抗日战争前湖南县一级教育行政的组织考察

　　1911 年中华民国成立，教育部也随即成立。当时采用委员制，称为国民政府教育行政委员会，即全国教育行政的最高机关。1927 年，国民政府定都南京，教育部成为隶属于国民政府五院中的行政院内的机构，管理全国学术及教育的行政事务，内设部长一人，次长二人，一司政务，一为常务。其下分为五司一处：总务司、高等教育司、普通教育司、社教教育司、蒙藏教育司和编审处。而湖南，因新式学堂即近现代教育始于 1901 年，民国初就先后设教育司、教育厅、教育处，掌管全省的教育事业，至 1926年 7 月，正式成立国民政府领导下的湖南省政府，下设湖南省教育厅。

　　但是，众所周知，处于中国整个教育行政系统最基础地位的机构其实是县，县一级的行政组织服务着我国占绝大多数教育的对象，也代表着中国教育的真实水平。它是解剖中国教育、社会状况的最好标本。而在整个国民政府统治时期，根据《中华民国宪法》，地方行政制度始终实行省县二级制，也就是说，当时是没有市（州）这一级行政组织的。“县为自治单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”《[国民政府建国大纲》（1924 年）。

　　鉴此，本文将根据保存在湖南省教育厅史志办，类似于现今“大事记”的手抄装订本《[教育》（民国十六年———廿六年）（]以下称《教育》）里的史料，通过分类整理其中的相关图表和数据，再现湖南省在抗日战争前，也就是大规模战时状况前，县一级教育行政的组织，希望借此了解当时在全国处于“中数”地位[见《湖南政治年鉴 1932 年》———湖南省政府秘书处第五科编（1932）]的湖南省那段时期的教育历史，一窥当时的社会组织生态，为我们找寻社会生态对社会结果的影响，并寻找其规律提供一定的依据，也设想通过局部的回顾与反思，达到利用史料，关照现实的目的。

　　一、机构设置

　　1928 年，湖南省教育厅曾正式下文规定：湖南各县劝学所照县制改为教育局，各县视学，改称为教育局长，考试合格后，由省教育厅委任。所以当时，湖南省共有 75 个县，县级教育行政，除浏阳、通道、衡山三实验县设教育科外，各县无论县之大小，人之多寡，均改设教育局，教育局长为全县教育行政的首脑，局长下设课长一人，课长下设课员一至三人。少数县下设课长两人，第一课课长由局长自兼。

　　除此之外，每县又设督学一至四人，由教育厅直接任用，或由县政府转呈教育厅核准委任，任期不定。每个教育局里还有产款经理员、学区委员、及各种委员会之设。学区委员的产生，由各区区长召集该区乡、镇长及公立学校校长投票选举产生两人，最后由局长圈定一人，转呈县政府委任，任期一至三年。

　　在当时来讲，这是一个很大的进步，因为它意味着清代、民初那种以幕友、胥吏、差役等私人势力办理行政事务的时代已经结束，开始步入了依法行政的轨道。仔细分析，还可看出这种组织系统，是在继承了近代教育行政机构的具体经验和某些做法的基础上而设计的，所以它比较接当时的“地气”。局长、督学由省里直接任命的建制原则，明显地具有现代性质的“三权分立”的影子，相对独立，保持官员的专业化，是提高行政效率的有力举措。当然，在后来的实践中，它却在整个政府集权化的指引下，逐渐淡化了。这不能不说是遗憾。

　　二、关于局长

　　如前所述，县教育局长是教育行政体系中最基础、最重要的环节，也是一县教育机构里的灵魂。据民国《教育杂志》第 25 卷记载，1932 年，湖南省有学龄儿童 319 万，其中小学生 100 万。1933 年统计，湖南省初等教育经费有 692 万元，初等学校资产价值总数 3188 万元，实施短期义务教育第一个五年计划（1935 至1939 年），将共需 1076 万元。也就是说，这百万学生的学习权利，几百万的经费分配，几千万的资产效率，大部分都操之于教育局长之手。更进一步讲，全省初等教育的发展和质量，在整个国民教育体系中，建造了什么样的基础，都直接或间接地与教育局长有密切关系。

　　《教育》里，对局长的基本情况有逐年的登记，笔者经过统计1936 年 12 月的数据，结果如下：

　　（一）局长的年龄

　　当时，湖南省最年轻的局长只有 24 岁（保靖县），最年长者为 65 岁，在攸县，全省年龄中数为 44 岁，30 岁至 59 岁占 90%。25 岁至 40 岁占 34%。有意思的是，在该年的《教育》里有一句议论：何种年龄为担任县教育局长一职的最佳年龄，“在吾国尚无此种研究”，但当时的普遍看法是，初任局长，应在三十岁左右，若任大县局长，则应四十岁以后。

