要统筹城乡教育，促进城乡教育和谐发展，必须建立起城乡教育统筹发展的长效机制。在统筹城乡教育的过程中，为了避免人为的随意性，应加强制度建设。在制度建设的过程中，制度设计是至为重要的一环，因为制度设计的好坏将直接影响到城乡教育统筹的效果。而不同的制度主体基于不同的价值判断和思维行为模式，所设计出的制度也不尽相同。换句话而言，统筹城乡教育发展的制度设计必须建立在相应的基础上，这是进行制度设计的前提。
一、统筹城乡教育发展制度设计的人性基础
人性是所有教育制度设计的基础。由于人性的复杂性，使得对于人性的认识往往只能建立在假设的基础上。综观历史上对于人性假设的研究，可谓见仁见智，有主张“人性善”的，有主张“人性恶”的，还有主张“性有善有恶或性无善无恶”的。对于教育制度设计来说，基于不同的人性假设就会有不同的制度设计，而不同的制度设计又会导致人们产生不同的行为，进而形塑着不同的人性。
在我国的传统文化中，人性本善的假设非常普遍。如《三字经》开头就提到“人之初，性本善”.孔子并没有直接论及“人性”的问题。他主张“仁”,认为“仁”是人修养的最高境界。从这一点来推断，孔子对于人性的态度还是较为明确的，初步奠定了性善论的基础。作为儒家思想的继承者，孟子明确提出了“性善论”,认为：“人性之善也，犹水之就下也。人无有不善，水无有不下。”[1]
在西方，人性善的假设肇始于古希腊。在古希腊罗马的神话中，人有两条路径可供选择：一是升入天堂，与神灵为友；一是下地狱，与鬼魅作伴。在苏格拉底看来，神灵是智慧的化身，德性就是知识，它为人安排了灵魂，真理是人最高的主宰。但是，并不是每个人都能发现真理，只有不断地追问，不断地认识自我，才能获得真理。卢梭认为，人生下来就具有善良的种子，后来之所以变坏，主要是后天不良的社会环境所致。他说：“出自造物主之手的东西，都是好的，而一到了人的手里，就全变坏了。”[2]
与孟子不同，同为儒家思想继承人的荀子则持“性恶论”.他认为，人的本能中不存在道德与理智，若听之任之不加节制，必将产生暴力，因而人性本恶。他说：“今人之性，生而有好利焉，顺是故争夺生，而辞让亡焉。生而有疾恶焉，顺是故残贼生，而忠信亡焉。生而有耳目之欲，有好声色焉，顺是故淫乱生而礼义文理亡焉。……用此观之，然则人之性恶明矣，其善者伪也。”[3]
在西方，持性恶论主张的大有人在。霍布斯从机械唯物主义出发，提出了利己主义自私论，认为人首先是一种“自然物体”,人的“自然本性”支配着人的思想和行动，决定社会生活。在他看来，在人的天性中就包含有造成相互争斗的根源：人们为求利而竞争，为安全而猜疑，为求名而侵犯别人。[4]
为了遏制人的自私天性，应通过规范的、明确的法律制度来加以限制。休谟明确地指出：“政治家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖---在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”[5]
总体来看，由于受儒家思想的影响，中国的制度文化主要是以“性善论”作为其人性基础的，注重社会个体的反省、自律，强调道德对于人的行为的约束作用，而不是通过外在的法律制度来规范社会个体的行为。虽然历史上较有影响的法家主张“君臣上下贵贱皆从法”,但法家所倡导的“法”是“生于君”的，帝王的道德修养程度将直接决定法的适用范畴和效果。正是在性善论的影响下，在我国长期的封建社会中，慢慢形成了以“德治”、“人治”、“孝治”等为特色的传统。由于过于重视人的道德自律，将道德凌驾于正式制度之上，忽视了正式制度在规训人的行为中的作用，导致了人性中的恶未能得到有效遏制、善未能得到充分张扬。与中国不同，西方国家多以“性恶论”作为其制度设计的前提，并在此基础上构建了较为完善的以限制公共权力为特征的系统制度，在一定程度上遏制了人们“行恶”的倾向，较为有效地防止了公共权力的异化。然而，凡事均有两面性，建立在性恶论假设基础之上的制度设计，由于过于强调人性不好的一面，就会在进行制度设计的时候，过分看重制度的“惩恶”功能，而对于制度的“扬善”功能重视不够。
由是可知，无论是建立在“性善论”基础上的制度设计，抑或是建立在“性恶论”基础上的制度设计，均有其不足之处。其实，人性既有善的一面，也有恶的倾向。在统筹城乡教育的过程中，理想的制度设计应是二者的完美结合。具体来说，主要应注意以下四点：一是应认识到，城乡教育统筹发展是社会发展的必然趋向，是促进社会公平的重要举措。应认识到，农村教育之所以比城市教育落后，在一定程度上是由于国家长期实行城市教育优先发展战略造成的。现在实行城乡教育统筹发展，并在某些方面对农村教育实行倾斜制度是教育上的一大“善举”,有利于社会的和谐、稳定发展；二是在设计城乡教育统筹发展的制度时，在重视制度的规训功能的同时，还应认识到制度的激励功能，不应给人带来过多的束缚，以通过制度更好地激发人在统筹城乡教育发展过程中的创造性与能动性，以实现城乡教育的均衡发展；三是由于人性有善有恶，应建立较为完备的教育制度，通过制度来规范与制约公共权力，避免城乡教育统筹发展过程中腐败现象的出现；四是通过建立城乡教育统筹发展的长效机制，避免一些环节出现“人治”大于“法治”的现象，为城乡教育统筹发展营造一个良好的制度环境。
