第 4 章 行政事业单位内部审计工作存在问题原因剖析
通过前文针对沈阳 30 家行政事业单位内部审计工作的调查、访谈以及分析发现，目前在行政事业单位内部审计工作中主要存在着五个方面的问题。要想从根源上解决这些问题，我们就必须透过表面看到问题的本质，深入剖析存在问题的根源，从根源入手彻底解决行政事业单位内部审计工作中的不足与问题。结合前文所述的四个方面的问题以及针对单位内部审计工作、人员的调查、访谈认为，导致行政事业单位内部审计工作存在问题的根源主要为以下几方面。
4.1 对内部审计工作的认识，重视不足
4.1.1 单位领导对内部审计工作不够重视
在我国行政事业单位中，领导对内部审计工作的重视程度直接影响到内部审计工作的质量与效果。就我国目前行政事业单位中领导人员对内部审计工作的重视程度来看存在着严重不足。一方面，由于行政事业单位领导多为单位从属专业的人员，如电业局的领导多为电力专业人员、学校中的领导多为教育或管理类专业人员、水利局的领导多为水利专业的人员等，在领导培训的过程中也并未将内部审计知识作为重点培训内容，因此导致行政事业单位中的领导在内部审计知识方面的严重欠缺，也很少有途径来学习、了解内部审计的有关理论与知识。
而领导知识储备量少，缺少必要的工作经历和认识，自然而然就会导致领导在决策和管理的过程中缺乏对内部审计工作的考虑与重视。另一方面，由于行政事业单位通常为财政全额拨款单位，因此在财务管理方面领导的重视程度不足，一些单位领导往往将内部审计工作当做上级部门的要求，而未能够基于单位实际作出正确的、科学的决策和管理。
另外，还有些领导认为内部审计工作就是对内部的账目进行检查，和外部审计之间没有什么区别，因此导致了单位内部审计工作的地位不高。除此之外，还有极少数的行政事业单位中的领导虽然认识到了内部审计工作的重要性，但是在如何开展内部审计工作、如何提质增效等方面不知道从何下手，也在一定程度上使得行政事业单位内部审计工作无法顺利、有序开展下去。
4.1.2 单位其他人员对内部审计工作的认识不足
由于行政事业单位多为国家财政拨款类型的单位，所有支撑单位运行的资金资本都来源于国家和财政，因此在很多行政事业单位中的人员都不具备内部审计以及财务管理的意识和理念，认为既然单位不具备盈利等功能，自然也不存在着成本费用核算、审计等需求。这些认识和理念导致行政事业单位内部审计工作一直未得到应有的重视。另外，很多行政事业单位中的人员由于缺少应有的法律意识以及对规章制度认识的不够到位、理解的不够透彻，而导致没有及时、充分的认识到内部审计工作的法定性和必要性，在一定程度上也阻碍了行政事业单位内部审计工作的进行与质效的提升。
针对 30 家行政事业单位展开了随机走访调查，以“您如何看待内部审计工作”为走访调查的核心，选择了 100 人作为走访调查的对象。通过对调查结果的整理与分析发现，有 53 人完全没有认识到内部审计工作的重要性，甚至有些人认为内部审计工作是在企业中才有的工作；有 29 人对内部审计工作的认识仅仅停留在表面，认为内部审计工作是上级部门和有关机构的要求，具体是否落实，进行的如何对实际工作的影响不大；有 11 人认为内部审计工作是比较重要的，但是关于内部审计工作的了解不够多，认识也并不多；仅有 7 人认为内部审计工作是单位内部控制、财务管理中的重要组成部分，对内部审计工作给予了重视并有相应的了解，见图 3.1.