　　（二）局长的学历

　　据《修正湖南各县政府教育局规程》第十二条，县教育局长的法定资格是：1、师范大学教育系或高等师范学校毕业，曾任教育职务两年以上者；2、高中师范科及同级师范学校或其他专门以上学校毕业，曾任教育职务 5 年以上著有成绩者；3、高级中学或同等学校毕业，曾任教育职务 7 年以上著有成绩者；4、经检定小学教员委员会检定合格，曾任教育职务 10 年以上著有成绩者；5、曾任县教育局以上教育行政职务 3 年以上著有成绩者。

　　仔细分析这样的规定，发觉它其实非常软性，也就是说，无论何种学校何种学历都有担任局长的可能，当然对于学历低者，有教育工作经验的限制，但非常明显的是，学历、工作年限以外，没任何行政专业训练的要求。我们可以设想一下，未经教育行政专业训练的教育局长，不明白管理教育的方法和职责，以当时社会管理的松散况状，一个县的教育行政核心，怎么可能用科学的方法，收集当地的教育数据，了解当地的教育实际，科学评判县教育局机关各部门人员的工作业绩！至于要求他们从多方面研究，运用各种社会力量和资源，推动进行广泛意义上的教育发展，就更是难上加难了。

　　吸收、动员、依赖社会力量参与教育发展的全程，正确处理好教育与社会各方面的关系，是现代教育行政学的基本原则，也是教育得以发展，进而促进社会发展的前提。至于《规程》中要求的县级教育局长的资格，是否达到了完全符合法定的要求，尤其是对于工作年限的要求，当时也承认“：事难查考，每多虚报”。

　　当时的数据显示，学历最高的是日本留学生，有 3 人，大学 5人，师大及教育系毕业的有 4 人，高师与优师毕业的有 15 人，中师 22 人（占百分比最高）。这个结果，现在来看，湖南的水平应相当不低。

　　（三）局长的待遇

　　湖南县级教育局长的待遇，各县因经济等原因，存在着很大的差距。数据显示，长沙市教育局长的最好，月收入达到了 140元，城步县最差，只有 15 元。工资中数为 39 元，其中，54 元以下的占 78、5%，55 元以上的仅占 12、5%。最高月薪九倍半于最低月薪。

　　因为手头没有当时的物价数据（实际上，县与县之间悬殊也很大），笔者没有做局长生活质量的分析，但却试着把湖南省的这个数据和全国同时期的抽样调查数据（见《中国政治季刊》民国十六年至三十年卷）进行了比较，发现，湖南省教育局长的平均月收入比全国的平均数居然少了 21 元，再结合当时的《湖南省各县政府教育局规程》第十四条“局长俸薪及本局经费由各该县斟酌财力量予支配，统归县款开支”，一可说当时湖南省的富裕程度很低，二是这种局长委任归省，工资发放归县的安排并不合理，它应该也是一些偏僻小县，不易罗致到有学识经验之人才担负县教育行政之责任，导致教育落后的主要原因。

　　（四）局长的任命手续及任期

　　按照《湖南省各县政府教育局规程》修正稿第十二条的要求，县教育局长的任用，在未举行考试以前，由该县县长遴选合格人员，呈请省府核委，且“局长任用，不以本县人为限，遇必要时，并得由省政府直接委任。”这是法定程序。至于任期的长短，则没有规定。统计数据后的结果很令人吃惊，全省教育局长任期不到 1 年的，占了 50%以上，不足 2 年的占 70%以上，任期达到 5年的，全省仅 1 人。所以《教育》里有感慨：“湘省县教育局长一职，多朝委夕撤，甚不稳定。欲其能贯彻教育计划，当不可能。”

　　正如前述，县一级的教育行政，是整个县行政工作的一部分，但教育局长如果由省任命，县长对教育工作的责任实际上就处于间接的地位了，有关教育的问题，县长极有可能不愿也不能过问。如局长疏于督察，对上阳奉阴违，在地域辽阔，交通、通讯都不便的省县“两级制”管理时代，省厅必然鞭长莫及，导致问题不能及时、有效地解决。再如果教育局长和县政府的关系处理不妥，局长的职能恐怕也难于充分发挥。

