第 5 章 控制我国地方政府债务风险的措施与建议
通过第三章的分析可以看出，现阶段我国地方政府总体债务风险可控，但是债务总量呈现逐年递增的趋势。在此种状态下，一旦发生世界性经济危机或区域性金融海啸，势必会导致我国地方政府爆发局部债务危机。因此，研究如何有效控制地方政府债务风险，制定相应的化解方法与防范措施是今后地方政府财务管理中一项重要的课题。本章节是在前面研究的基础上，通过借鉴国外成功的债务管理与风险控制经验，提出适用于我国现阶段地方政府债务风险管理与控制的措施及合理化建议。
5.1 规范地方政府财政支出
5.1.1 合理界定政府的事权
地方政府事权按照收益范围和效率的原则科学的界定为以下几类：（1）提供区域性公共产品及地方性公共产品；（2）承担部分经济性管制及社会性管制职能；（3）执行反垄断的法律和政策；（4）在配合国家宏观经济政策实施的基础上，制定地方发展战略规划和改革思路方案；（5）配合国家收入分配政策的落实与实施，承担地方性的社会保障。在上述五类事权中，为过大民众提供公共产品及相关保障是地方政府的主要职责。在履行上述职责时，中央政府直接提供全国性公共产品，对于地方性公共产品的提供予以相应的协调、支持与帮助。而其它四类事权则是地方政府的一般职责。
合理界定地方政府的事权可以有效杜绝上级政府强行摊派或随意更改下级政府的事权行为，从而有效降低地方政府隐性债务的增长。
5.1.2 合理区分政府与市场的边界
我国地方政府将所举借的大量债务资金投入到区域性经济发展中，政府为了使得资金得到充分的利用，常常利用其职能手段对市场进行过度干预。然而，在市场经济的发展过程中，市场是经济发展的主体，对市场进行过度的行政干涉会使得政府的战略决策严重偏离市场导向，导致地方政府产生大量的财政赤字，从而背上沉重的债务负担。相反，地方政府从微观经济领域撤出，大力推动引入民间资本和外资；在地方公共产品领域开放市场准入机制，引导非国有资本进入；对半公益经营性事业采取地方政府适当补贴和鼓励其走向市场的双向引导机制；对投融资行业，引入非国有资本进入，构建现代商业银行的产权结构。这样可以充分发挥市场在经济发展从的核心地位，符合现代经济发展的总趋势。因此，地方政府按照公共财政的要求加快其职能的转变，合理区分政府与市场的界限，能够在源头上控制地方债务风险的产生。
5.1.3 完善地方政府的绩效考核机制
完善地方政府的绩效考核与评估体系是有效控制地方政府债务风险的重要途径之一。在绩效考核与评鉴体系中明确地方政府对其所举借债务的相关管理职责，并形成一套相应的指标体系，这既能体现地方政府相关人员对债务风险管理与控制能力与水平，又能有效地抑制并逐步弱化地方政府领导干部过分追求指标、政绩工程、形象工程的主观动因。同时，需要完善对领导干部的责任追究与问责制度。制度规定，对那些在任期间工作严重脱离实际、为了“政绩”盲目大量举借债务的行为应予以坚决处罚，对造成重大经济损失的个人应追究其法律责任。这样地方政府债务管理与风险控制才具有制度保障。
5.2 建立与事权相适应的财权分配体制
5.2.1 完善地方政府税务体系
地方政府事权的划分明确了中央和地方政府各自的职能，为了规范地方政府的财权分配体系，在明确事权的基础上，还需要完善地方税收体系。目前，我国地方税收体系并不健全，地方税收与其所承担的事权相差较大，严重影响了地方政府财政收入。
现阶段，我国县级以上政府税务种类主要以营业税、所得税为主，其它小额税种为辅，而现县级以下政府缺少稳定的税收来源，且收入不稳定。因此，健全地方税收体系可以从以下几个途径入手：
（1）确定主体税种。通常，地方政府将税源丰富且稳定、受经济周期性影响较小、征收管理方便的税种确定为主体税种。针对于县乡级政府需要尽快确立主体税种，将营业税和所得税在地方税作为其税收的主体，稳定县乡财政收入。