由此可见，目前在行政事业单位人员中，对内部审计工作具备一定认识的人员数量较少，直接导致了单位内部审计工作无法顺利开展。此为导致内部审计工作开展质量低、效果差的直接原因之一。
4.1.3 对内部审计工作的迫切性与必要性把握不准确
通过前文分析可知，我国大部分行政事业单位在运营过程中依靠财政和国家给予的资金，即使一旦单位财务陷入困境或者是出现一些漏洞，也会由于与自身利益不相关而觉得不重要、不紧张。
同时，在一些行业中的行政事业单位由于处于管理者和协调、平衡的地位中，因此行政事业单位目前的生存和发展环境是十分安逸的，甚至导致部分单位中的人员认为单位运营的好坏、财务状况是否良好与自身没有什么关系，自然就放松了对单位财务管理、生存与发展的重视和考虑。安逸的生存环境以及几乎为零的市场竞争压力导致我国行政事业单位没有在管理、内部组织机构协调等方面给予充分重视，不用担心单位是否会被市场所淘汰的心理，也导致了单位内部人员置单位利益于不顾。我国行政事业单位长期缺乏改善经营管理的动力与决心，直接使单位领导和人员对内部审计工作的迫切性与必要性把握不准确，认为所有管理手段和方法都是上级领导安排、部署的，只需要应付即可，没有真正领会到内部审计工作在单位发展和运营过程中的重要性。如在对 30 家行政事业单位 100 位工作人员进行“您认为内部审计工作在单位生存与发展过程中是否重要？”的访谈调查时发现，有16 人认为“不重要”,有 49 人认为“不太重要”,有 18 人认为“比较重要”,仅有 17 认为“十分重要”,见图 4.2.
由此可见，大部分行政事业单位中的工作人员在长期安逸的工作环境和状态之下，逐渐缺失了对事物的正确看待和认识，大部分人员都认为内部审计工作是不会影响到单位生存与发展的，仅有少数人员认识到了内部审计工作的重要性。因此，想要解决我国行政事业单位内部审计工作中存在的问题与不足，从思想认识和重视程度的角度出发是十分必要且迫切的。
4.2 缺乏对内部审计专业人员的培养机制
内部审计工作的复杂性、专业性和技术性决定了内部审计的工作人员需要具备一定的素质水平、精神状态、业务能力、廉政素养以及创新精神。就目前来看，我们行政事业单位在内部审计专业人员的选拨方面大多是由一些其他岗位中的人员兼职组成，既可能诱发内部审计风险，同时也不利于职工的个人发展和规划。内部审计人员的素质水平、能力水平以及其他方面的水平能够直接影响到内部审计工作的质量和成果，因此对于行政事业单位有必要对内部审计人员的培养给予重视。通过调查了解到，目前行政事业单位在人员培训的过程中并未真正将审计作为一项重点内容，在 30 家参与调查的单位中，仅有 26 家单位参加了每年一次的由财政局组织举办的会计工作人员培训，其余 4 家单位几乎没有组织参加过类似的培训和教育活动。在 30 家单位75 位从事内部审计工作的人员中，平均每年参加 1 次会计、审计等专业的培训人数为 49 人，平均每年参加 2-3 次专业培训的人数为 14 人，平均每年参加 4-5 次专业培训的人数为 8 人，平均每年参加过 5 次以上专业培训的人数仅为 4 人，见图 4.3.
