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【题目】人防工程权属制度优化探究
【第一章】公物法下人防工程权属问题研究引言
【第二章】人防工程权属制度中的现存问题
【第三章】公物法视野下的人防工程权属结构
【第四章】人防工程私物权
【第五章】人防工程公物权分析
【第六章】人防工程权属制度法律制度的完善
【结论/参考文献】人防工程所有权探析结论与参考文献
一、引言
（一）问题的提出
根据《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）的定义，人防工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
人防工程有时又被称为居民防空工程，简称民防工程，其在保护人民生命安全，避免或减少国民经济损失，保存战争潜力方面，发挥着巨大作用。
我国现有体系的人防工程建设始于上世纪五十年代。初期主要以国家投入的专用人防工程为主。到了七十年代，虽然地下空间开发要战备效益、社会效益、经济效益相结合的概念随着城市发展的需要被提出，但人防工程仍然以专用工程为主，其面积超过总开发面积的一半。七十年代，随着以经济建设为中心逐渐成为我国我党的工作重点，在 1978 年的第三次全国人民防空工作会议上确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的人民防空建设方针，我国人民防空工作走向全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的阶段。之后的《人防法》中更是将其法律化。
于是人防工程逐渐从人防专用转变为平战结合，伴随这一转变的，是其投资主体也开始多样化。越来越多的社会力量进入人防工程建设领域。《人防法》也将“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设”纳为人防工程建设的方针之一。
人防工程建设的这两大转变，使得人防工程的使用方式多元化，其上承载的利益也多元化。计划经济下的传统管理模式难以适应这种多元化的发展，难以保护各主体应有的正当利益，难以实现物尽其用，也难以吸引社会力量加入人防工程建设；而如果简单的将普通市场经济的一般产权法律制度套用过来，又有许多人担心其无法满足人防工程作为国防建设组成部分的功能需求。这形成了一对矛盾。正是这对矛盾，使得现在人防工程在管理与利用中存在着大量难以系统厘清之处，实践中的一些纠纷也未能得到一致性的解决。产权7权属问题集中反映了这对矛盾。而只有厘清了产权结构与权属关系，才有可能系统完善人防工程的管理、使用、维护、收益等一系列相关制度。
（二）现有研究综述
我国《人防法》并未对人防工程的所有权问题作出明确规定，而各地地方性规定的分歧又十分巨大。实践中存在着厘清相关权属问题的迫切现实需要。许多学者对此问题进行了一定的研究工作。传统上学者的观点可以分为三大类。
1. 国家所有模式
该模式的核心观点认为：人民防空工程所有权应当收归国有。其认为，《中华人民共和国国防法》第三十七条第二款规定的“国防资产归国家所有”和《物权法》第五十二条规定的“国防资产属于国家所有”是人民防空工程产权国有说的法律依据。理论界中，支持此模式的观点主要有：
（1）马栩生：《论城市地下空间权的物权登记规则》8.其作者认为，《物权法》中规定国防资产属于国家所有。而根据我国现行法律的规定，地下人民防空工程属于国防资产，那么其所有权自然应该属于国家。作者同时认为，对于社会投资建设的人防工程，虽然投资者不能享有人防工程的所有权，但是可以以债券或股权的形式享有平时的经营利益。
（2）罗佳意：《结建人民防空工程的所有权归属》9.作者认为结建人民防空工程属国防工程的组成部分，其本身特性决定了开发商或业主无法享有结建人民防空工程的所有权，应由国家行使所有权。
2. 投资人所有模式
该模式的核心观点人民防空工程所有权应当归属投资人所有。其下该模式又可细分为业主共有说与开发商所有说两种观点。该观点在地方性法规中不乏立法实践支持。其代表性的立法例有：
（1）《湖南省人民防空工程产权管理办法》第 4 条：“人民防空工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。”
（2）《上海市民防条例》第 20 条：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”
理论界中，支持此模式的代表性观点有：
（1）陈创东：《论结合民用住宅修建的人民防空地下室之所有权》10.作者分析了人民防空地下室为何不应属于国防资产、政府优惠政策为何不能视为国家投资等，力图根本否定人民防空地下室的“国家所有说”.认为通过原本解读《人民防空法》和分析人民防空地下室的功能定位，证明防空功能只是人民防空地下室的战时附属功能，人民防空地下室的本质是民用资源而非国防资产，其所有权界定不能简单等同于一般的人民防空工程。人民防空地下室的所有权应由业主共有。
（2）周平：《商品房小区人民防空工程权属及其限制研究》11.作者认为人民防空工程可以为私人所有，可以依照约定或法律推定的方式确定其所有权归属，其所有权应受使用、处分等方面的限制。这种限制主要归结为以下几个方面：一是战时征用的限制；二是平时使用维护的限制；三是处分权的限制。人民防空工程的所有权主要体现在：占有、使用、收益权能上， 但在处分上应当有一定的限制。