（2）合理分配共享税的分配比例。所谓共享税是指，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而是在中央和地方政府之间按照一定的比例进行分配。近些年，我们通过对地方政府税收情况的分析与统计可以得出以下结论：首先，在共享税方面，可以降低中央政府分配的比重，将其彻底归属于地方政府管理。其次，适当提高共享税中的某些税种在地方政府的分享比例。在调整过程中，增值税应该首先予以充分考虑。该税种作为个税之首的，且征收范围及比重在不断扩大，无论将其列入中央税还是地方税都不太合理，因此，建议分别设置中央和地方独立的增值税税种，并采取独立管理的方式，这样划分能够充分体现中央与地方各职其政、各理其财的税务制度，从而避免共享税给中央和地方政府所带来的弊端。
（3）新型税种的划分问题。随着经济的发展和社会的进步，我国政府正在酝酿一些新型的税种，例如：社会保险税、遗产税、道路税、房产税等。而这些税种的划分与归属问题成为了讨论的热点。我们认为，根据新型税种的自身特点及用途将其合理的进行划分，使得该部分税收能够充分的投入到经济建设，有效解决各级地方政府在财政收入中的现实问题，这是新型税种划分依据的根源。
5.2.2 规范地方政府转移支付制度
转移支付制度是中央政府为了协调平衡政府间的财政失衡，通过转移支付的形式给予某些地方政府一定的税收补偿或返还，从而引导各地方政府之间均衡发展的财政行为。转移支付制度是指由中央财政通过转移支付的形式给予地方政府一定的税收补偿或返还，以弥补政府间的财政失衡，促进财政均等，引导地方政府科学的财政行为。
转移支付行为的首要目标是中央政府通过该手段平衡各地公共服务的建设资金，在促进地方区域平衡发展的前提下，体现出中央政府的效率优先，兼顾公平的原则。转移支付制度主要包括：税收返还、结算补助、专项补助、体制补助等。其中专项补助体现了政府的政策导向及调控意图，而其它几项则主要弥补资金缺口。
然而，目前我国中央对地方的转移支付存在诸多不合理之处，例如支付结构不合理、支付分配方法不规范等。自 1999 年以来，随着我国中央财政转移支付比例越来越多，上述弊端的存在所造成的负面影响逐渐浮出水面。首先，由于没有公开预算制度，地方政府想方设法向中央政府要钱，这样会给中央政府财政支出带来较大压力。
同时，地方政府对转移支付资金的管理及使用缺乏一定的监管机制，会产生乱用资金或滋生腐败。因此，地方政府转移支付制度的建立一方面可以扩大地方政府的财政收入，在一定程度上起到缓解地方政府债务的作用。另一方面，如何对转移支付资金进行科学有效的使用、监管是保障转移支付制度能否发挥其有效作用关键环节之一。
5.2.3 建立偿债基金
地方政府的实际情况建立规范的偿债基金管理制度。偿债基金大体可以分为两类，一类是综合偿债基金，另一类是专项偿债基金。综合偿债基金主要用于偿还所有到期的政府债务本息，而专项偿债基金则根据需要分别予以专项设立，转款专用，各类专项基金不得交叉调剂使用。
建立偿债基金一方面可以大大提高地方政府的债务偿还能力，降低其债务风险，另一方面有利于促进地方政府事权与财权相适应的财政分别体系，在一定程度上极大的调动地方政府发展经济的积极性和主动性。同时，偿债机制的建立还可以充分体现完善税务体制、规范地方政府转移支付制度的优越性。三者形成合力，形成完善与事权相适应的财权分配体制，从而改善地方政府财政困境，降低地方政府债务风险。
5.2.4 建立债务预算制度
债务预算制度是指采用预算管理的方法对地方政府债务情况进行合理、有效地控制。该项制度要求地方政府定期对其年度总体债务进行预算，在重大项目实施前，对该项目同样需要实施严格的债务预算管理。同时，地方政府在实际操作过程中必须严格遵守债务预算，适度、合理的举借债务。并逐步将上述方法上升到法律层面予以监管，施行问责制度。
施行债务预算管理制度可以有效地约束地方政府盲目、大规模举债、临时性举债等现象。通过该方法还可以提高政府所借债务的利用率，增加透明度，从制度及法律层面抑制了地方政府因政绩工程而乱上项目所导致的大规模盲目举债的不良现象。从而对地方政府债务风险起到良好的防范作用。
5.3 完善地方政府债务管理机制
5.3.1 完善地方政府的融资制度