　　另一严重的问题是，当时教育局的中心工作似乎只是周旋于人事，筹措教育经费和分配教育经费，对教育过程，也就是今天我们讲的教育教学，对它的推动、指导、计划，很漠视。这种管理模式，有可能是教育行政机构不会对学校工作干涉过多、过细，但带来的弊端是，忽视了教育局本身的重要使命。尤其是无论县之大小，人之多寡，基础好坏，教育局都只有一个形式，也有不妥，当时就有教育专家分析说，“全县人口在 10 万以下的古丈、靖县等县，和在 151.9 万的邵阳县，都设一个教育局，没什么区别。论实际需要，邵阳的人口 38 倍于古丈，应该有不同的行政组织来管理这些繁简悬殊的教育环境”。至于什么不同的行政组织，估计在整个民国时期，都没有找到。

　　三、关于县督学

　　民国在抗战前，县一级教育行政中，每县还设督学一至四人，由教育厅直接任命，或由县政府转呈教育厅核委，任期不定。

　　督学的任务主要是代表省厅督促教育计划的贯彻，检查各种教育的实施是否符合法令，进行教育教学的辅导和各种教育问题的解答。所以被称为“上级机关的羽翼”。据《二十年度全国初等教育行政人员统计》（教育部普通司编）的数据，也就是 1931 年的数据，对湖南省的督学状况作一简单介绍。

　　湖南省当年全省共有督学 133 名，63、9%曾受过师范教育训练，在教学经验方面，平均每人曾任小学教师 6、1 年，但是其中，0～5 年者，占了大多数。受师范训练和教学年限的数字，都略在全国平均数字之上。

　　但是据分析，当时湖南省的督学，大多数并未完全发挥其工作的职能，他们的实际工作除在各校巡视，帮助解决一些学校的人事纠纷外，其它的重要使命也没能完成。他们的变动多由各县之间互相调动，而很少有撤换。这些履职不充分的督学，就在代表上级机关探询一切教育实际工作的过程中，面临失守。在《教育》里曾记载一事：当时的衡山县，全县造册登记的小学约有七百所，但实际了解到的情况是，仅有半数在正常开学上课，余者只有学校和校长，没有学生，遇到县督学来检查时，则临时雇用数十名儿童，装着上课，督学一走，就哄然而散。

　　其实，教育局长也好，县督学也罢，除了学历、资历等要求外，还要有对教育的热情和工作的责任感。无论是民国，还是今天，如果只是把本职工作当作牟私利的官职，糊弄上级，敷衍下级的现象就不会少见，更难绝迹。在《教育》中，转载了国民政府颁布的《督学考试须知》，规定：“督学下乡视察，以步行为原则，凡自揣不能步行六十里者，不必报考。”没有热情和责任心，这种辛苦是吃不消的。

　　四、小结

　　中华民国在大陆存在的 38 年里，有 10 年时间（1927－1937年），是国民政府定都南京后至抗日战争爆发前的时期，亦被称为“黄金十年”。 近年来的史学界认为，这时期，在政治、经济、基建、文化、教育、社会政策、边疆民族政策、外交、军事等施政各方面皆取得了一定成就，整体环境为 1840 年 以来 中国 的最高水平。与此可佐证的说法是近年曾获数项国家级、省级大奖，由冯象钦、刘欣森主编的《湖南教育史》同样认为：“进入 30 年代后，湖南政局日趋稳定，天灾亦少有发生，社会经济也以较快的速度发展，保证了教育经费的基本到位”，湖南“至抗战爆发前 10 年里，整个教育的发展有法可依，有章可循”（同上）。客观、公正地看待这时期湖南省教育的历史，承认当时所做的努力，是历史唯物主义应有的态度。

　　本文为湖南省教育科学研究院 2013 年立项课题成果。

　　参考文献：
　　[1]《全国民国档案通览———湖南省教育厅（全宗代码：59）》———中国第一历史档案馆编（2004）．
　　[2]《湖南政治年鉴 1932 年》———湖南省政府秘书处第五科编（1932）．
　　[3]《湖南省社会教育概况调查统计表(民国二十三年度)》———湖南省教育厅（1934 年编印）．
　　[4]《湖南省最近各年度省市县区教育经费调查统计表》———湖南省教育厅（1933 年编印）．
　　[5]《湖南教育史》（岳麓书社 2002）．
　　[6]王凤喈《湖湘文库 中国教育史大纲中国教育史》湖南教育出版社2008(原书出版于 1945 年)．
　　[7]朱经农《三十五年来中外之教育行政》商务印书馆 1936．