第 3 章 XX 市财政预算管理现状及存在的问题
通过查找 XX 市财政预算管理工作中存在的预算编制时间短、科学化水平低、预算执行随意性强、缺乏约束力等问题进行了深入剖析，为制定相应的改革措施提供依据。
3.1 XX 市财政预算管理现状
3.1.1 XX 市财政概况
XX 市地处某省中部偏东，是该省第二大城市，土地总面积达 27121km2，人口总额441 万，城市占地面积达 3636km2，城市总人口达 198 万，是国务院认定的较大的市，现辖 4 个城区，4 个县级市，1 个县，1 个国家级高新技术产业开发区，1 个国家级经济技术开发区。
2003 年到 2013 年年间，该市的国民生产总值增速超过 15%，国民生产总值增长 4.5倍。由于社会经济稳步发展使得地方政府财政来源日益稳健，尤其是国家施行财政管理制度改革之后，中央政府与地方政府之间施行分税制，坚持“分权、分税与分征”基本原则，改善了以往计划经济制度下中央和地方之间的分配关系，使地方政府的税收来源日益稳固，地方政府的财政职能被进一步加强，促使 XX 市的财政收支进入快速发展期。
1．财政收入规模大幅度提高施行分税制以来，XX 市的财政管理体制打破了计划经济时代的“包干制”，消除了地方政府超收顾虑，大大增加了各地政府当家理财的积极性，随着中国经济步入高速发展期，同时受到体制与经济带来的双重刺激，XX 市的财政收入连年报捷，2003 年——2013 年十年间，XX 市的财政收支总额从 41.29 亿元人民币猛涨至 284.94 亿元人民币，年均递增 21.31%（见表 3.1）。全市年人均财政收入由 2003 年的 957.9 元增长到 2013年的 6036.9 元，增长 6.3 倍，在某省属上游水平。
2．地方财政收入的比重明显提高2003 年—2013 年，XX 市全口径财政收入中，地方财政收入由 16.26 亿元增加到119.03 亿元，年均增幅为 22%。地方政府的财政收入占全国财政收入的比例也出现大幅增加，从 2003 年的 39.38%增长到了 2013 年的 45.86%，整体提升了近 6 个百分点。
3．财政收支矛盾突出改革开放以来，XX 市的财政收入规模实现了快速增长，而与之相应的财政支出规模也急剧膨胀。2003 年到 2013 年 XX 市财政支出由 36.14 亿元上升到 259.59 亿元，年均增长 21.79%，增长了 7.18 倍（见表 3.2）。【2】
从 XX 市财政支出预算执行情况看，财政收入规模和总体财政实力与国内经济发达地区仍存在差距，离实现供需平衡还有很长的路要走，就财政支出而言，经济与社会发展基础条件相对较差，社会基础设施、基础性产业以及建立健全社会保障制度等仍需要大量资金投入。所以，经济发展与社会改革这一特殊时期内，XX 市必须依靠深化财政资金管理体制改革，优化财政支出结构，来缓解财政收支矛盾。
3.1.2 XX 市财政预算管理工作现状
随着改革开放进程不断深入，国内经济形势不断变化，对国内财政预算管理发出了新要求指示。XX 市的财政部门也应该适时的依照中央要求与地方经济状况，通过对财政资金的预算编制、执行与监督，确立并实施与当地实际经济状况相符的财政预算管理机制。
预算编制：就财政角度而言，XX 市的财政部门通常根据当年年度收入状况来编制第二年的年度财政预算，预算编制要精确至每个级次的收入以及收入科目，同时还要对下一年的政府财政情况进行预测；基于各个业务处室和预算单位意见对本市的财政状况进行预测，同时向各个业务处室配置支出预算，随后各个业务处室再向预算处上报支出预算表，预算编制内容要精确至“类”、“款”、“项”。从预算单位的角度出发，各个预算单位需要依照 XX 市财政部门下发的统一要求，各自编制自己部门的财务预算同时上报至相关的业务处室，业务处室对预算报表进行审核，审核通过后传达到预算处。根据预算单位及各业务处室报送的财政支出预算数据，对全市的财政状况进行预测，综合平衡之后最终获得政府财政预算数据，并把最终财政预算报表上报至上级政府主管部门，待审批通过后再下达至各个业务处室和各个预算处。
