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【题目】人防工程权属制度优化探究
【第一章】公物法下人防工程权属问题研究引言
【第二章】人防工程权属制度中的现存问题
【第三章】公物法视野下的人防工程权属结构
【第四章】人防工程私物权
【第五章】人防工程公物权分析
【第六章】人防工程权属制度法律制度的完善
【结论/参考文献】人防工程所有权探析结论与参考文献
二、人防工程权属制度中的现存问题
（一）实践调研样本
为了更好的总结现存制度与实践中的实际问题，笔者在文献阅读、资料收集与法规案例整理的基础上，对数家社会投资的单建人防工程进行了实地调研。具体调研手段包括访谈、问卷调查、文献查阅、实地考察等。由于部分被调研单位不愿意公开其具体身份，故而此处仅分别介绍其相关情况，不公开其具体名称。
在此对被调研单位对本文研究的协助表示感谢。
1. A 工程
项目概述：位于湖南省 A 市市中心，为社会投资单建式人防工程，建设面积约 73000 平方米。该项目开发商为湖南省一家专业从事人防房地产的公司，其在湖南省内有多个社会投资单建式人防工程项目。其产权情况均与 A 工程类似。
权属基本情况：遵循“谁投资，谁所有”原则，投资人可以取得物业所有权并办理相关产权手续。投资人的所有权可以自由转让，不需要人防部门许可或特别手续。
相关费用：需要向人防部门缴纳部分平战结合费用，具体数额本调研未能收集。在其他费用方面投资人享受法律、法规、政策所规定的相关优惠。如“房地产交易过程中的收费按 50%收取，其他收费按照市政发[2009]3 号文件《A 市人民政府关于印发 A 市规范市区基本建设收费规定的通知》第三条公益类项目‘其他行政事业性收费和政府基金按 30%收取，服务性收费按 50%收取’的优惠标准的 20%收取。”24使用方式：平时使用与一般商业项目没有区别，但受到人防功能的限制，原则上不能改建或改变物业用途等。国家在战时可拥有工程的使用权，用于人员与物资的隐蔽，由军分区、人防办行使。但战时所有权仍不发生变化。
监管维护：通过经常性检查来保证相应人防功能的维持，监督与检查机关包括国家、湖南省、A 市三级人防办，有相应惩罚措施。人防设施的维护费用由人防部门负责。
其他：本项目开发中业主关注焦点主要集中于产权年限；而人防部门关注焦点集中集中在人防钢质门、密闭门等相应设施的使用、维护上，希望确保相关设施人防功能的满足。
2. B 工程
项目概述：位于湖南省 B 市市中心，为社会投资单建式人防工程。建筑面积约 37000 平方米。
权属基本情况：遵循“谁投资，谁受益”原则。项目中 4%的面积归属人防办所有25,其余部分均由投资人所有，并可办理相关所有权权证手续。投资人的所有权、使用权与收益权可以自由转让，办理其它相关的房地产手续即可（如国有土地使用证、规划许可、施工许可、预售许可等）。
相关费用：无偿转让 4%面积给市人防办，无需缴纳其他人防费用。
使用方式：平时作为商业用途与地下人行通道，有 4%面积由市人防办所有并进行管理。战时由国家无偿征用26,平时使用不能改变、破坏具有人防功能的设施。战时国家仅为征用，所有权并不收归国有。
监管维护：项目建成使用后，由人防办进行监管。业主缴纳的维修基金只对一般主体与设施进行维护。人防设施的维护由人防办负责。
其他：本项目开发中业主关注焦点主要集中于是否可办理产权证，物业今后是否可以转让等；而人防部门关注焦点集中在人防设施是否完善，质量是否合格。
（二）现存问题总结
通过实践调研、文献资料收集与法规案例整理，大致可以将人防工程权属制度中所凸显的现存问题归纳如下：
1. 规则不明--上位法缺失，下位法混乱，司法裁决不一致我国现行《人防法》并未明确人防工程的所有权归属，也并未对其他相应产权制度作出具体安排，其仅规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”27但实践中客观存在大量的人防工程所有权确权需求，催生了大量的地方性规定，然而这些地方性规定的分歧却十分巨大28,相关权属纠纷更难以得到具有一致性的司法解决29.
上位法缺失的一个更致命的缺陷在于，依照《立法法》的规定，民事基本制度、基本经济制度只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律规定。尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。而人防工程的所有权问题，应该属于民事基本制度与国家基本经济制度的一部分，只有法律或国务院经授权制定的行政法规有权规定。这种地方的诸多法规规章，均有越权之嫌。
2. 投资者利益缺乏产权法律制度支持
国家鼓励、支持社会力量投资人防工程建设。企业、个人作为民事主体，其投资参与人防工程建设，虽不排除其有承担社会责任，投身社会公益的目的，但主要还是为了获得经济回报。在市场经济环境下，只有保证了人防工程投资者有利可图，且其应得利益能够得到法律保护，才能给投资人提供更多动力参与人防工程建设。在实践调研中，大量物业投资人最关心的问题便是所购买的平战结合人防工程物业能否办理相关产权手续，能否获得所有权，其产权期限多少，在使用转让等方面是否受到限制。现今，上位法对此并未作出明确规定，地方性的规定一方面有越权之嫌，另一方面存在极大的的分歧和不稳定性，难以给投资人长期的信心支持。
3. 现有管理体制下存在潜在利益冲突
在现有的人防工程管理体制中，人防工程的监督、管理、许可使用、收费均是由同一部门行使，这存在潜在利益冲突，也为权力寻租提供了空间。如在本论文调研中的受调研主体 B 工程中，当地人防办拥有、使用、管理 4%的物业面积。
这 4%并非指的人防设施所占面积（人防设施面积纳入公摊），而是指包括商铺在内的可以平时使用并获得收益的物业。在此情况下，当地人防办既是该项目的监管部门，又是该项目物业的业主，一定程度上自己成为了自己的监管者。这个问题在国家投资的人防工程中更加凸显，人防办既承担作为国有资产运营者的职能，又承担了人防设施监管者的职能。而这两种职能在一定程度上是可能存在冲突的。
资产运营者自然希望资产收益最大化，而监管者的目的在于严格保证人防功能不受影响。两者职能集于同一主体，很多情况下，对眼前经济利益的追求，可能让其忽略对另一职能的履行。而这尚且仍属于“公对公”的利益冲突，这样的权力集中还为权力寻租与腐败提供了大量潜在的可能。
4. 监督管理缺乏相应合适手段
人防功能是人防设施的原有目的，虽然在平时使用中难以体现，但是却必须得以维持，否则等到平战转换发生时才发现人防工程无法使用，其后果不堪设想。
人防功能和人防设施平时使用的其他功能不同，它并不能给投资人带来收益，反而带来不便。在此情况下，如果没有外部的强制性监管，很难保证平时使用人能够严格保护应有人防功能。这也是人防工程国有说的核心理由之一。在某些允许投资人拥有人防工程所有权的地区，的确出现了不少人防工程人防功能受到影响，未能得到应有监管、维护的情况。甚至实践中也出现了有业主以自己拥有物权为由，对抗人防机关的监督管理。因而在人防工程权属制度的完善过程中，必须预留出相应空间，为人防管理部门的监督管理建构出合适的法律手段。
