表明长春市国有土地使用权出让收入占地方可支配收入稳定在三分之一左右，且稳定增长。土地融资容易带来以下问题 :（1）存在暴力拆迁，损害人民利益，不利于社会稳定，同时容易滋生腐败；（2）土地资源是稀缺的，不可再生的，存在为了眼前利益而牺牲长远利益的现象；（3）当前房地产业受国家宏观调控政策影响，土地能否顺利转让也成为一个问题。
3、投融资平台融资规模扩剧增，地方债务风险加大
地方政府为解决城镇化融资难题，通过建立组建各类地方投融资平台，向政策性银行、国有商业银行、地方性商业银行以及信托公司等非银行金融机构进行融资。通过对地方融资平台公司注入资产、股权等包装方式，以及财政的提供的隐性担保，地方融资平台公司从上述机构得到了大量资金，一定程度上解决了城镇化建设资金不足问题。但地方投融资平台的融资行为存在以下明显的问题 :一是会导致地方政府负债率高，据审计署公开的报告，不少地方债务率已经破百；二是融资缺乏必要的监管，使用情况也不公开、最终还是由纳税人买单；三是投放项目收益率不高。随着国务院 43 号文的下发，投融资平台融资将面临诸多限制，并有可能"去平台"化。
4、基金的操作环节受到一定的限制
一是合伙企业设立时还存在一些问题，业务流程和受理制度尚不明确，具体经办人员也没有经过专业的培训，导致基金设立费时较长。
二是虽然国家和省里出台了许多优惠政策，但在具体执行时，具体经办机构往往借故推诿不执行，是政策的效果大大折扣。
三是对基金的一些融资模式、交易模式、签署的协议一些具体经办机构并不认同，并拒绝给予办理抵质押手续，缺乏灵活性。
为解决吉林省城镇化建设融资难的问题，吉林省建行从传统业务和投资银行业务两个方面进行了积极探索。传统业务方面，先后推出了新农村建设贷款和城镇化建设贷款，并在担保方式方面有所创新突破，探索林地抵押和土地承包经营权等方式。投资银行业务方面，率先推出了城镇化理财业务，有效的解决了贷款规模受限的问题，并在"时代富通"棚改基金的基础上创新推出"时代富通"城镇化股权投资基金。基金运行过程中也遇到了一些问题，包括合伙企业设立的问题、相关优惠政策落实的问题和投资实施时遇到的抵质押问题.