财政预算执行与监督：XX 市的财政部门参照编订的财政预算计划向各个业务处室发布财政支出的预算指标，各个业务处室再把详细的预算指标发布到相关的预算单位。当实际支出产生时，由预算单位向上级传达相关的支出预算指标，再由业务处室进行初审汇总，随后再传达至预算处复审，上述过程需要预算处、财政部门相关的业务处室以及预算处和财政部门负责人逐级签字进行监督确认，上述整个流程完成根据财政预算支出指标生成“支付计划”，随后把“支付计划”传达到“财政集中支付管理系统”中，国库将根据支付计划支付资金同时对相关账务进行处理，最终完成整个支付操作流程。
3.2 XX 市现行财政预算管理工作中存在的问题
3.2.1 预算编制科学化水平不高
从组织体系角度来说，XX 市施行的组织制度是根据行业施行归口管理制度，也就是把预算的编制、执行和监督职能统统集中化归于归口业务处室，预算编制、执行和监督等环节遇到的问题集中反馈到业务处室，由于预算编制、执行、监督这三者在牵头处室存在信息反馈方面的脱节，使得财政运行制度运转不畅。一些业务流程之间存在明显的交叉现象，比如预算执行环节中的单位款项使用计划的审批，整个审批环节要经过业务处室和国库处等环节，消耗了比较多的人力与时间，同时又因为职能过于分散导致职责划分不清。同时，业务处室职能的过于集中，业务处室工作人员参与预算的编制、执行与监督环节时，通常还需要对单位财务的核算与资产管理操作等提供指导性帮助，这些工作的琐碎消耗了业务处人员大量的时间与精力，导致其缺乏时间去学习政策精神和强化业务知识学习，对专业素质的进一步提高造成一定阻碍，无法满足政府财政部门预算的科学化、精细化管理要求。
从编制主体角度来说，XX 市政府当前采取的财政预算政策是预算单位编制财政预算，财政局仅在预算单位出具的预算基础上参考政府实际财政情况进行酌情修改，最后获得财政预算总规划。这种编制方法虽然在一定程度上有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。但也存在着一定弊端，即财政局相关业务处室没有完全掌握预算单位的业务活动、人员情况以及资产状况等，尽管预算已经细化到具体科目，但是财政局相关业务处室工作人员对任一科目的人员配置与具体情况却没有深入了解，这样就导致相关业务处室难以准确了解部门真正需要的资金金额，客观上造成了以预算单位意见为转移的局面。例如部分预算单位会通过抬高预算额度来期望从财政局获得比较充足的财政资金支持。
从编制方法角度来说，XX 市财政预算编制缺乏合理充分的调查论证和科学预测，目前财政收入预算仍是采取基数递增方式，通过上年完成数加增长幅度来确定，而向各预算单位下达的人员及基本支出定额经费连续多年都维持同一标准，已无法适应当年经济社会快速发展下的物价上涨速度。例如随着无纸化办公的推进，各预算单位的电脑、打印复印机等设备逐年增加，而财政拨付的办公经费依旧延续多年前的标准，造成电费、办公费等预算金额和实际金额之间存在的差距很大。预算支出通常是基于往年的实际支出制定的，随后再考虑下一年的国民经济状况、社会发展规划、影响支出的因素以及财务收入情况等因素，根据支出状况确定适当的增长比例，进而确定预算计划。尽管这种预算编制办法比较简便，但是无法从客观上反映不同预算单位的实际需求，例如某些连续性的项目经费一经批准，每年由财政拨付的金额就基本固定，而且连续多年采取基数法，预算套预算导致本年度核定支出指标和实际情况之间的差距逐渐拉大，使不同单位之间财政资金分配格局得到固化，使得不合理之处取得“合理性”地位，使这种预算单位间分配的不公平得到了延续，导致一些支出项目规模出现超常规扩张，财政资源被大量浪费，反而一些亟需政府扶持的支出性项目则面临经费不足的尴尬，使得资源供需之间的矛盾日益激烈，对于市场经济结构以及社会事业发展局势的调整形成了制约。
从编制时间角度来说，XX 市的“一上”编制时间较短,影响预算编制的科学性和准确性。以 2013 年 XX 市财政局下发的《关于编制 2014 年市本级部门预算的通知》为例，对于市本级的行政单位而言，“一上”工作须在 2013 年 9 月 20 日之前完成，整个完成过程大概持续一个月左右，这种情况下编报下一年度各预算单位财政资金的基础数据与项目数据显然缺乏有效科学的论证。同时，“二上”时间和 2013 年度决算报表的编制时间存在冲突，以上述《通知》为例，“二上”编报时间是 2013 年 12 月 15 日，而财政局安排的 2013 年决算工作安排部署会议也是 2013 年 12 月 15 日。