对某县教育行政部门的人、技术、结构要点调查研究

　　随着我国“以县为主”教育行政管理体制的形成，县级（如县级市、区）教育行政机构作为我国教育行政体系中的基层教育行政组织（某些地区的教辅站或中心校虽然也承担部分教育行政职能，但只是县级教育行政部门的派出机构或其教育行政职能的延伸），承担着基础教育发展的重任。县级教育行政组织具有承上启下、连接城市和乡村的作用，沟通与联系着千万所学校。

　　可以说，县级教育行政组织对教育管理的成效如何，直接关系到区域教育发展的状况，而县级教育行政组织的发展状况又直接关系到其对教育管理的成效。

　　组织发展是对变化的反应，是一种复杂的教育策略，它倾向于改变组织的信念、态度、价值观和结构，以使组织能更好地适应新技术、市场和挑战，以及它本身飞快的发展变化。教育行政组织作为一个特殊的行政组织（行政性与教育专业性），同样存在着发展的问题。因此，从组织发展的视角来研究基层教育行政组织具有独特的意义。如今，对于教育行政人员的研究，大多集中于教育行政专业化和教育行政领导力建设问题上，而对于教育行政机关特别是基层教育行政机关，却少有基于组织视角的研究。实际上，即使行政部门的人员个个能力高强，该部门也不一定是运转高效的。因此，有必要把县级教育行政机关作为一个整体的组织来看待，通过组织发展的视角来调研当前教育行政组织发展的现状，探讨基层教育行政组织发展策略。

　　鉴于此，笔者以组织行为学的研究框架，对某县教育行政部门的人、技术、结构三个要素择其要者进行了调查分析。总体上，研究还只是描述性的，主要描述当前基层教育行政部门在组织发展方面存在的问题，并据此提出改进的建议。

　　一、过程与结论

　　（一）人员要素

　　1.价值观

　　富有成效的组织首先是建立在清晰而共享的价值观之上的。清晰而共享的价值观是指，组织内部人员和外部社会对于组织为谁而设立以及存在的目的是什么拥有共同的理解。这样，不仅组织内的成员认可这一价值观，而且还被外部的社会广泛认可。因此，笔者的分析框架首先从组织内部人员的价值观开始。

　　笔者就“教育公平”这一问题在县教育局进行了调研，发现“教育公平”作为政府的政策虽然已经深入到当地基层官员的意识中，县教育局官员认识到政府正致力于提高区域之间的教育公平，但他们并不真正清楚“教育公平”的含义，往往认为“教育公平”是更上一级政府分配不公的问题。也就是说，他们缺乏对自己县里存在的不公平问题的认识、分析以及解决的能力。由此可以看出，在当前“公平与质量”成为教育两大主题的背景下，国家对“教育公平”的倡导已经开始影响到一些个体，只是这些个体的价值观仍然没有被制度化，或者形成一种主流的制度文化。而要实现这样一个价值转变的目标，存在着许多挑战。比如，还没有就教育公平是什么，以及如何解决公平问题形成一个共同的认识；没有清晰的机制来激励决策者、官员和管理者们更多地关注“教育公平”问题，或是奖励那些在学校层面推进“教育公平”的人；在资源有限的背景下，效率被优先考虑，而“教育公平”则被视为奢侈品，于是人力和财力集中在了培训骨干教师、资助学优生和完善更好的学校上，等等。总之，教育公平问题虽说获得了越来越多的政策支持，但还没有建立和制度化为大多数人共有的核心价值观。

　　2.知识与技能

　　个体的知识与技能关系到整个组织的能力。一个富有成效的组织当中的个体，也必然是拥有实际工作的知识和技能的，而学历并不一定意味着相应的工作技能。从对县教育局的访谈中发现其成员缺乏数据收集分析、合理规划、监测、管理、交流以及基本电脑操作等重要技能。县教育局局长这样表达缺乏合适技能成员的现状：“我们不缺人，但缺人才。”缺乏相关的最新技能可能与较低的学历水平有关，但更重要的是缺乏相应的与工作实践直接相关的有效培训或专业发展支持。尽管有不少人员也接受过某种培训，但他们也提出类似的反映：“现有的培训都太重理论了，希望能够请有基层教育管理经验的专家来做培训者。另外，也期待出去考察学习的方式，这样能够看到别人是怎么做的。”“我喜欢和教授们探讨不同的问题。但是，他们不了解我们当地的情况，培训的很多内容无法在我们当地实现。”“我们真的需要内部培训，包括教育局领导、干部和职员。培训应着重提高管理的实际技能。”

