（二）道德人行为的精神为他性
“道德人”是与“经济人”相对立的一个概念。一般认为，“道德人”这一概念亦为亚当·斯密首创。亚当·斯密之所以会提出与“经济人”相对的“道德人”概念，在于他认为，人是一个矛盾的统一体，人的利己心与同情心作为一对对立的统一体共存于人的本性之中。他指出：道德人的这种情感“决不只为德行隆厚、秉性仁慈之士所独有，尽管他们可能对此类情感特别敏锐。纵然是罪大恶极的元凶巨慝或冥顽不灵的违法乱纪之徒，在他们身上，这样的情感亦绝非荡然无存。”[8]
基于此种认识，他将人类的情感划分为三种类型：（1）自私情感，如与我们自身的快乐和痛苦相关的悲伤和喜悦；（2）非社会情感，如憎恨、嫉妒等；（3）社会情感，包括慷慨、同情和尊重等。在中国，“道德人”的思想最早可追溯至儒家思想。如孔子提出了以“仁、义、礼、智、信”为主要表征的“圣人”、“仁人”、“君子”等“道德人”形象，孟子则在《孟子·告子上》中提出“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也；羞恶之心，义也；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。仁义礼智，非由外烁也，我固有之也”.可以说，儒家伦理思想体系是以“仁”为主，注重“仁”与“礼”的结合。“礼”起初原指一种带有一定的宗教甚至迷信色彩的祭祀仪式，后来随着人们认识的发展变化，对宗教的敬畏之心逐渐减弱。“在祭祀中的宗教意义的减轻，亦即意味着在祭祀中的道德的人文的意义的加重；于是礼的内容，也随之向这一方面扩大。”[9]
随着“礼”的内容范畴与应用范畴的不断扩大，“礼”就不仅是一种制度，而且它所象征的是一种秩序，保证这一秩序得以安定的是人对于礼仪的敬畏和尊重，而对礼仪的敬畏和尊重又依托着人的道德和伦理的自觉，没有这套礼仪，个人的道德无从寄寓和表现，社会的秩序也无法得到确认和遵守。[10]
如果说经济人关注的是个人行为后的“得失”,注重的是人的活动的物质方面，强调的是“利我”,那么，道德人则更为关注个人行为的“善恶”,看重的是人的活动的精神方面，强调的是“利他”.“道德人”具有如下特征[11]:第一，利他性。在面临利益选择时，道德人会有意识地回避个人的利益，而把集体的利益放在第一位，或者优先考虑他人的利益；第二，社会性。道德人的行为一般是依据社会和集体的价值标准而发生，其行为的社会认同度较高；第三，社会价值性。道德人的价值观是集体主义价值观，他一切行为的指向是公共福利的增长和公共利益的最大满足。“道德人”及其属性告诫我们，人性中固然有追求物质的一面，但也包含着追求精神的一面，因而在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候应有所体现。一方面，由于我国长期以来实行城市教育优先发展的战略，对农村教育重视不够，甚至是通过牺牲农村教育的利益来发展城市教育。对此，在制定城乡教育统筹发展的制度时，应对农村教育实行补偿制度，这也是教育公平的应有之义。
罗尔斯曾指出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜”[12].另一方面，在现实生活中，追求完善道德和执着信仰的大有人在，他们的这种行为充分彰显了人性的光辉与伟大。通过完善的教育制度设计，既可规范人们的道德行为，以降低违反道德规则的几率，又可鼓励那些履行道德义务、积极投身于城乡教育统筹发展的好人好事，如捐资助学、帮助贫困学生等。通过制度上的设计，在社会上树立“德行既是美好的，又是有用的”的价值理念。当然，外在的制度仅仅是一种外在的约束，更为重要的是，要通过外在地引导，唤起人们内在的道德法则并加以实践。正如康德所说：“有两种东西，我们愈经常愈持久地加以思索，它们愈使心灵充满始终新鲜不断增长的景仰与敬畏：在我之上的星空和居我心中的道德法则。”[13]
（三）政治人行为的权力最大化
亚里士多德最早提出“政治人”的概念。他说：“人天生是一种政治动物”.[14]政治人有狭义与广义之分。狭义的政治人主要指那些经常关心、了解政治，并热衷于政治活动的政治家、政府官员以及一些政治积极分子。广义的政治人则指的是，所有处于社会政治关系与政治生活之中，具有一定政治意识的人都是“政治人”.我们倾向于后一种理解。因为，从马克思主义角度来看，政治是经济的集中表现。既然政治总是与利益相关，那么经济利益的调整与反映必然会对每一个社会成员产生一定的影响，因此不管每个人是否主动献身于政治，都必然会受到政治活动的影响，而不可能置身于政治之外。人，总是生活于一定的政治关系之中的。正因如此，马克思明确地提出，“人是名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物”[15].正因为人与政治密不可分，所以“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外。一位公民，在一个国家、市镇、学校、教会、商行、工会、俱乐部、政党、公民社团以及许多其他组织的治理部门中，处处都会碰到政治。……每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系。”[16]
从本质上来看，政治人与经济人并无根本差别，都是为了谋求利益的最大化。有学者一针见血地指出：“政治人是追求权力最大化的人……‘政治人’是这样一种人，他们要求关乎他们所有价值的权力的最大化，希望以权力决定权力，还把别人也当作提高权力地位和影响力的工具。”[17]