由图 3.5 可知，行政事业单位在专业培训方面十分缺失，而内部审计工作人员如果无法通过培训等途径和方式来提升自身素质水平和专业能力，又如何保证内部审计工作的质量和效果呢？因此，加强对人员的培训力度，提升内部审计工作人员的素质与能力是行政事业单位内部审计工作未来必须要做的工作之一。
4.3 内部审计规范体系不够完善
除了重视程度不足以及认识不够之外，导致我国行政事业单位内部审计工作中存在问题与不足的原因，还包括内部审计规范体系的不够完善。内部审计规范和体系作为制约、影响单位内部审计工作开展与进行的硬约束，想要令内部审计工作有序开展，就必须要具备统一的规范和标准，建立健全的体系与制度。从前文分析可知，目前在我国行政事业单位内部审计工作中存在着的问题之一即为制度体系建设不够健全，而规范体系建设的不够完善就是直接导致制度体系建设不健全的原因。
通过调查与访谈等方式对我国行政事业单位内部审计规范体系的建设情况进行了了解，认为其规范体系不够完善主要体现在以下几方面。
4.3.1 缺乏统一标准与规范
从我国现有的法律法规情况来看，虽然在《审计法》、《会计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》等法律法规中提及到了内部审计工作应当如何开展和进行，如何令内部审计工作的作用与价值得到最大限度的发挥，但是由于我国内部审计工作起步较晚，发展时间比较有限，因此在现有的法律法规和制度中并未针对行政事业单位开展内部审计工作建立起统一的标准和规范，直接导致一些行政事业单位在进行具体的内部审计工作和实施的过程中无章可循、无据可依。
同时，由于我国目前并无统一的标准与规范，也在一定程度上为领导个人意愿以及操控内部审计工作提供了可乘之机。一些行政事业单位内部审计工作的进行带有强烈的领导个人感情色彩，缺少应有的高度和战略性，甚至在实施过程中受到了领导的干预、其他部门的抵制和影响，导致审计部门最终提出的审计意见和建议难以落实。
4.3.2 缺乏对内部审计工作的长远规划与详细计划
第一，在部分行政事业单位中虽然设置了内部审计部门，且委派专人负责内部审计工作，但是在审计工作发展和规划方面，缺乏应有的战略性高度和长远性目标。如一些行政事业单位在制定内部审计工作发展战略和发展规划的过程中，仅仅是按照上级部门的要求和下发的发展战略、规划等进行，与本单位实际的结合度不高，且没有顾及本单位实际的运营情况与目前的发展情况。虽然短期内不会直接对单位内部审计工作的效率与质量产生直接影响，但是长此以往，随着单位的不断发展与进步，内部审计工作长远规划的缺失必然会导致内部审计工作目标不明确，作用与价值的不到充分发挥。
第二，虽然大多数行政事业单位都按照上级部门和有关部门的要求制定了内部审计工作计划，如一年计划、半年计划等，但是通过对行政事业单位内部审计工作计划的查阅和分析发现，很多单位内部审计工作计划都存在着不够具体、不够详细等问题。
如对于内部审计工作的次数、开展过程、流程与方式方法、责任分配与监督制约、审计意见与建议的提出和落实等方面都没有进行详细的规定和计划。一方面严重影响到了单位内部审计工作的实施和开展，另一方面也令内部审计工作计划流于形式，无法真正落到实处。
4.3.3 监督、制约体系不够健全
内部审计工作本身就是一项对单位内部各项财务活动、管理活动以及其他相关活动进行检查和约束的工作，内部审计工作自身就带有一定的监督、制约作用，但是为保证内部审计工作的真实性、客观性与准确性，我国在法律法规以及规章制度中也规定了需要对内部审计工作进行适当的监督与制约，以此来保证内部审计工作的客观性、公正性以及独立性。但是就我国行政事业单位内部审计工作监督、制约体系的建设情况来看，大多数单位在此方面依旧缺失。如在 30 家参与调查的单位中，仅有 8家单位制定了内部审计工作监督、制约制度，并委派专人负责内部审计工作的监督工作，剩余的 22 家单位均没有制定相关制度和职责划分。
在 8 家制定了监督制约制度的单位中展开了进一步的调查和了解，通过调查与了解发现，虽然这 8 家单位制定了制度，但是在制度内容方面也存在着一些不足，如制度中仅仅规定了人员、职责、监督频率、监督方式方法，但是却并没有规定相关奖惩措施，也缺乏对责任的划分。也就是说，一旦监督人员发现了内部审计工作中存在的问题和不足，除了可以将问题进行反馈之外，没有其他措施来纠正内部审计工作。这就可能导致这些单位的内部审计工作监督、制约制度有名无实，实际上内部审计工作还是处于一种无法真正监督管理的状态下，既影响到了内部审计工作的作用与效果，同时还有可能令一些审计风险出现并无法得到有效遏制。