　　（二）技术要素

　　“计划—实施—监测”的过程是教育局工作的主要业务流程。比如，某县教育局制订年度计划的流程如下：第一，市级教育行政部门将教育目标下发给县教育局（大部分目标是具体的入学率、巩固率和完成率）。拿到目标后，县教育局长会召集各股室负责人召开一次跨部门会议，根据市级要求确定县级要求（大都是尽量高于市级要求的目标）；当然，对于一些关键目标如何分解到乡镇和学校也应达成一致意见。第二，根据这个内部会议的意见，各股室再确定自己的相关计划，按照一个统一的表格各自完成。第三，这些表格统一交给相关部门。其中，在分解和制订计划时，主要依据是上级的目标，然后查找国家教育统计年鉴数据；如果有些计划要求的数据在统计年鉴上找不到，相关部门负责人就直接联系学校或乡镇，要求提交相关数据。而且在制订计划时，县教育局常常并不确定有多少经费可以支持下一年的年度计划，因此，在制订预算时就是根据去年的数据来决定。第四，计划在县教育局内部由教育局局长和书记最后确定，然后由教育局长交给县委和县政府审批。批复后发给乡镇政府和学校。在乡镇一级，计划的制订同样也是按照类似的方式。乡镇预算一般就是指教职工的工资，根据学校数、教师数和学生数来定。由于在现行政策中只有中心校才能开设银行帐号，因此难免导致资源分配偏向中心校，并且由中心校决定对村小和教学点的支持力度。而村小和教学点除了教师的工资预算外，没有其他预算。教育局年度计划往往较有原则，但最后实际实施时却与书面规划相距甚远，县教育局长说“可以根据现实情况调整目标”。于是，在问及教育计划对教育局实际工作的指导意义时，访谈到的人员都认为“计划是一回事，工作是另一回事”。

　　如果某县的情况具有代表性，那么现行的制订计划的方法和过程必定存在不少挑战。首先，现在的计划方式是一个自上而下的机制，缺乏对实际需求的回应。

　　例如，很多与结果相关的目标（如入学率或巩固率）并不是根据实际情况而是根据上级要求制定的。此外，与结果相关的目标与投入目标混在一起，如培训教师数或采购物品数量等也与计划的结果目标列在一起。其次，计划的大“目标”与具体的活动和为达到目标设计的投入之间没有明显的联系。局长能清楚说明他想达到的总体目标（如入学率、改进了的教与学等），但却不清楚县教育局实现这些更高一级目标的优先事项和取得可量化的进展的策略是什么。最后，由于计划本身难以付诸实践，因此对计划的监测与评估也很难有效开展。实际上，当计划大部分是关于投入数量如教师培训数、采购图书数时，监测与评估也无法真正监测到教育计划实际对教育质量的影响。

　　（三）结构要素

　　组织的有效性在很大程度上取决于组织内的工作结构。所谓工作结构，包括纵向的层级结构和横向的并列结构。

　　1.教育局内部垂直结构和自上而下的工作方式

　　前文提到的不少人员在教育行政机构工作的主要目的更多地是执行领导的要求，这与教育局组织内垂直的等级结构和自上而下的工作方式有内在关联。这种自上而下模式的另一个特征是在界定工作职责时，各级人员都倾向于将他们的工作定义为向下级发布指示、执行上级的指令、在执行工作时获得上级批准和帮助，即存在不愿意授权和分权的现象。这可能会导致组织内的成员产生对事物没有影响力的无力感并导致因此不愿负责。调研中一些县教育局人员的评论可以得到较好的阐明。县教育某科室人员说：“我的职能中最重要的就是‘上报下传’，而其中做得最好的就是‘下传’。”县教育局局长说：“有时我希望他们能在小事上自己做决定，但是人都怕承担责任，所以还是事事都问我。”