由于时间上的冲突势必会给编报数据的完整性与准确性造成影响。对于本市级的行政预算单位而言，其“二下”行政预算批复需要获得市人民代表大会的批准后方可实施，但是 XX 市的人民代表大会的召开时间通常在每年的一月底至二月初，根据《预算法》规定，我国国内“财政预算年度”的起止时间是公历年 1 月 1 日到 12 月 31 日，这样就造成每年的第一季度均处于无预算状态。通常情况下，财政部门会在无预算规划的时间段内采取相对严谨的支出政策，比如严格按照上一年度执行标准给各行政事业单位划拨人员经费和基本办公经费等，除特殊申请外不拨付项目经费，这样就导致了在 XX 市人代会未审议通过该市财政预算执行情况前，关于各行政单位的财政收支的合法性可能会受到质疑。
3.2.2 预算执行具有不稳定性
在 XX 市现行的财政预算管理模式中,受组织结构和预算编制方法影响，实际情况下的财政预算执行具有较强的不稳定性，同时对预算执行控制也缺乏相应的约束。
因为 XX 市本身在预算编制方面存在先天不足，使得财政计划安排缺乏科学性论证，也没有预见性，因此预算计划执行时常常会对计划进行无序的追加和频繁的调整计划，而且这种线性已经成为常态。根据决算统计显示，2013 年度 XX 市的财政预算在会议费、专项经费和差旅费三项支出计划方面的调整多达 200 余次。由于计划的不稳定性，监督控制的控制对象缺失，尽管对年度预算执行情况进行的检查年年都在进行，但是收支计划超出预计却成了常态现象，而问题的根源仍然是计划安排出现问题。
对预算执行过程的管理工作主要是业务处室负责的，而国库处的任务是对后续资金的具体拨付与核算负责。目前，XX 市正大力推行国库集中支付制度改革，这使得预算的执行流程产生了很大变化，正在使用的款项计划需要业务处室与国库处双重审批，但支付环节的审批仅要求获得国库处审批即可。由于业务处室面临着在用款计划不得不批，而支付环节的管理超出管辖范畴，同时国库处本身的职责分工与人力不足导致其未能够切实履行好支出管理职能，导致预算单位实际执行预算过程中要进行多次预算调整以及计划追加，这些调整主要集中在支出内容、方向与用途等方面，而随意增加或削减项目预算的情况也时有发生，对于本年度与往年的预算指标结余并不做结转，比如，上年度专项资金节约 20 万元，但是这一结余并未及时结转至本年度，致使本年度预算编报时又重新对专项资金进行预算安排，导致了财政预算的重复安排，占用了其它项目预算资金。
从预算制定到资金实际支付的整个预算规划执行过程里包括了多种管理软件，例如“指标管理系统”、“信息查询与监控系统”、“直接支付系统”等。预算的编审由“预算管理系统”完成，而对预算进行调整和生成支付指标则在“指标管理系统”中完成，预算执行情况查询在“查询监控系统”,资金的实际支付则是由“直接支付系统”完成的。由于系统繁多使得预算实际执行过程中存在效率低下的问题，执行过程的复杂不利于对过程进行统一监督与管理。此外，由于预算执行情况分析制度缺失，对预算月度执行的分析完全是依靠预算处编写完成的，很难对财政预算的实际执行情况有一个清晰的及时的了解。
3.2.3 预算监督机制不够健全
就外部情况而言，当前 XX 市施行的预算编制与执行制度不对外透明，此外还受制于法制化进程与政治制度改革与发展方面的制约，导致财政预算外部监控与监督机制不健全。审计部门与人民代表大会等职能监管部门对于财政预算方面的监督与控制始终局限在表面，他们对于地方政府财政部门的监管也局限于宏观收入与支出总量监管方面，这种监管还没有完全深入预算编制与执行细节之中。XX 市财政部门每年都会向本地人民代表大会提交上年年度收支报告，同时提交下一年年度收支预算报告，预算草案按功能大类罗列一串数字，收支计划均只报告到类级, 过于笼统，缺乏“款”、“项”、“目”等具体内容，出现了“内行看不清而外行又看不懂”的情况，人大代表们也无法针对预算草案展开深入审查。所以，XX 市人民代表大会仅能够针对本市宏观财政的宏观收支情况做出批复，而对于财政预算执行的实际情况却很难展开具体监管。而且由于人代会召开时间较短，一般会程在四至五天，但对财政预算的审议安排只有一至两天，人民代表大会对预算的审议时间收到限制，时间的仓促使得代表们很难认真并逐项对预算草案进行审议，因此只能够从整体和一般性角度对草案进行审查，使得整个审查过程流于形式。