4.4 内部审计技术发展缓慢
如前文所述，内部审计工作量较大，内容较为复杂，且对内部审计工作的及时性、客观性以及质量、效率等方面的要求都较高，这些都在一定程度上加大了内部审计工作的人员压力。由于各行政事业单位受到编制、人员录用等因素的影响和制约，很多单位都没有过多的人力来从事内部审计工作，再加上工作量较大、工作较为复杂，且对从业人员的专业能力与技术水平要求较高，导致内部审计工作在部分行政事业单位无法顺利的开展、实施下去。
而随着现代科学技术水平的不断提升，以及信息技术的快速发展，能够在一定程度上缓解从事内部审计工作人员的工作压力。如美国、加拿大等发达国家，在从事内部审计工作的过程中，采用多种综合性的审计手段和方法，如抽样、选样技术等，且计算机审计软件的应用十分普遍和广泛，一些审计风险模型的建立也能够令内部审计工作变得更加简单和快捷。
在美国等发达国家，内部审计的方法呈现出多样化，如现在被广泛运用的现场审计方法是一种较为先进的内部设计方法，通过综合运用观察、分析比较、测试等方法，将内部审计工作转变成为了一项系统的审计取证工作，也加注重对风险的掌控与把握。但是在我国行政事业单位中，这些先进技术和手段的应用却并不普遍和广泛。我国行政事业单位目前在内部审计工作中依旧采用一种静态的审计模式，且大多以事后审计为主，事前和事中审计并未得到真正实施。因此，审计技术的发展缓慢在很大程度上制约我国行政事业单位内部审计工作效率与质量的提升，且还在无形中增加了内部审计工作人员的压力，为内部审计风险提供了可乘之机。
4.5 内部审计目标定位不准确，职能弱化
目前我国大多数行政事业单位在内部审计工作开展的过程中，都是以本部门、本单位财务工作为主，或者是以部门和单位所负责的中心工作而进行的，缺乏对其他工作特别是管理工作的重视，没有将管理工作以及其他相关工作纳入到内部审计的范围之内，直接导致了前文所提及的内部审计范围窄、内容单一等问题。
内部审计工作是单位自行开展的能够帮助单位更好的运营发展的工作，应当以单位工作中心为主，以其他管理、控制工作为辅进行，且要以全局的眼光和战略的高度来合理看待内部审计工作，合理设定内部审计工作的目标。
内部审计工作的目标定位是指导单位内部审计工作进行的重要方向，也是单位内部审计工作进行和完善中的标准与大的方向，如果没有科学、合理、长远的目标和定位，就很容易导致单位内部审计工作迷失方向，在具体实施中没有了纲领性指导和基本的目标，不仅可能令内部审计工作部门和从事的人员在工作中失去动力和目标，同时还有可能令内部审计工作流于形式，无法发挥出其应有的作用和价值。
内部审计的职能主要体现在监督、管理、控制、服务、评价等方面，如对单位内部各项管理活动进行监督，对单位财务情况和其他相关情况进行管理，对单位财务收支、人员选拔、材料设备采购等方面进行控制，对单位领导决策和管理决策提供服务，对单位运营情况和财务情况进行评价等。内部审计的这些职能都能够直接影响到单位的正常运营与发展。通过前文对行政事业单位内部审计工作情况的调查研究可知，部分行政事业单位目前尚无设立专门的内部审计部门，负责内部审计工作的人员数量少、知识能力与素质水平不高，导致内部审计工作的独立性、质量与效果并不理想。
而导致这些问题的根源则是内部审计工作职能的弱化。如没有设置内部审计部门的单位，自然无法实施内部审计工作，导致内部审计工作的各项职能无法得到发挥；再如设置了内部审计部门的单位但是负责内部审计工作的人员数量少，也无法承担较大工作量的内部审计工作，导致内部审计工作的效率低、质量差、及时性和有效性缺失等问题。除此之外，行政事业单位目前在内部审计工作中由于没有对内部审计工作的职能给予高度重视，因此很多单位的内部审计工作内容单一、不够丰富，涉及面积窄，仅仅针对财务等情况进行内部审计，而没有将人员选拨任用与管理、材料和设备采购、各项经费支出等方面纳入到内部审计工作的范围内，因此也导致了内部审计工作的监督、管理、控制、服务和评价等职能的缺失。