　　可见，当正式的垂直等级结构无法保证工作之间的有效沟通时，非正式的沟通方式就非常盛行。但是，过多地依赖非正式的人际关系来保证工作的有效性又会导致诸多问题。如在选聘人员时人际关系所带来的影响；女性在非正式社交中的不利地位以及因为正式制度太“灵活”而对制度本身的有效性带来的巨大冲击等。这也是为什么教育局无法（亦或不愿）建立“有效的”绩效监测机制。“现在不是没有制度，有制度，也能定出来，只是无法执行。”县教育局某股室负责人的这句话形象地注解了这种现象。

　　2.教育局内部横向部门结构及其工作方式

　　某县教育局的正式机构设置分为领导层和执行层。其中，领导层有书记、局长和副局长；执行层有办公室、学前科、小教科、中教科、基建科、人事科、职成教科、人事科、德育科、体卫艺科、计财科、社会力量办学办公室、督导室、勤工办、安委办、考试中心、教科研中心、学生资助中心和电教中心等机构。此外，还会根据一段时期的中心工作设置一些临时机构，如教育执法大队、达标验收领导小组等。这些机构分属于不同的局领导分管。表面来看，精细化机构设置的目的是为了达到分工严明、落实到位，使管理专业化。但同时也存在一些不合理的现象，如业务部门行政化、多头管理、重复管理、职责不清和效率不高等。一个突出的事例是教师培训和专业支持。在某县，有三个部门分别负责教师培训的不同方面，但是彼此间的合作却是有限的———教师进修学校主要负责教师培训的技术方面；教育局人事股的教师培训办公室负责组织工作，包括选择培训者和被培训者；教研室负责教师课堂教学的支持。教师进修校和人事股的教师培训办公室之间的联系还比较紧密，而和教研室的联系则比较少。

　　这些不尽如人意的配置和结构由于等级制结构而问题突出，因为这种结构阻碍了正式的跨部门联系和工作中的合作。比如，一个部门领导没有局长的同意不能安排和另一部门的会议，基本上各部门都是等局长召集会议而不是要求局长召集会议；教育局办公室的主要工作是部门间的协调，是唯一有下达指令的权威部门。然而，该部门负责人评论“：协调不同部门是县教育局办公室的职责，但是这种协调很有限，因为我们通常没有时间和权力。”这种情况明显不利于有效合作，不利于共同发挥组织的整体优势。

　　二、分析与建议

　　（一）确立基层教育行政组织共同价值观与组织愿景

　　共同价值观是指组织或群体成员分享着同一种价值观念。这种价值观念贯穿于整个组织之中，为组织成员所接受，并指导他们很好地发挥组织职能。教育行政组织的多重特性决定了其价值观的多样性：一是作为政府行政机关的价值观。这是不同于个人或企业以追求个体价值实现或企业利润为目的的管理，也不同于立法、司法机关和事业单位等为解决内部日常事务而开展的管理以及非政治的、纯技术性的社会管理活动的价值取向，而是反映教育行政组织的特定的管理情境。二是作为教育行政的价值观。其价值观必然要有教育性，应反映教育的本质和真谛，以能否按教育规律办教育为教育行政组织的核心价值考量。三是作为组织的价值观。要求个人的价值观与组织价值观有效地统一，要尽可能体现组织的总体意愿。

　　组织愿景是指组织全体成员在一定的组织价值观基础上达成并希望通过努力实现组织未来的共同的美好前景或展望。由于组织愿景建立的主体包括全体组织成员，因此也是绝大部分成员能够认同接纳并愿意为之奋斗的。具体体现在：一是领导在愿景的形成过程中必须以平等的身份参与沟通表达，以自然的、尊重的姿态表达自己的意愿，让更多的人知道、理解、分享和认同，并最终接纳。二是员工同样具有与领导一样的主体资格来参与到这个过程中，领导要鼓励和培养员工的组织愿景。总之，共同的价值观与组织愿景是组织精神的核心，对于教育行政组织发展具有十分重要的作用。因此，培育共同的价值观与组织愿景尤为重要。