二、城乡教育统筹发展制度设计的行为基础
由于设计的制度主要用来规范人的行为，因此，如果设计的制度与人的行为模式大相径庭或处于完全对立的状态，那么这一制度就是无效的、没有意义的。制度设计必须建立在对人的行为模式的把握上。一般认为，人的行为模式大体可分为经济人行为模式、政治人行为模式以及道德人行为模式三种。
（一）经济人行为的利益为我性
“经济人”是西方经济学构建的核心与基础，其意为人的行为总是从有利于自己的经济角度出发的。一般认为，最早把“经济人”这一概念引入经济学，当推英国的亚当·斯密。他曾说：“他如果能够鼓动他们的自爱心，使其有利于己，并且告诉他们，如果他们为他而做他们需要于他们的事情，他们就是为他们自己的利益。任何一个提议与旁人作任何买卖的人，都要提议这样做。请给我以我所要的东西，同时，你就可以获得你要的东西：这是每一个这样的提议的意义，我们日常必要的那些好东西，几乎全是依照这个方法，从别人手里取得。我们所需的食物不是出自屠宰业者、酿酒业者、面包业者的恩惠，而仅仅是出自他们自己的利益的顾虑，我们不要求助于他们的爱他心，只要求助于他们的自爱心。”[6]
自斯密提出经济人这一概念后，边沁、西尼尔、密尔、穆勒等人对其思想进行了补充与完善。虽然“经济人”的观点由西方学者提出，但并不意味着在我国就不存在“经济人”这种现象。换句话而言，“经济人”现象是全世界普遍存在的一种现象。如春秋战国时期法家的代表人物管仲在其着作《管子·禁藏》中曾指出：“凡人之情，得所欲则乐，逢所恶则忧，此贵贱之所同有也”,“故利之所在，虽千仞之山，无所不上，深源之下，无所不入焉”.这句话的意思是说，人都有好利恶害的本能。对此，法家的另一着名代表人物韩非子深表赞同。他在其着作《韩非子·奸劫弑臣》中说：“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”.基于这种人之常情，韩非子主张“以法为本”,并将之上升到关系国家存亡的高度。总体上来说，经济人具有以下特点：其一，自利性。即将自身利益最大化是经济人行为的根本动机和目的；其二，理性。经济人虽然逐利，但其任何一种行为，并不是出于毫无根据的想象或盲目的冲动，而是在全面衡量市场状况、个人处境以及自身利益之后所作出的理性选择，以使自己所追求的利益最大化；其三，附带公益性。即经济人在追求自身利益的过程中，会在一定程度上无意识地起到促进社会公益的作用。
经济人的这种属性是进行城乡教育统筹发展制度设计的重要基础。在市场经济条件下，制度规范的对象都是经济人。在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，只有将所有的人都看作是追求自身教育利益最大化的人，分析他们之间的行为互动关系，才能考虑到所有人的教育利益，设计出对所有人都公平的教育制度。同时，我们还应看到，由于经济人存在利己心理及自私行为，这就决定了在进行教育制度设计的时候，一方面，既要充分反映经济人合理的利己属性要求。另一方面，又要充分考虑其可能出现的损人行为，保护他人合理的教育诉求，进而实现个人的教育利益、他人的教育利益以及社会的教育利益的和谐、一致。只有在完善的、合理的教育制度的规范下，经济人在追求个人教育利益最大化的过程中才会增进社会的利益。否则，“若是没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在”[7].面对人的趋利避害的本能，管子也主张必须以法律来管治。他在其着作《管子·禁藏》中说：“夫法之制民也，犹陶之于埴，冶之于金也。故审利害之所在，民之去就，如火之于燥湿，水之于高下”.具体来说，在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，应注意以下三点：一是强化制度的约束责任。制度对所有人都具有约束性，任何人不能超越于制度之外。在现代社会中，制度还应是对教育强势者的约束，对教育弱势者的保护；二是坚持平等性。每个受教育者都是社会的一员，他们是平等的，不存在等级差异与优劣之分；三是注意教育权利与义务的对等。尊重个人寻求自身教育利益的权利，但同时必须遵守不损害他人与公共的教育利益的义务。任何人都不能把对个人教育利益的追求建立在与公共教育利益的损害上。