此外，对预算进行调整时本级人民代表大会作为立法机关却处于被动地位，无法对预算调整内容做出法制化指导，使得预算法律特征流于形式，形式大过内容。从内部来看，受制于政策、社会事业和经济发展与预算决策之间的不协调、重点任务与中心工作不确定性等因素，预算执行常常缺乏有效监管机制。此外，由于预算资金没有落实到具体的单位或项目，造成客观上的二次分配或隐性分配增加，削弱了预算执行过程中应有的严肃性与约束力。同时，没有建立对预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管 XX 市已经开始推行财政预算改革，但是，不同预算单位编制的预算质量情况，部门决算和年度初期预算之间的差异大小，这些细节都很少有人做专门性详细调查。从该角度来看，XX 市的财政预算改革仍然不够深入，形式改革大于内容改革。此外，部门预算尤其是项目支出预算还未确立行之有效的考核与追踪问效体制，而且项目不具备可比性，也未作充分的可行性论证，因此很难做到轻重缓急的清晰排列。
3.3 XX 市现行财政预算管理存在问题的原因分析
3.3.1 预算编制缺乏长期计划
按照我国农历年的历史传统，每个公历年的第一季度都会赶上中国传统节日——春节,对于大多数中国人而言阳历元旦并不意味着新的一年开始，大家多是在春节过完之后才正式开始规划、开展自己的工作。但是对行政部门而言，春节之前的一段时间无疑是工作最为繁忙的时间，这段时间内充斥了大量的工作，业务经费的使用较为频繁，这是新年度部门预算出现真空，体现了预算经费划拨缺乏严谨性。此外，财政部门未对部门预算展开时间进行周密考虑与安排，也未对预算时间做统筹考虑，导致项目预算的实际实施期限无层次性可循。
3.3.2 预算编制未真正做到“零基预算”
尽管国内已经推行了零基预算办法，但是实际操作时，XX 市由于习惯等原因,仍采用“基数法”，即基于上一年的年度财政预算对下一年的年度预算进行等额或者略微增加的方法编制预算。就零基预算的本质而言，它本身属于一种顺序思维方式，基于这种思维对组织机构的活动目标与范围以及资源利用等内容进行先后顺序安排。这种安排的出发点在于“需要优先”，随后可能会根据财政实际情况展开比较分析，并按照项目进展顺序进行筛选和安排。而以下原因导致不能够彻底执行零基预算：
1．部分行政单位职能变化导致预算数据失真就 XX 市的行政单位而言，预算安排变动和单位职能变化之间的动态缺乏同步性。
市财政部门预算编制通知往往会在每年的第三季度末与第四季度初期下达，在此期间，一些单位极有可能获得市委市政府部门的通知，减少或增加相关工作职能。同时该单位的人员配置情况也有可能随着工作职责的变化做出相应的变化。然而，此时年度预算数据中的“一上”数据已上报至市财政部门，这样就会导致该单位上报的下一年度财政预算数据和实际情况之间可能存在出入，使得零基预算不能严格执行，最终会导致预算数据的失真。
2.定额确定方法不够细致在制定各行政事业单位的基本支出定额标准时，主要是按照以下的顺序进行的：行政机关、公检法、教育、基层执法、事业单位等，排序在行政机关以下的部门的测算标准的制定只由行政机关定额标准决定，而与该部门实际运行中资产的收入支出等数据无关，这一做法最终将导致预算定额标准固定化和管理粗犷化现象，分析这些现象可能原因有：第一，对财政部门而言，测算标准随实际情况的变化而调整这一要求的实现是要以大量的人力、物力、时间为基础，因此他们往往喜欢遵循旧时简单准则操作；第二，在 XX 市，若是各预算单位的定额按实际状况调整后有所减少，对其实际利益来说将会是一大损失，这是各单位均不想看到的。
3.3.3 预算绩效考评机制不健全
长期以来，靠最少的钱办最多的事、节省资金是我国各级财政部门编制预算处理的唯一准则，而对立项的其它方面比如其操作可行性、对结果的预算、对社会效益的贡献度都没有通过机制进行审查，不可避免的就会导致项目资金效益达不到标准，甚至会演变成为“无用功”。在 XX 市，目前配置和使用行政财政资源后产生的效益还没有能够对应进行既准确又能够科学确认、计量、评估和检验的预算绩效考评制度，因此部分预算单位可能提留或虚报资金造成预算资金冗余。另外，人大代表和社会公众比财政信息的监督力量更弱，这是由其对称性弱、监督权的专业性和有效性受到限制决定的。