随着经济的发展，债务融资也必将成为各级政府常规性的融资手段。结合国内外相关实践经验可以将地方政府债务融资分为以下两种方式：一是向银行贷款，二是向特定投资或一般公众进行债券融资。在我国，地方政府一般采用标准化的债券方式进行融资。但是，在地方政府发行地方债券的过程中会存在地方债务风险向中央债务风险的转化问题。因此，在地方债券的发行过程中必须加强其风险的监督与管控。同时，由于存在地方政府与中央政府之间存在在债券发行过程中的必然矛盾，为了维护金融市场的稳定与和谐发展，需要我国中央政府切实做好对地方政府债券发行的风险控制，统一债券发行制度。上述做法均是对地方政府融资制度的革新与完善。这样可以在制度层面上对政府融资过程进行有效的风险控制。
5.3.2 完善地方政府债务偿还机制
建立健全地方政府债务偿还机制对地方政府债务管理及风险控制有着积极的促进作用。具体表现如下：第一，债务偿还机制的建立，能够自觉提高地方政府对债务资金的风险管理意识；第二，能够自觉提高地方政府对债务资金使用过程中的监管意识；第三，能够自觉提高地方政府对债务资金的管理水平。
完善地方政府债务偿还机制主要包括偿还主体和偿还方式两方面。首先，从偿还主体上看，要明确债券主体，实行“谁借债，谁偿还，谁负责，谁受益”的原则，严格杜绝偿债转移主体行为。为此，地方政府着力于建立借用还统一，权责利结合的管理机制，并依照相关法律规定确定偿债及连带责任。同时，将债务偿还纳入地方政府考核中，并施行相关的问责制度。其次，从偿还方案上看，通过偿还资金预算制度，优化偿债方案，从而确保偿债资金的稳妥与可靠。地方政府对于不同资金来源，一般采取不同的债务偿还方案。同时，地方政府还需要建立债务紧急偿还应急预案，以确保地方政府的信誉和财政可持续发展。建立偿债基金是目前较为行之有效的方法之一。
5.3.3 提高地方政府债务资金使用效率
债务资金使用效率是债务风险管理过程中的关键环节之一。提高债务资金使用效率是降低债务风险的有效途径之一。为了提高债务资金使用效率需要对项目的前期、中期、后期三部分进行严格管理。首先，在立项阶段，充分客观的论证项目预期的经济效益和创收能力，同时，实行项目立项决策责任制，避免发生重复、盲目立项；在项目实施阶段，对所承担项目的运营实行全程追踪，严格施行科学规范的招标、项目法人制管理等相关制度；在项目完成阶段，有关部门需要的所管辖的项目进行科学、客观、公正的评估以及相应的绩效考核与评价。在上述三个重要阶段中，立项前的充分论证为项目的成功指明了方向，项目运行阶段的严格管理为项目的成功保驾护航，项目完成时的绩效考核与评估可以对项目的全过程起到监督作用。通过绩效考核既能了解管理者的决策与管理水平，又能对债务资金的使用进行很好的监管，还可以掌握项目运营情况，明确预期收益及债务偿还能力等。
5.3.4 完善地方政府信息公开披露制度
建立健全规范的政府信息公开披露制度，能够客观、及时、准确的反映出不同阶段地方政府债务规模、资金流向及偿还能力等重要信息，从而为地方政府科学有效地债务管理及风险控制提供详实的数据支撑。因此，建立科学、规范、完整的信息披露制度是提高地方政府债务管理水平及风险评估与控制的有效措施之一。为此，我国地方政府应从以下几个方面入手开展工作：
（1）完善地方政府债务信息系统
我国地方政府债务信息公开的前提与基础是获得准确的信息。为了获得准确的债务信息，首先需要在全国范围内进行地方政府债务调查与统计。切实掌握各级地方政府的债务总量、规模等实际情况。按照地区、级次、种类、项目分别进行专项统计。
由于我国幅员辽阔，且相关资料统计类别较大，同时，还存在各级地方专项统计类别不统一的现实问题，这势必将大大影响信息统计的效率及准确性。因此，通过完善地方政府信息系统，搭建各级次地区的债务信息统计研发平台，这样既有利于规范统计行为，又能提高统计效率，同时，还有利于对地方政府债务信息的整体把握。
（2）严格施行地方政府信息披露制度
通过完善地方政府债务信息系统，可以充分而又准确的获得各级地方政府的债务信息。在此基础上，为了使所获得的信息公开、透明化，我们将在各级地方政府实施严格的信息披露制度。第一，下级地方政府向上级地方政府提供完整的债务信息，其中主要包括：债务的具体项目、期限、种类、阶段性资金动态流向等信息。第二，政府对相关立法机关进行信息披露。定期向人大上交财政报告，同时接受其质询。第三，是政府向社会进行信息披露。充分发挥人民群众对地方政府的债务信息的集体监督作用。同时，相关权威机构定期对地方政府所投资的项目进行收益和风险的相关评估及预报。