（3）贾磊：《商品房地下室权属法律问题研究》12.作者认为人民防空资产并不等同于国防资产，承认其非国有性并不影响其人民防空使用功能，简单地将其归为国有，不可避免地将置人民防空国有资产管理规定于违背宪法和立法法的尴尬境地，应根据谁投资、谁受益的原则确认其权利归属。
（4）林枫、杨林德：《新世纪初的城市人民防空工程建设（三）--人民防空工程产权问题初析》13.作者认为在当前的改革进程中，人民防空工程的产权归属处于一种混乱状态，导致谁出资、谁受益这一政策并未完全落实。其提出了以下解决方案：对于单建式人民防空工程，出资人、受益人均为人民防空办公室，其在保障战时安全需要的条件下将追求经济利益的最大化；对于结建式人民防空工程，使其成为该建设项目全体业主的共有财产，由所有业主实行自治。
3. 区别对待模式
该模式的核心观点是根据具体情况的不同，人民防空工程所有权可能归属于国家也可能归属于其他私主体。不过该观点导致的最终结果通常大多与国家所有模式相近，只是将法律规定义务以外修建的人民防空工程予以特别重视。因其在地方立法上的显着影响，此处予以单独讨论。
其代表性的立法例有：
（1）《沈阳市民防管理规定》第 27 条：“民防工程按照有关规定实行产权管理，其产权按下列规定界定：（一）国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式投资修建的民防工程，产权为国有；（二）按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有；（三）按照国家和省有关规定，用收取的民防工程易地建设费修建的民防工程，产权为国有；（四）由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式民防工程，产权为国家和其他投资者共有。”
（2）《抚顺市人民防空管理规定》第 18 条。该条与沈阳市的规定大体一致，不过其中特别规定了，法律义务外所修建的人防工程，其产权由投资人所有。
（3）《苏州市人民防空工程管理办法》第 24 条。该规定与沈阳市的规定区别较大。其规定除了国家直接投资与建设单位与个人按照法定义务所修建的人防工程外，其他人防工程的所有权均属于投资者。其并未如同沈阳规定那样将国家土地使用权作价出资与易地建设费所修建的人防工程也明确规定为国有。另外该条还规定了对于产权明晰的人防工程，应该予以登记发证。15理论界中，支持此模式的观点主要有：
（1）沈勇明：《试论人民防空工程所有权归属的立法完善》16.作者从法理上对人民防空工程的所有权归属进行了分析，并提出如下的立法完善：1、人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程等应明确规定属人民防空国有资产；2、法律规定为人民防空公用物和公有物的，为国家所有；3、虽由投资者投资，但是国家经过法定程序依法征收并给予公正补偿的人防工程，应为国家所有；4、利用易地建设费投资建设的人防工程，其所有权的性质发生了转变，可以认定为国家所有；5、投资人投资建设的人防设施，建设单位依法建设的结建人防地下室，其经费如果由建设单位或个人自行筹措，并计入建设项目总投资，且不属于公有物或公用物的，应当归投资者所有。
（2）郭义：《小区地下车库权属冲突问题研究》17.作者认为地下车库权属冲突解决的根本在于法律的明确规定，建议完善立法，采取积极措施，如业主拥有法律规定比例的地下车库，人民防空工程改建的地下车库产权归国家，超标准和义务建的地下车库归开发商所有。
4. 传统研究评析与新的发展
这些传统上的研究，从研究思路上大致分成两个方向，一个方向是从公共利益的角度出发，注意到人防工程上承载着公共利益，认为如果将人防工程的产权归于投资者所有，则可能导致人防工程中所承载的公共目的难以实现，因此其结论往往是所有权应该归属于国家；而另一个方向则是从物权法的角度进行展开，在民法的视野上寻找问题的答案，认为根据民法中物权取得的有关原理，人防工程应该归于投资者所有（至于具体是开发商还是业主，不同的学者有不同观点）。
不过这些研究大多都并未发现人防工程平战结合的使用多元与投资主体多元使得其并非是一个简单单纯的民法上之物，而是具有公物属性的公物18.这一公私法结合的特征使得传统的两种研究方向都难以彻底厘清处理好人防工程产权所涉及的方方面面问题。早期也有部分研究者零散的注意到了人防工程的公物问题，如南京理工大学的朱宪辰教授从经济学上发现了人防工程的公共物品属性19;南京大学的沈勇明通过对当时《物权法》草案的分析注意到了的人防公用物和公有物的问题。但其都均未引入公物法的相关概念与理论，对人防工程从公物法的角度进行系统性研究。
直到最近几年，随着我国公物法相关研究的深入与传播，逐渐有研究中开始关注到这个问题。如笔者在《浅议人防工程产权制度的完善》一文中提出应当以公物法相关理论为指导，对人防工程产权结构与相关法律制度进行梳理完善；21中央民族大学的刘阅春副教授在其《区分所有建筑物的人防工程归属论》一文中也明确提出了“人防工程同时属于公法和私法的调整范畴”之观点。
依据公物法理论，公物位于私法与公法之间，23既不能只适用私法规范，也不能抛开私法，用纯公法规范来进行规制。故而有必要将人防工程系统性的纳入公物法的领域进行研究，通过公物法的相关概念、理论对人防工程的权属进行分析，从而改进完善相关制度。现有领域中对此的研究尚不充分。故而本文将以此作为研究方向，从公物法的视角对人防工程权属问题进行全新的梳理。