　　（二）革新教育行政组织运行机制

　　从教育行政组织与学校的关系来看，国际经验表明，一个能够有效回应服务对象的教育体制，使用的必定是自下而上的制订计划的机制，尤其是从学校层面收集相关需求信息。在这种方法中，教育局在需要了解学校（包括教师、学生和社区成员）实际需求的基础上，对下一步的发展重点进行优先排序，确定清晰的发展目标，然后将资源按照需求分配给学校，并对学校发展予以监测和专业支持，而并不参与学校管理的具体过程。制订计划之后便是对计划的实施以及监测与评估。其中，监测与评估在计划的实施方面具有非常重要的意义。监测与评估是基于结果的，要通过突出已经实现了确保监测与评估是基于证据基础之上的过程———如监测计划的实施是否真正惠及到最需要的个体、群体和学校，优先的策略是否有效地达到预期结果等。

　　从教育行政组织自身来看，它是典型的科层组织，应有一个严格的层级结构———金字塔式的权力结构体系，上层对其部下具有指挥的权力；通过分工制定相关制度，通过对其员工的控制来提高效率。但科层组织也存在以下缺陷：组织结构层层叠加，横向职能分工过细；协调成本过大，应变机制僵化，对环境刺激反应迟缓；组织整体活力不足，组织成员的发展受到抑制；行政服务效率低下，等等。

　　从县级教育行政部门的组织结构来看，一般应由各阶段教育管理部门、职能管理部门、机关事务管理部门和行政监督部门等部门组成。这些机构设置在业务工作上有的存在着交叉重叠，有的存在着脱节割裂，从而导致行政管理运转和流程不够顺畅，信息、咨询、决策、执行、评估和控制环节不完整。但是，与企业组织能够随着外部政治、经济和社会等环境的变化做出快速反应不同的是，行政组织具有相当的稳定性。由此可见，在保持现有的组织结构、人员相对稳定的前提下实现教育行政组织的发展，加强教育行政沟通，强调部门间的联系与协作，促进教育行政组织活动的一体化应该成为教育行政组织发展的重要面向。

　　教育行政沟通是指在教育行政活动中，部门与部门之间、部门与个人之间、个人与个人之间，通过信息传递与交换，获得相互了解、达成共识、协调行动，实现预期目标的过程。加强教育行政沟通具有重要意义。因为科学民主的行政决策首先需要有充分的信息交流与沟通；组织内部保持良好的沟通是协调各部门、人员间工作、情绪、气氛与关系的主要工具。而且，行政沟通还是行政人员履行行政职能、执行行政权力的主要手段之一；通过彼此充分的沟通可以发现不足，改进行政工作方法，可以增强员工的满意度和积极性，从而增加组织的凝聚力。

　　（三）加强基层教育行政人员能力建设

　　之所以强调加强基层教育行政人员能力建设，是因为教育行政有不同于一般行政管理的特殊性。教育行政不仅要符合现代行政管理的要求，也要符合现代教育的要求。因此“，一个好的教育行政人员和一个好的教育行政机构应该信奉并实践上述理念具备相应的知识和能力并致力于建立相应的职能、机构和制度，只有如此，才能体现出教育行政人员和教育行政机关在教育上的专业性”。

　　能力建设常用且较有效的方法是培训。从目前我国教育干部培训的现状来看，有校长的培训、教师的培训和教育局长的培训等，但专门针对教育局一般工作人员的培训还是空白，也没有成熟的教材和培训体系可供参考。从已有的培训实践来看，由于县级教育局工作人员极少有机会外出参加相关的培训，因此该培训是广受欢迎的，参与者是积极投入的，培训效果是极其明显的，这些培训对提高县级教育行政能力、促进当地教育发展无疑大有裨益。

　　三、结语

　　从县一级的行政系统来看，教育行政系统是一个庞大的、复杂的组织系统，其构成和运行具有很强的行政性和专业性。在当前社会、经济、文化特别是教育领域发生深刻变革的环境下，作为基层教育管理部门的教育行政组织，自然不能无动于衷，必须进行自我调整以适应内外环境的变化。这种调整的过程就是依据科学有效的方法不断完善行政组织结构与体制，健全组织的各种制度规范并协调组织内部关系以保持与行政环境的整体平衡状态，使其内部充满活力并提高管理效率的行为过程，也就是教育行政组织的发展过程。

　　基层教育行政组织处在国家教育政策执行的末端，这一层级教育行政人员的能力建设水平、对教育政策的理解把握以及组织内部的运行机制等，无一不对教育政策在当地执行的效率与效果产生着直接的影响。因此，研究基层教育行政组织发展问题，具有很强的现实意义与理论意义。