5.3.5 完善地方政府债务约束机制
地方政府债务约束机制是债务管理的一种重要手段，而良好的债务管理机制又是债务风险控制及债务危机化解的重要基础。为此，我国地方政府在完善其债务约束机制方面进行了如下探索性的工作，并形成了切实可行的方法。
首先，充分发挥市场对地方政府债务融资过程的约束。当地方政府面向市场发行债券时，大胆施行事权与财权的分离制度，充分发挥市场的主体地位。这样市场行为会对地方政府的该项融资过程实现债务性硬约束。其次，充分发挥信息披露制度在地方政府债务约束过程中的作用。通过各级政府债务信息透明、公开化实现对其多层面的监督与约束。第三，通过严格的审查、评估制度对融资平台进行技术性的约束。
5.4 建立地方政府债务的风险防范机制
通过第 3 章的分析可知，现阶段，我国地方政府债务总体规模庞大、总类繁多、成因复杂、隐蔽性较强。为了降低地方政府债务风险，降低债务危机的产生率，必须建立完备的地方政府债务风险防范机制。
5.4.1 建立流动性风险指标体系
所谓流动性风险指标体系，是指从债务借、用、还三个重要环节中选取能够反映该环节特征性变化的参数，动态的描述我国地方政政府债务的变化趋势，从而起到风险预警的效果。具体说来，在举债环节，采用债务负担率、债务依存率、财政赤字率等指标反映其债务风险指数；在债务使用环节，通常采用债务项目的投入产出比、债务自我偿还能力比、GDP 与债务增速比、民间投资与债务增速比等指标反映其债务举借与经济发展之间的协调程度；在债务偿还环节，通常采用债务逾期率、债务偿还率、借新还旧占债务总额比重、偿债准备金率、违约债务比例等指标反映其债务偿还能力及偿还情况。相关指标的具体描述如表 5.1 所示。
按照表 5.1 所述的内容可以分别计算我国不同级次的地方政府债务风险预警指标，并运用上述指标对其债务风险进行科学有效地评估和预警。但是，为了使上述指标在风险预警过程中充分发挥作用，需要地方政府建立流动性风险指标体系平台。对原始数据及相关指标参数进行及时更新、准确计算。
5.4.2 建立科学的风险预警体系
建立科学合理的防线预警体系就是采用正确合理的手段及方法运用 5.4.1 节中的风险预警指标对地方政府债务进行有效地监控。虽然地方政府债务的种类及产生原因较多，但是任何一种类型的地方政府债务危机都有一个发展的过程。因此，通过建立科学的地政府债务风险预警系统，对其进行跟踪、监控和预报，可以及早的发现债务危机信号，为地方政府规避、转化债务危机提供充足的准备时间。
在建立科学的风险预警体系时，组要从组织体系的建立和预警程序的制定两方面入手。首先，根据不同监测对象及相关领域，建立与之相适应的组织体系。通常对较为重要的债务监控选择建立垂直性体系，而对较为复杂的债务监控选择建立既垂直又横向的组织体系，从而保证债务风险监测的完整性。其次，不断完善、规范风险预警机制。其中主要包括：对风险的认知、预警信号的采集和处理、预警指标的调整与修正、相关人员的培训与考核等。
5.4.3 完善债务风险监管体系
地方政府债务风险监管体系能够为债务风险控制提供科学的保障。通过监督机制可以有效地促进地方政府相关人员切实执行对债务管理及风险控制的相关规定。根据我国地方政府债务风险控制的实际情况，现阶段，完善债务风险监管体系主要从以下方面实施：第一，建立严格的财务内部管理机制，从而实现对举债资金使用过程的严格的审批与核算。第二，认真做好地方政府债务日常监管工作。对债务的规模、构成、增长率等关键指标参数进行每日动态监管。第三，建立地方政府债务的全面监管机制。针对债务的申请借用、偿还、责任担保等进行严格的监督审计。第四，对地方政府债务人以及相关管理人员实行绩效考核及责任问责机制，并将此部分纳入领导干部的考核指标中。
5.5 化解地方政府债务风险的配套措施