二者的不同之处在于，经济人追求的是经济利益，政治人追求的是政治权力。根据掌握权力的多少，可将政治人分为掌握较多权力的政治人与掌握较少权力的政治人。
由于政治人与经济人具有相同的天性，都是追求自身效用最大化的人，因而政治人在任何意义上都不是“天使”,也不可能只行善不作恶。尽管政治人尤其是掌握较多权力的政治人有促进公共利益的意愿，但这只是其众多意愿的一种，他们优先考虑的是个人的权力、地位、威望等。对此，在进行城乡教育统筹发展的制度设计时，首先应通过建立相应的制度来规范公职人员的公共权力，避免权力的滥用。正因为看到制度的重要性，邓小平同志才明确提出，要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”[18].其次，由于权力资源的稀缺性以及“政治人”对利益的根本追求，导致了由权力所有者设计、制定的教育制度未必代表了所有人尤其是农村学生的利益。对此，在制定、设计城乡教育统筹发展制度的过程中，应充分考虑到农村教育的实际和利益，扩大教育制度制定、设计的民意基础，以真正促进城乡教育的和谐发展。
三、城乡教育统筹发展制度设计的理性基础
制度设计的理性基础包含有两个含义：其一，人的理性是有限的还是无限的，其能力到底有多大？其二，人的行为是否必然具有理性，是否必然具有规律性？换句话说，人的行为是否可以根据行为规律做出推断，是否可根据过去的行为对未来的发展作出推演。
自理性诞生伊始，人们就相信理性具有普遍性、无限性，并对此展开了孜孜不倦的思考与论证，笛卡尔、斯宾诺莎和莱布尼茨等人就是典型的代表。理性可分为无限理性与有限理性。在无限理性或完全理性者看来，具有理性的人是无所不知、无所不能的，他掌握全部信息，具有各个方面完备的知识，不存在感性因素对其选择的干扰，具有完备的计算与推理能力，可以预知未来。无限理性意味着“只要人们想知道，他任何时候都能够知道；从原则上说，再也没有什么神秘莫测、无法计算的力量在起作用，人们可以通过计算掌握一切。而这就意味着为世界除魅。……技术和计算在发挥着这样的功效，而这比任何其他事情更明确地意味着理智化”[19].到了康德时代，康德提出了与无限理性完全不同的看法。在康德看来，理性是在实践中生成的，而实践具有具体性、情境性和不确定性，这就决定了人不可能获得世界的完整认识，人所获得的认识具有阶段性、片面性和有限性，因而理性不可能是无限理性，而应该是有限理性。西蒙（Simon）、孟德斯鸠等也同样持有限理性的主张。孟德斯鸠曾经说过：“人，从‘物质存在’的意义上而言，与其他物体别无二致，人受到永恒规律的支配。……他本应主宰自我；然而他毕竟是有其局限性的存在物；他与所有‘有限的智能生物'一样，无知与错误在所难免；他不但知之甚少，就连仅有的粗浅知识也会丧失殆尽。作为有感知的生物，他受到无数情欲的支配。”[20]
中国的早期学者虽然没有提出理性这一概念，但在他们的思想中，无不蕴含着理性的主张。如儒家奉行的“中庸之道”就蕴含着一种辩证理性的思想。如孔子就在《论语》中说：“不得中行而与之，必也狂狷乎！狂者进取，狷者有所不为也”.“狂”即狂妄冒进，“狷”指拘谨退缩。在孔子看来，“狂”与“狷”都不是很好的行为。人在处理事务的行为过程中，应“叩其两端”,“允执其中”.由是，孔子所提倡的中庸指的是社会个体恰到好处的行为状态。由于个人的行为很难做到恰如其分，因而，在孔子看来，中庸是个人德性修行的最高境界，很少有人能达到。对于儒家思想所提倡的“中庸”,有学者将其视为“中庸理性”,并认为具有中庸理性的人要对行动处境纵横交错、两极背驰的各种力量有高度的自觉，并在其间求取最适中的一点。[21]如果从理性的限度来考察的话，毫无疑问，儒家所主张的“中庸理性”属于有限理性的范畴。
实际上，人的行为不仅受到理性的控制，也会受到感性因素的影响；人所掌握的知识仅仅是局部的，所具有的计算和逻辑推理能力也是不完全的，因而无法预知未来。总而言之，人并不是先知先觉、无所不能的，人的理性是有限的。在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，人的这种有限理性主要表现为两个方面：一是教育制度设计者的动机与目的，二是教育制度设计者的认知水平和能力。受教育制度设计者的价值理性的影响，设计者不同的动机和目的将直接决定着教育制度的价值取向。主要表现为：是将绝大多数公众的教育利益放在首位，还是将少数精英阶层的教育利益放在首位；是追求教育效益优先，还是追求教育公平优先，抑或二者兼而有之；是坚持教育的城市取向，还是坚持教育的农村取向，抑或二者统筹兼顾，如此等等。受教育制度设计者自身对问题的认知水平、信息掌握的完整程度以及能力的限制，即便设计者们立志于追求理性，科学决策，也不可能设计出尽善尽美的制度，教育制度的内容只能是制度设计者有限理想思维下的结果，这种结果既不是非理性，也非完全理性，而是一种有限理性。由于人所拥有的理性是一种有限理性，决定了我们不可能准确预期未来社会发展变化中各种可能出现的情况。这就要求我们在设计城乡教育统筹发展制度的过程中，不能一开始就将统筹城乡教育发展的目标完全细化和定型化，而应留出弹性，预设阶段性，实行过渡性中间制度。事实上，由于我国城乡教育发展存在的差距较大，而每年能够投入到教育上的各种资源又是有限的，迫使我们也只能采取过渡性中间制度。实行过渡性中间制度，是因为我们明确了制度改革与前进的方向，但由于具体条件的制约和一些不确定性因素的存在，必须采取一些过渡性的切实可行的措施，以保证最终目标的实现。