我国未来几年，地方政府为了满足经济发展的需要，必将通过加快资金流转的速度提高经济效益，从而使得短期流动性债务成为各级地方政府债务风险的主要形式之一。这是由于，目前我国地方政府的财政收入主要依赖于土地转让金的收入，但是随着中央政府对房地产行业宏观调控力度的加大，无论在土地转让方面还是群众购买力上都大大限制了房地行业的收入。同时，国家为了规范金融市场，对新融资平台的建立设定了更高的门坎。由于当前地方政府债务的偿还途径不得不主要依赖于贷新还旧，这使得地方政府流动性债务风险逐渐增大。因此，地方政府既要制定并完善相应的债务管理、防范机制外，还要根据实际情况建立化解其债务风险的相关应急配套措施。
5.5.1 加强商业银行管理，提高融资平台公司的债务化解能力
我国地方政府庞大的债务规模与商业银行、融资平台公司之间存在着一定的辩证关系。如果商业银行在向地方政府贷款时能够施行严格的审核制度，那么在一定程度上既可以降低债务风险，又可以有效地抑制债务的增长率。否则，商业银行将替地方政府承担较大的债务风险。目前国家允许具有地方政府性融资平台的公司可以适当延长还贷周期，这在一定程度上缓解了地方政府的债务偿还压力，但是却将这部分债务的风险无形之中转嫁给了贷款方。因此，需要在加强商业银行贷款审批、审核的制度化管理的同时，切实提高融资平台自身的债务化解能力。具体实施办法如下：
（1）施行从源头上收紧银根的财政政策。采用提高银行存款准备金利率、提高银行资本金利率等手段严格控制流向地方政府的银行信贷资金。
（2）在银行内部建立责任追究制。主要针对为盲目立项、形象工程等类型的项目进行贷款的相关责任人。通过相关制度及法律依据进行制约和问责。从而有效抑制银行为地方政府贷款的盲目性现象。
（3）完善商业银行融资贷款的制度。商业银行应逐步建立一套完备的地方融资平台贷款风险评估体系，并对所放贷的项目未来现金流的变化进行实时跟踪，对所投资的项目的运营及预期收益进行实时管理。
（4）建立政府性偿还基金，充实银行坏账准备金。每年根据地方政府的债务规模大小及项目收益情况，设立相应的政府性偿还基金。一旦地方政府爆发严重的债务风险，银行准备金可以充当债务危机的第一道防线，为化解债务危机争取时间。
5.5.2 盘活国有资产
广义的国有资产，指的是国家依法取得和认定的资产，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，以及国家向行政事业单位拨款等形成的资产。当前，我国国有企业的改革与发展正处在关键阶段，某些老牌国有企业存在大量固定资产闲置的现象。如果能够通过一定的手段将现有国有固定资产盘活，可以有效增加地方政府现金流量，从而在一定程度上大大缓解地方政府的债务压力。盘活国有企业固定资产的方式主要有两种：其一，在对国有资产采取有效监管的情况下下将其直接售出。其二，资产证券化。借鉴国外地方政府盘活国有资产的经验，大力发展国内资本市场，改善国内现有资本市场不成熟且发展缓慢的弊端，建立完备的资本投资运营体系，为国有资产证券化铺平道路。大力推进市政建设、城镇基础设施建设、交通设施建设等公共事业建设方面的国有资产证券化，这样在短期内可以缓解地方政府资金压力，在长远规划来看，有助于扩宽城市基础设施建设资金的融资管道，降低融资成本，对化解地方政府债务能够起到积极的促进作用。
5.5.3 加强民间资本的投资力度
近些年来，随着我国经济的飞速发展，我国居民的资产占有率逐年提高，截至2011 年，我国民间存储率应高达 50%左右，而且民间资本的累积总量呈现逐渐提高的趋势。因此，地方政府如何利用好民间资本，是抑制债务规模膨胀、化解债务风险的有效方法之一。为此，地方政府采用“公私合营”的方式，在有序监管的前提下，对民间闲置资本采取一定的放开政策，允许将其引入到公共基础设施建设中来。在资金运作过程中，某些收益稳定且可预期，但民间资本不易进入的专案，采取竣工后转让给民间资本的方法，鼓励民间资本参与政府公用事业投资。
通过引入民间资本，既可以扩大地方政府资金来源管道，起到化解地方政府债务的目的，又可以充分调动居民对公共事业建设的积极性，同时还有利于对政府债务资金的有效监管。
